Résumé

Introduction

Conformément à la Loi de 1994 sur la durabilité des forêts de la Couronne (la Loi ou LDFC), le ministre des Richesses naturelles doit effectuer au moins tous les cinq ans un examen de l’unité de gestion forestière pour s’assurer que le titulaire du permis s’est conformé aux conditions de ce dernier. Une vérification indépendante des forêts (VIF) de l’unité de gestion forestière appuie l’examen du ministre. Le Règlement de l’Ontario 160/04 (le « Règlement ») prévoit la réglementation des vérifications indépendantes des forêts.

Selon le Règlement, un examen du cadre de référence des vérifications indépendantes des forêts doit être exécuté au moins tous les cinq ans. En 2011, le ministère des Richesses naturelles (le « MRN » ou le « ministère ») a demandé à la Division de la vérification interne de l’Ontario du ministère des Finances (vérification interne) de procéder à l’examen du cadre de référence des VIF, mission s’inscrivant dans le plan ministériel de vérification approuvé pour l’exercice financier 2011-2012.

Cet examen avait pour objet de passer en revue le cadre de référence des VIF, comme l’indique le Processus et protocole de vérification indépendante des forêts (PPVIF), afin d’évaluer s’il répondait aux exigences de la Loi de 1994 sur la durabilité des forêts de la Couronne, aux conditions de l’Approbation de l’évaluation environnementale de portée générale sur la gestion forestière des terres de la Couronne de l’Ontario (2003), telle que modifiée, et aux exigences des manuels réglementés, dont le Manuel de planification de la gestion forestière (MPGF), ces documents ayant trait au Règlement de l’Ontario160/04.

Conclusion

Nous avons évalué le cadre de référence des VIF et concluons qu’il répond largement aux exigences de la réglementation pris en application de la LDFC. Le cas échéant, la Division de la vérification interne fait des suggestions au ministère.

Commentaires généraux du ministère / Plan d’action :

Le MRN accepte le rapport d’évaluation du cadre de référence des vérifications indépendantes des forêts de la Division de la vérification interne de l’Ontario et l’en remercie. Les questions à examiner nous aideront à évaluer et à améliorer régulièrement le processus de vérification indépendante des forêts.

Respect des normes de l’Institut des vérificateurs internes

Cette mission de conseil a été menée conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des vérificateurs internes.

Copie originale signée par

Ray Masse
Directeur
Équipe des services de vérification pour les ressources et le travail

Date : 22 mars 2012

Partie A – Observations à propos des objectifs de la mission

Approche concernant l’examen du cadre de référence des VIF

Nous avons réalisé l’examen du cadre de référence des VIF en nous guidant sur les exigences définies par le Règlement et sur l’analyse du processus de vérification, celle-ci comprenant la gestion, la planification, l’exécution et la communication des résultats de la vérification ainsi que l’élaboration de plans d’action et de rapports de situation pour donner suite aux recommandations.

La Division de la vérification interne a adopté la démarche de consultation suivante :

  1. recherche des principaux intervenants participant au processus de vérification indépendante des forêts afin de comprendre leurs fonctions et responsabilités dans ce processus;
  2. avis aux principaux intervenants que la Division de la vérification interne conduisait un examen du cadre de référence des VIF et qu’ils auraient l’occasion de lui fournir des informations sur leur expérience du processus de VIF;
  3. analyse de la documentation essentielle pour obtenir les renseignements de base nécessaires sur le processus de VIF et s’assurer de connaître toutes les dispositions législatives s’appliquant à l’examen;
  4. élaboration d’un questionnaire en fonction des exigences de la réglementation pour obtenir de l’information sur le processus de VIF;
  5. organisation de rencontres sur place avec des délégués du Comité du fonds de réserve forestier (CFRF), des vérificateurs de la VIF, des titulaires de permis d’aménagement forestier durable et des représentants du ministère;
  6. animation de trois ateliers de discussion d’une journée pour donner la possibilité à tout un éventail d’intervenants de discuter du processus de VIF a

On trouve des détails à propos de la démarche de consultation à l’Annexe D – Approche adoptée pour cette mission.

1. Objectifs de la vérification indépendante des forêts

La tenue d’une bonne vérification nécessite l’énoncé d’objectifs, sur lesquels un vérificateur professionnel et indépendant s’appuie pour exécuter la vérification.

Le Processus et protocole de vérification indépendante des forêts (PPVIF), conçu en 1995 et dont la dernière révision date de février 2011, contient le cadre de référence servant à la conduite des vérifications des forêts. L’élaboration du PPVIF incombe à la Direction des forêts de la Division des politiques du ministère.

S’agissant des VIF, le Règlement énonce clairement les objectifs de la conduite des vérifications indépendantes des forêts. Ainsi, l’objectif visé par la première exigence prévue dans l’article 4 du Règlement est de déterminer si « les activités de planification de la gestion forestière se conforment au Manuel de planification de la gestion forestière et à la Loi ».

À l’heure actuelle, le PPVIF s’articule autour de huit principes directeurs (voir Annexe F), dont la majorité est liée directement ou indirectement à l’une des exigences de la réglementation. Toutefois, certains principes (p.ex., Engagement et Appui au système), même s’ils constituent des volets importants du processus de vérification, ne se rapportent pas directement à une exigence. Comme les objectifs du protocole de vérification se fondent sur les principes directeurs susmentionnés, il est impossible de savoir si le programme des VIF tient bien compte des exigences de la réglementation. En outre, un vérificateur n’est pas tenu d’évaluer spécifiquement chaque exigence (objectif) du Règlement et de tirer une conclusion à son égard.

D’après les rencontres sur place, les questionnaires, les ateliers de discussion et l’examen du PPVIF, nous avons constaté que les objectifs visés par les VIF ne se limitent plus aux exigences fondamentales du Règlement (p.ex., fournir une évaluation de la durabilité des forêts). Bien que d’autres objectifs puissent être valables et découler des priorités ministérielles dans le domaine de l’administration des unités de gestion de la Couronne de l’Ontario, il semble, néanmoins, que les travaux de vérification en plus qu’ils occasionnent soient noyés dans les objectifs visés par les principes directeurs.

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C1. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait harmoniser les objectifs avec les exigences du Règlement.

2. Gestion du processus de vérification indépendante des forêts

Une bonne gestion du processus de vérification repose sur une définition claire des fonctions, responsabilités et obligations de tous les intervenants, des pratiques d’acquisition garantissant la conduite des vérifications par des vérificateurs professionnels et indépendants et une gestion du processus favorisant l’indépendance des vérificateurs.

A. Fonctions et responsabilités

Pour une bonne gestion du processus, les fonctions, responsabilités et obligations de tous les principaux intervenants doivent être clairement définies, s’aligner avec les objectifs et être communiqués, sans quoi, les possibilités de chevauchement des activités, de mauvaises prises de décisions et la formation d’un goulet d’étranglement des processus en raison de la multitude de participants s’accroissent. De plus, l’attribution de fonctions et de responsabilités précises favorisent la transparence et l’indépendance du processus de vérification.

Le processus de la VIF compte des étapes distinctes, dont :

  • administration et exécution de l’appel d’offres,
  • teneur et prestation de la formation des vérificateurs,
  • examen et approbation des plans de vérification,
  • présence obligatoire aux réunions prévérification, à la sélection des sites, aux vérifications sur le terrain et aux séances de clôture,
  • vérification factuelle des rapports,
  • approbation du rapport final,
  • examen et approbation des plans d’action,
  • examen et approbation des rapports de situation des plans d’action.

Le PPVIF précise les fonctions et responsabilités des onze principaux intervenants identifiés. Ces fonctions et responsabilités sont organisées en ordre chronologique, plutôt que selon les phases du processus de VIF, et elles ne sont pas classées selon ce qui est obligatoire ou facultatif.

D’après l’information recueillie lors des rencontres sur place, dans les questionnaires, pendant les ateliers de discussion et dans le cadre de l’examen du PPVIF, nous sommes arrivés à la conclusion qu’il serait peut-être possible de définir les fonctions et responsabilités des intervenants aux différentes étapes du processus de vérification.

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C2. Afin d’améliorer le processus des VIF, le ministère pourrait mieux définir dans le PPVIF les fonctions et responsabilités de chaque intervenant, à chaque grande étape du processus de VIF.

B. Acquisition de services de vérification – Exigences requises en matière de compétences

Pendant tout le processus de l’appel d’offres, la direction doit s’assurer du professionnalisme, de la compétence et de l’indépendance des services de vérification. L’appel d’offres doit clairement indiquer les compétences requises, les objectifs, la portée, la durée approximative de la mission, les délais à respecter et donner aussi des renseignements aux unités de gestion forestière individuelles concernant la mission de vérification.

S’agissant de l’acquisition de services de vérification indépendante des forêts, c’est le ministère qui administre le processus d’appel d’offres, en étroite collaboration avec les Services communs de l’Ontario. L’évaluation et l’attribution de la VIF par suite de l’appel d’offres incombent au Comité du fonds de réserve forestier (CFRF). C’est lui aussi qui gère la relation avec les vérificateurs après l’attribution de la VIF.

Concernant l’équipe de vérification indépendante des forêts, le Règlement en définit les qualifications et la composition. Il prévoit particulièrement les critères à appliquer pour déterminer l’indépendance des vérificateurs et s’assurer qu’au moins trois vérificateurs indépendants, dont un forestier professionnel inscrit, mènent la vérification. En outre, l’appel d’offres décrit les compétences et l’expérience de l’équipe de vérification, et précise que celle-ci doit compter au minimum deux forestiers professionnels inscrits.

D’après les rencontres sur place, les questionnaires et les ateliers de discussion, nous avons constaté qu’il existe un petit groupe de vérificateurs connus qui répond aux exigences énoncées dans l’appel d’offres. Toujours selon l’information que nous avons obtenue, des efforts visant une ouverture de la conduite des VIF à un bassin plus large de vérificateurs ont été déployés, mais il semble que l’idée, selon laquelle les qualifications nécessaires et les exigences n’ont pas changé et sont toujours limitatives, persiste. Un commentaire résume bien l’information que nous avons reçue :

« Le groupe des cabinets effectuant des VIF est restreint et le nombre des vérificateurs l’est tout autant (certains travaillent même pour plusieurs cabinets). Je crois savoir que le MRN et le CFRF se sont penchés sur ce sujet, mais il faut que les efforts visant la diversification du bassin des vérificateurs se poursuivent. »

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C3. Afin d’améliorer le processus des VIF, le ministère pourrait élaborer des stratégies pour augmenter le nombre des vérificateurs ayant les qualifications voulues pour effectuer une VIF.

C. Acquisition de services de vérification – Exigences établies dans l’appel d’offres en matière d’information

Pour permettre l’acquisition de services de vérification répondant aux objectifs et à l’objet de cette mission de vérification, l’appel d’offres doit préciser les objectifs, la portée, la durée approximative de la mission et les délais à respecter.

Outre les objectifs, la portée, le temps nécessaire et les délais à respecter, les postulants à une VIP ont besoin d’informations sur l’unité de gestion forestière qui fera l’objet d’une vérification. Dans l’appel d’offres, un tableur préparé par le ministère fournit des informations sur les difficultés associées à chaque unité de gestion forestière.

Dans leur proposition de VIF, les vérificateurs tiennent compte des difficultés concernant l’unité de gestion forestière indiquée dans le tableur et du calendrier général présenté dans le PPVIF (Section 3.0). Toutefois, d’après les rencontres sur place, les questionnaires et les ateliers de discussion, nous avons constaté que le modèle de calendrier donné dans le PPVIF est approximatif et qu’il reste donc une incertitude quant au temps que le personnel doit consacrer à l’exécution d’une VIF.

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C4. Afin de parfaire le processus de VIF et d’améliorer l’acquisition de services de vérification, le ministère pourrait, aux fins de l’appel d’offres, donner un complément d’information et indiquer le temps que prend une telle vérification.

3. Planification de la vérification indépendante des forêts

La planification efficace d’une vérification comprend les volets suivants : élaboration par les vérificateurs d’un plan de vérification se fondant sur les objectifs et exigences de cette dernière, communication du plan de vérification et possibilité de le modifier, s’il y a lieu. Les vérificateurs sont responsables de l’élaboration d’un plan de vérification répondant aux objectifs de la vérification.

Un bon plan de vérification doit être précis et réaliste et être accompagné d’un calendrier dont l’application permettra de réaliser les objectifs de ladite vérification. Le vérificateur consultera l’entité vérifiée et/ou le fournisseur des services de vérification lors de l’élaboration du plan de vérification; toutefois, si le vérificateur veut préserver son indépendance pendant le processus de vérification, l’entité vérifiée ne peut ni avoir une influence sur le plan de vérification ni l’approuver.

Dès qu’une VIF est attribuée à des vérificateurs, un plan de vérification est préparé d’après l’approche, le plan de projet et le calendrier présentés dans le cadre du processus d’appel d’offres, et en fonction de la phase initiale de collecte et d’analyse des informations par les vérificateurs.

Le PPVIF prescrit les onze éléments obligatoires que doivent prendre en compte les vérificateurs lors de la préparation du plan de vérification indépendante des forêts. Ce plan est ensuite soumis aux entités vérifiées, au CLC et au CFRF avant la réunion prévérification, réunion au cours de laquelle on le présente, on en discute et on le finalise. Bien que les intervenants soient consultés à propos du plan de vérification, ce ne sont pas eux qui l’approuvent, mais les vérificateurs.

Les décisions prises concernant la sélection de l’échantillon aux fins de la vérification incombent aux vérificateurs, indépendamment de la consultation menée auprès de l’entité vérifiée. Dans le cadre du processus de VIF, le site, qui est choisi par les vérificateurs une fois que le plan de vérification est finalisé, ne fait donc pas l’objet d’une documentation dans ce dernier. Dès que le ou sites sont sélectionnés, l’entité vérifiée doit préparer des trousses d’information à l’intention des vérificateurs.

Le PPVIF établit la liste des éléments dont les vérificateurs doivent tenir compte lors de la constitution de l’échantillon et prévoit l’exigence selon laquelle « l’échantillonnage sera planifié, conçu et divulgué en partant du point de vue que les échantillons de chaque type d’activités (p.ex., construction de chemins d’accès, récolte d’arbres, régénération de la forêt, etc.) doivent représenter au moins 10 p.100 du niveau des activités menées au cours de la vérification. »

D’après l’information recueillie lors des rencontres sur place, dans les questionnaires et pendant les ateliers de discussion sur les échantillons, le fait que le minimum de 10 p. 100 soit devenu la norme et ait perdu son statut de minimum, que les intensités et les méthodologies appliquées par les vérificateurs pour constituer les échantillons et que le choix des sites où effectuer des travaux de vérification ne soient pas nécessairement représentatifs des activités de gestion forestière suscitaient des inquiétudes. Alors que l’analyse des pourcentages d’échantillonnage des VIF menées en 2009 et 2010 indique que le minimum de 10 p. 100 n’est pas devenu la norme, les commentaires faits à propos de l’échantillonnage lors des rencontres sur place, dans les questionnaires et pendant les ateliers de discussion montrent le contraire :

« Il faut envisager de mettre en place un système obligeant l’équipe de vérification à bien évaluer les sites. Bien que des échantillons représentatifs soient circonscrits, le vérificateur se contente essentiellement d’aller faire un tour ou de survoler en avion les zones à échantillonner. Dans l’industrie et au gouvernement, on estime généralement que le temps passé sur le terrain est insuffisant. Souvent, un bref « cliché » des sites n’indique pas le rendement global. »

« Lorsque des unités de gestion forestière ont fait l’objet d’une fusion et d’une vérification, la taille minimale de l’échantillon de 10 p. 100 ne reflète pas toujours l’unité forestière entière. »

« Selon moi, il faudrait passer plus de temps à vraiment examiner le travail effectué sur le terrain. Notre forêt forme une vaste unité de gestion (presque deux millions d’hectares) et la partie correspondant à l’inspection des sites paraissent hâtives. »

Le cadre du processus de VIF prévoit une réunion prévérification pendant laquelle les préoccupations que soulève la constitution de l’échantillon (p.ex., les intensités et les méthodologies) sont portées à l’attention des vérificateurs et/ou du CFRF et discutées. C’est à cette étape que les problèmes doivent être posés, et pas plus tard, car il faut alors avoir recours au processus de règlement de problèmes. Il est suggéré dans le PPVIF que les vérificateurs organisent une réunion pour sélectionner les sites. Certains vérificateurs prévoient ce genre de réunion dans le cadre de la VIF. D’après les rencontres sur place, nous avons constaté que, lorsque ce genre de réunion est organisé, les participants y réagissent de manière positive :

« Il y a une consultation adéquate avec le vérificateur avant la sélection de l’échantillon. On a la possibilité d’exprimer nos préoccupations. »

« Les vérificateurs indiquent les sites pour lesquels ils effectueront un échantillonnage et on peut exprimer nos points de vue. »

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C5. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait s’assurer que toutes les entités vérifiées connaissent le processus de sélection des sites.

4. Exécution de la vérification indépendante des forêts

Une vérification efficace s’appuie sur des objectifs clairs et mesurables, un plan de vérification pour réaliser ces derniers, la collecte et l’analyse d’éléments probants, des délais suffisamment longs pour produire les données et/ou les résultats qui permettent aux vérificateurs de procéder à des évaluations et de tirer des conclusions, un bon système de communication et l’achèvement dans les délais des travaux de vérification et des rapports. Le calendrier de la vérification doit correspondre à la période des activités de mesure et d’évaluation.

Les plans de gestion forestière (PGF) confèrent le pouvoir de mener à bien des activités de gestion forestière, y compris construction de chemins d’accès, récolte d’arbres, régénération de la forêt et travaux d’entretien de la forêt (soins sylvicoles et protection). Le Manuel de planification de la gestion forestière et la Loi guident et prévoient l’élaboration de ces plans sur dix ans. La préparation, l’examen, la présentation et l’approbation de ces plans décennaux prennent environ trois ans.

Selon l’information recueillie lors des rencontres sur place, dans les questionnaires et pendant les ateliers de discussion, nous avons conclu que le processus de planification de l’aménagement des forêts est bien établi, que l’élaboration des plans de gestion forestière se rapportant au même cycle de planification et à la même région se fait de la même manière, que le processus de planification de l’aménagement des forêts prévoit des examens et des points de contrôle internes et qu’il y a plusieurs niveaux d’examen et d’approbation.

Les quatre premières exigences de l’article 4 du Règlement portent sur les objectifs de vérification relativement au PGF. En d’autres termes, ces quatre objectifs de vérification reviennent à répondre aux questions suivantes :

  1. avez-vous suivi le Manuel de planification de la gestion forestière et la Loi lors de l’élaboration du plan? (p.ex., avez-vous suivi le processus que vous étiez censé suivre?),
  2. les activités prévues dans le plan sont-elles conformes à la Loi, au plan et aux directives? (p.ex., les activités prévues sont conformes à la Loi, etc.),
  • les activités répondent-elles vraiment aux objectifs du plan? (p.ex., avez-vous obtenu les résultats escomptés?),
  1. comment les activités se comparent-elles par rapport à ce qui était prévu? (p.ex., avez-vous fait ce que vous étiez censé faire?)

Le troisième objectif susmentionné relève de l’exigence réglementaire suivante : évaluation de l’efficacité avec laquelle les activités de gestion forestière répondent aux objectifs énoncés dans le plan de gestion forestière par rapport aux critères établis pour la vérification. Cet objectif de la vérification prévu par le Règlement suppose que les objectifs de gestion énoncés dans le PGF sont clairs, mesurables et assortis d’échéances précises, en bref que les objectifs de gestion du PGF sont vérifiables.

D’après les rencontres sur place, les questionnaires et les ateliers de discussion, nous avons constaté que les objectifs de gestion énoncés dans le PGF ne sont pas constamment précis, mesurables et assortis d’échéances précises, et qu’ils ne sont pas toujours vérifiables. L’établissement d’objectifs de gestion dans le PGF n’est pas nécessairement une obligation lors de l’élaboration de ce dernier. Le commentaire suivant confirme ainsi les difficultés que présente la vérification des objectifs de gestion du PGF :

« Il peut être quelque peu difficile d’évaluer si les objectifs du plan ont été atteints, car ils sont si souvent mal formulés qu’il est malaisé de réellement savoir quel est le plan. L’un des objectifs les plus importants est la régénération et j’ai eu l’occasion de lire ce genre d’objectifs « régénérer efficacement certaines zones pour atteindre le stade de l’autonomie de croissance, conformément aux normes de régénération prévues dans les principes fondamentaux en matière de sylviculture, l’indicateur étant le pourcentage des aires de récolte où la régénération est jugée spontanée, ce qui sera communiqué dans le rapport annuel de la 7e et 10e année. D’après cela, comment déterminer au cours d’une VIF si les activités répondent à cet objectif? »

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C6. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait veiller à ce que les personnes participant au processus de planification de l’aménagement des forêts soient conscientes des conséquences des VIF et comprennent la façon dont les objectifs de la gestion forestière sont formulés dans le plan de gestion forestière.

5. Rapports sur les vérifications indépendantes des forêts

Un rapport de vérification présente l’objet, la portée et les résultats d’une vérification et formule des recommandations. La procédure de diffusion, d’examen et d’approbation des divers types (p.ex., phases) de rapports de vérification doit appuyer le but de chacun d’entre eux. La présentation d’un rapport de vérification ne dépend pas seulement du type de vérification et de ses objectifs, mais aussi des personnes auxquelles le rapport est destiné.

Une fois les travaux de vérification terminés, vient l’étape de la communication des conclusions et des recommandations dans un rapport. À chaque étape du processus d’établissement de rapports, chaque type de rapport remplit un but précis et n’est remis qu’aux intervenants ayant des obligations eu égard à son objet.

En général, le processus d’établissement de rapports démarre par un premier rapport, comme un projet de rapport, dont la vérification du contenu factuel est l’objet sous-jacent et sa destinataire, l’entité vérifiée. Pour qu’un processus de validation des faits soit efficace, seuls les intervenants doivent y collaborer; dans le cas qui nous concerne, ces intervenants sont les entités vérifiées, qui sont bien renseignées et peuvent vérifier le contenu factuel du projet de rapport. Une fois les faits dûment validés, un autre projet de rapport ou un rapport final est publié. Si c’est un autre projet de rapport qui est diffusé, il ne le sera qu’auprès des intervenants qui sont en mesure d’accélérer le processus pour passer rapidement à l’étape suivante. En général, le rapport final vise à transmettre des données sur la vérification, dont objectifs, portée, résultats et recommandations, aux actionnaires, aux organismes de réglementation et au public, selon le type de la vérification et ses objectifs.

S’agissant du processus de VIF, le PPVIF prévoit trois rapports officiels : le projet de rapport, le projet de rapport final et le rapport final qui sont remis à divers intervenants. Actuellement, le calendrier de parution des rapports de vérification indépendante des forêts, qui se fonde sur le modèle donné dans le PPVIF, est le suivant :

  • publication du projet de rapport dans les 60 jours après le début de la vérification,
  • publication du projet de rapport final dans les 30 jours suivants,
  • publication du rapport final dans les 30 jours suiv

En somme, le calendrier de référence prévoit 120 jours, du début de la vérification sur le terrain jusqu’à la publication du rapport final.

Dans le cadre du processus de VIF, le projet de rapport a pour objet de valider les faits, et d’aider par conséquent les vérificateurs à rédiger un rapport clair et exact. Toutefois, conformément au PPVIF, ce rapport n’est pas seulement remis au titulaire de permis d’aménagement forestier durable, à la Division des opérations régionales et à la Direction des forêts du ministère (les entités vérifiées, en général), mais aussi au personnel du CFRF. Après la présentation du rapport, les vérificateurs se réunissent pour examiner le projet de rapport; un certain nombre de personnes représentant le titulaire de permis d’aménagement forestier durable, le bureau de district du ministère, la Division des opérations régionales du ministère et la Direction des forêts du ministère sont tenus d’assister à cette réunion. En outre, le CFRF a la possibilité de s’y rendre non seulement en tant qu’observateur, mais aussi en tant que participant.

Après cette réunion, les entités vérifiées disposent d’une semaine pour envoyer leurs commentaires par écrit aux vérificateurs. Ces commentaires sont transmis aux entités vérifiées et aux représentants du CFRF. Dans tout processus, y compris la validation du contenu factuel d’un rapport, la meilleure méthode est de n’y faire participer que les personnes pouvant le faire aller de l’avant.

Dans le cadre de la VIF, les vérificateurs publient ensuite le projet de rapport final, destiné en premier lieu au CFRF qui l’étudie du point de vue des obligations contractuelles des vérificateurs. Ils en remettent une copie aux titulaires de permis d’aménagement forestier durable ainsi qu’aux représentants de la Division des opérations régionales et de la Direction des forêts du ministère pour qu’ils en étudient les nouveaux éléments.

Dans le cadre du processus des VIF, les vérificateurs remettent leur rapport final aux intervenants suivants : titulaires de permis d’aménagement forestier durable, directeur régional du MRN et représentant de la Division des opérations régionales, chef de district du MRN et représentant du district, directeur et représentant de la Direction des forêts du MRN, CLC et CFRF.

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

Aucune.

6. Plans d’action pour la vérification indépendante des forêts

L’instauration d’un procédé permettant de s’assurer que l’entité vérifiée met en œuvre les recommandations du vérificateur constitue l’une des pièces maîtresses d’une vérification efficace. Pour ce faire, il faut des documents sur les activités particulières à mener pour donner suite à la recommandation, savoir qui a l’appropriation et la responsabilité de l’exécution de la recommandation, dresser le calendrier de mise en place des activités, surveiller la mise en œuvre et/ou en faire rapport et examiner les activités réellement mises en place pour s’assurer que celles-ci suivent les recommandations formulées.

Dans le cadre de la VIF, l’entité vérifiée doit élaborer des plans d’action, ce qui permet de s’assurer que les recommandations formulées dans le rapport final ont été suivies dans les délais annoncés. Le PPVIF exige l’élaboration d’un plan d’action pour chaque recommandation, celui-ci devant être préparé et présenté par le chef de district dans les deux mois après réception du rapport final. Une fois que le rapport final est déposé à l’Assemblée législative, le plan d’action approuvé est affiché sur le site Web du ministère. Par conséquent, plusieurs mois s’écoulent généralement entre la finalisation du plan d’action et son affichage sur le site Web du ministère.

Le plan d’action qui est élaboré pour donner suite aux recommandations formulées dans le rapport de vérification indépendante des forêts comprend tous les éléments d’un bon processus, y compris les suivants, conformément au PPVIF :

  • les mesures à prendre pour répondre clairement à la recommandation,
  • l’organisme et la personne (titre du poste) responsables de mener à bien les mesures,
  • la ou les date(s) limite(s) pour mener à bien les mesures,
  • une méthode pour faire le suivi des progrès réalisés dans la mise en œuvre des mesur

Pour renforcer la crédibilité de ce processus, deux plans d’action séparés, en fonction de la responsabilité, sont exigés concernant les recommandations formulées dans le rapport final : un plan d’action de l’Unité de gestion pour les résultats destinés au titulaire de permis d’aménagement forestier durable et/ou au district du MRN, et, s’il y a lieu, un plan d’action provincial pour les constatations destinées au MRN.

Le dernier volet du processus vise à s’assurer que les recommandations formulées lors des vérifications précédentes ont été mises en œuvre. Un examen indépendant des mesures prises par les entités vérifiées est donc mené. Dans le cadre de la VIF, ce volet constitue une exigence du Règlement, à savoir que le vérificateur « évaluera l’efficacité des plans d’action mis en œuvre afin de remédier aux insuffisances observées lors d’une vérification précédente ». Cet examen a lieu cinq ans (au cours de la VIF suivante) après la première vérification. Entre-temps, soit dans les deux ans après l’approbation du plan d’action, l’entité vérifiée doit préparer un rapport de situation et y expliquer en détail les progrès accomplis dans la mise en œuvre du plan d’action. La préparation de ce rapport de situation du plan d’action incombe au chef de district du MRN et sa présentation pour examen et approbation revient au directeur régional du MRN. D’après les commentaires entendus lors des rencontres sur place et des ateliers de discussion, bien que les vérificateurs soient seulement tenus d’évaluer les plans d’action découlant de la VIF précédente, l’examen est d’un haut niveau et comprend généralement celui des rapports de situation des plans d’action.

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

Aucune.

Partie B – Autres observations

Au cours de l’examen du cadre de référence des VIF et de nos échanges avec les intervenants, nous avons observé certaines choses qui n’étaient pas en lien direct avec l’objectif de cette mission. On en trouve les détails dans la Partie B du présent rapport.

7. Gestion du processus de vérification indépendante des forêts

A. Processus de règlement des problèmes

Un processus officiel de règlement des problèmes précise comment faire part de préoccupations, le modèle à suivre pour les transmettre, les parties qui en prennent connaissance, le délai pour y répondre, s’il y a possibilité d’interjeter appel et qui est responsable de sa gestion. Un excellent processus de règlement des problèmes se doit d’indiquer l’éventail des problèmes pouvant être soulevés de façon à ne pas compromettre l’indépendance des vérificateurs et leur capacité à exprimer leurs opinions professionnelles.

Concernant la VIF, il existe un processus informel permettant à une entité vérifiée ou à d’autres intervenants auxquels la vérification indépendante des forêts pose des problèmes de transmettre leurs inquiétudes au CFRF, celui-ci appliquant une politique de porte ouverte. De plus, le CFRF étudie le projet de rapport final pour s’assurer que le vérificateur a respecté ses obligations contractuelles.

D’après les rencontres sur place, les questionnaires et les ateliers de discussion, nous avons constaté qu’il n’existe aucun processus officiel de règlement des problèmes. Les entités vérifiées ont exprimé des inquiétudes quant à la sélection des sites, à l’échantillonnage et, quelquefois, à propos des résultats des vérifications et des recommandations les accompagnant. Lors du processus de VIF, il est possible de présenter des préoccupations et de les régler pendant la réunion prévérification, la vérification sur le terrain, la séance de clôture et l’examen du projet de rapport et du rapport final.

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C7. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait formaliser le processus actuel de règlement des problèmes, tout en préservant l’indépendance et l’objectivité des vérificateurs.

B. Rétroaction sur la vérification indépendante des forêts

Le processus d’acquisition devrait compter un mécanisme pour surveiller la prestation des services accordés par contrat. Il faut des outils pour contrôler les résultats tangibles (p.ex., plans de vérification et rapports) et les composantes non tangibles (p.ex., performance). Le volet sur la surveillance de la performance comprend en général une rétroaction officielle sur la prestation du programme.

Concernant la VIF, le CFRF, auquel il incombe d’évaluer les propositions présentées dans le cadre de l’appel d’offres et de contrôler la qualité de la prestation du programme et le respect des obligations contractuelles, a une politique de porte ouverte qui permet aux entités vérifiées de faire des commentaires sur la vérification indépendante des forêts. De plus, comme les membres du CFRF assistent aux vérifications sur le terrain, ils entendent les commentaires de certaines, voire de toutes, les entités vérifiées présentes.

D’après l’information recueillie lors des rencontres sur place, dans les questionnaires et pendant les ateliers de discussion, nous avons conclu qu’il n’existe pas de mécanisme de rétroaction officiel et que tous les commentaires des entités vérifiées ne sont pas transmis au CFRF.

Le ministère s’est servi des questionnaires des VIF effectuées en 2009 et 2010 pour recueillir les commentaires des entités vérifiées. C’est un pas dans la bonne direction pour connaître régulièrement l’opinion de tous les intervenants.

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C8. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait introduire officiellement un mécanisme de rétroaction périodique.

8. Rapports sur les vérifications indépendantes des forêts

A. Processus d’établissement de rapports – Commentaires sur le projet de rapport

Comme on l’a mentionné précédemment, dans le cadre des VIF, le projet de rapport vise à valider des faits, et à aider par conséquent les vérificateurs à rédiger un rapport clair et exact. Après la présentation du rapport, les vérificateurs tiennent une réunion pour étudier le projet de rapport, réunion à laquelle les représentants des diverses entités vérifiées doivent assister.

D’après le PPVIF, les entités vérifiées doivent s’efforcer de transmettre par écrit aux vérificateurs leurs opinions sur le projet de rapport avant la réunion au cours de laquelle ce dernier sera étudié.

Après cette réunion, les entités vérifiées disposent d’une semaine pour faire leurs commentaires par écrit aux vérificateurs, commentaires qui sont transmis à toutes les parties qui assistaient à la réunion ainsi qu’aux représentants du CFRF. Dans tout processus, y compris la validation du contenu factuel d’un rapport, la meilleure méthode est de n’y faire participer que les personnes pouvant le faire aller de l’avant.

D’après les rencontres sur place, les questionnaires, les ateliers de discussion et l’examen du PPVIF, nous avons constaté que le processus d’établissement de rapports n’oblige pas l’entité vérifiée à soumettre des commentaires par écrit sur le projet de rapport avant la réunion au cours de laquelle ce dernier sera étudié. Par conséquent, toutes les réunions d’examen des projets de rapport ne sont pas aussi productives qu’elles pourraient l’être, car les vérificateurs ne sont pas toujours au courant avant la réunion des problèmes que pose le rapport. En outre, il y a des personnes à la réunion qui ne sont pas directement responsables de la validation des faits. Leur présence pose le risque de certains dysfonctionnements à la réunion.

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C9. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait exiger que les commentaires sur le projet de rapport soient transmis par écrit aux vérificateurs avant la tenue de la réunion d’examen du projet de rapport, ce qui contribuerait à l’utilité de cette dernière.

C10. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait veiller à ce que seules les personnes participant à la réunion d’examen du projet de rapport soient responsables de la validation des faits, ce qui contribuerait à l’utilité de cette dernière.

B. Processus d’établissement de rapports – Validation des faits

Bien que le processus d’établissement de rapports exige la communication à l’entité vérifiée des résultats des vérifications et des recommandations les accompagnant lors de la séance de clôture, laquelle doit avoir lieu le dernier jour de la visite sur le terrain, cette information est donnée verbalement et n’est pas nécessairement détaillée. Habituellement, l’entité vérifiée ne détient pas les résultats précis et les recommandations par écrit jusqu’à la publication du projet de rapport. La présentation du projet de rapport est identique à celle du rapport final et comprend donc les mêmes sections que ce dernier et les annexes.

Le projet de rapport vise essentiellement à valider les faits et le contrôle tient principalement aux résultats et recommandations, car, d’une part, c’est ce qui intéresse l’entité vérifiée, et, d’autre part, c’est là que l’information risque le plus d’être mal interprétée ou absente. En ce sens, on pourrait envisager un autre genre de document pour communiquer l’information concernant les résultats et les recommandations. Pendant l’un des ateliers de discussion, on a discuté de la possibilité d’utiliser, au lieu du projet de rapport, l’Annexe 1 – Recommandations du Rapport de vérification indépendante des forêts pour transmettre les résultats et recommandations à l’entité vérifiée aux fins de la validation des faits.

En utilisant l’Annexe 1 – Recommandations aux fins de la validation des faits, on réduirait le temps nécessaire aux vérificateurs pour préparer le document de validation, on pourrait mieux s’assurer que l’Annexe 1 – Recommandations donne toute l’information concernant les recommandations, information sur laquelle s’appuie l’entité vérifiée pour élaborer ses plans d’action, et on pourrait transmettre plus tôt les recommandations à l’entité vérifiée. Les commentaires ci-dessous mettent en évidence la nécessité d’améliorer ce processus qui permet de tenir au courant l’entité vérifiée de toute modification apportée aux recommandations :

« Le PPVIF devrait prévoir un processus pour mettre en évidence les modifications apportés aux projets de rapport de vérification… Il faut formaliser ce processus de façon que, lorsqu’il est décidé d’éliminer une recommandation initiale, tout le monde en soit informé. »

« Entre le projet de rapport final et le rapport final, les recommandations ont subi d’importantes modifications, alors qu’aucun autre élément probant n’avait été recueilli…Il est clair que des influences externes ont pesé sur les vérificateurs. »

Si l’Annexe 1 – Recommandations est publiée au lieu du projet de rapport, la réunion pour discuter du contenu factuel et des recommandations devra se tenir plus tôt que ce qui est prescrit à l’heure actuelle, soit dans les 60 jours après le début de la vérification, et les entités vérifiées devront toujours présenter leurs commentaires par écrit aux vérificateurs avant la réunion.

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C11. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait utiliser un document dont le seul objet soit de communiquer aux entités vérifiées les résultats et les recommandations aux fins de la validation des faits.

C. Présentation du rapport final – Restructuration

Des exigences quant au contenu et/ou l’utilisation de modèles facilitent l’administration de l’étape de l’établissement du rapport final de vérification. En utilisant une présentation « standard » pour le rapport de vérification, on poursuit plusieurs objectifs : réaliser les objectifs de la vérification, assurer l’uniformité de la présentation et des renseignements et satisfaire les attentes des personnes que le rapport concerne. Selon une présentation type, un rapport final de vérification comprend un résumé analytique, un énoncé des objectifs, les résultats précis et les recommandations ainsi que les conclusions relatives aux objectifs déclarés.

S’agissant du processus de la VIF, le PPVIF exige que le rapport final comprenne les quatre sections et les sept annexes.

Dans un rapport final, les résultats des vérifications et les recommandations les accompagnant sont donnés à trois reprises, soit dans le Tableau des recommandations et des meilleures pratiques, dans les constatations de la vérification et à l’Annexe 1 – Recommandations. D’après les rencontres sur place, les questionnaires et les ateliers de discussion, nous avons constaté qu’il serait sans doute possible d’éliminer dans le rapport certaines données faisant double emploi.

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C12. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait éliminer ou combiner à des fins de simplification des parties faisant double emploi dans le rapport final.

D. Présentation du rapport final – Rapport équilibré

Dans le rapport final, outre les recommandations d’amélioration, il est fait état pour équilibrer le document des meilleures pratiques en place. Le PPVIF définit ainsi les meilleures pratiques : « Les pratiques identifiées doivent être « exceptionnelles »; il ne s’agit pas de situations où le gestionnaire forestier satisfait simplement à de bonnes normes de gestion forestière. Des approches novatrices très efficaces appliquées à divers volets de la gestion forestière peuvent se ranger dans les meilleures pratiques. De la même façon, des méthodes de gestion bien établies qui remportent un vif succès peuvent se classer parmi les meilleures pratiques. »

D’après l’information recueillie lors des rencontres sur place, dans les questionnaires, pendant les ateliers de discussion et par l’examen des rapports finaux, nous avons souvent observé que les rapports manquaient d’équilibre concernant les activités de gestion forestière positives, y compris les meilleures pratiques mises en place pendant la période de la VIF. Un rapport équilibré, qui fait état de ce qui est positif dans l’administration de l’unité de gestion forestière et formule des recommandations d’amélioration, ne se contente pas de fournir aux autres entités vérifiées de l’information sur les meilleures pratiques et solutions, mais donne aussi à la population ontarienne une image plus juste de l’unité de gestion en question.

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C13. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait donner des directives supplémentaires quant à la communication des données afin que les rapports finaux soient plus équilibrés.

9. Plans d’action pour la vérification indépendante des forêts

Le PPVIF prévoit la date d’échéance ainsi que le processus d’examen, de présentation et d’approbation des plans d’action. Le PPVIF reconnaît le processus amélioré de VIF, lequel dissocie à l’heure actuelle l’élaboration de plans d’action pour l’unité de gestion et la formulation de recommandations provinciales. Toutefois, le PPVIF ne fait pas la distinction entre le processus d’examen, de présentation et d’approbation d’un plan d’action pour l’unité de gestion et celui d’un plan d’action provincial. Par conséquent, le processus d’examen, de présentation et d’approbation d’un plan d’action pour une unité de gestion et celui d’un plan d’action provincial exigent le même niveau de précautions, alors que le système d’approbation de ce dernier est nettement plus strict que celui appliqué aux plans d’aménagement des forêts d’une unité de gestion.

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C14. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait revoir les conditions d’examen et d’approbation des plans d’action provinciaux et des plans d’action des unités de gestion.

10. Autres sujets

A. Durabilité des forêts

Qu’elle soit administrée par la Couronne ou par un titulaire de permis d’aménagement forestier durable, une unité de gestion forestière doit être gérée conformément aux normes et exigences prévues dans la Loi. L’une des exigences fondamentales de la Loi est que l’unité de gestion forestière soit gérée de manière durable. À cet égard, la Loi prévoit d’ailleurs que « Pour l’application de la présente loi et des règlements, la durabilité d’une forêt de la Couronne est déterminée conformément au Manuel de planification de la gestion forestière. »

Le Manuel de planification de la gestion forestière (2004 et 2009) stipule que « Conformément à la Loi sur la durabilité des forêts de la Couronne, la durabilité d’une forêt sera déterminée conformément à l’approche décrite dans le Manuel de planification de la gestion forestière. Cette approche requiert des paramètres permettant d’évaluer d’une part l’efficacité des activités dans la réalisation des objectifs de gestion et, d’autre part, la durabilité des forêts d’une unité de gestion. Dans le plan de gestion forestière, la partie sur la détermination de la durabilité explique comment la santé à long terme des forêts de la Couronne de l’unité de gestion sera assurée, et prend enconsidération les végétaux, les animaux, l’eau, le sol, l’air et les valeurs sociales et économiques, y compris les valeurs récréatives et patrimoniales. »

Comme les définitions de la durabilité et les principes la concernant sont nombreux, les méthodes pour l’évaluer sont donc tout aussi nombreuses. Pour les forêts de la Couronne de l’Ontario, les activités soutenant le développement durable sont établies et documentées dans le plan de gestion forestière (PGF) approuvé de l’unité de gestion forestière.

Concernant la planification de l’aménagement des forêts, le ministère a en place un vaste processus de consultation ouvert que dirige un forestier professionnel, en collaboration avec l’équipe de planification multidisciplinaire et un comité local de citoyens, de même qu’avec la participation des collectivités autochtones, des intervenants et des personnes intéressées. Chaque unité de gestion forestière est tenue d’avoir un PGF, qui doit être établi conformément à la Loi et au Manuel de planification de la gestion forestière. Le PGF énonce l’orientation à long terme de l’aménagement, dont les objectifs et stratégies pour assurer la gestion durable de l’unité de gestion forestière. De plus, la Loi stipule que « Le ministre ne peut approuver un plan de gestion forestière, à moins d’être convaincu que le plan prévoit la durabilité de la forêt de la Couronne, eu égard aux végétaux, aux animaux, à l’eau, au sol, à l’air, ainsi qu’aux valeurs sociales et économiques, y compris les valeurs récréatives et patrimoniales, de la forêt de la Couronne. »

Concernant les VIF, la question est de savoir comment la réglementation impose une évaluation de la durabilité des unités de gestion forestière. La réponse se trouve dans les exigences suivantes du Règlement :

  1. évaluer dans quelle mesure les activités de planification de la gestion forestière sont conformes au Manuel de planification de la gestion forestière et à la Loi,
  2. évaluer dans quelle mesure les activités de planification de la gestion forestière sont conformes à la Loi et aux plans de gestion forestière, aux manuels approuvés en vertu de la Loi et aux guides applicables,
  3. évaluer l’efficacité des activités dans la réalisation des objectifs de gestion forestière fixés dans le plan de gestion forestière, par rapport aux critères établis pour la vérification,
  4. comparer les activités de gestion forestière menées à bien avec celles qui étaient prév

Les exigences susmentionnées prévoient que la durabilité s’appuie sur des activités de planification, telles que définies dans le Manuel de planification de la gestion forestière, et que le PGF fixe les activités à mener à l’appui de la durabilité dans une unité de gestion forestière particulière. En d’autres termes, dans la mesure où le vérificateur base son évaluation sur chaque exigence de la réglementation, un contrôle de la durabilité est effectué. Par contre, le Règlement ne stipule pas que les vérificateurs doivent formuler une conclusion distincte quant à la durabilité.

D’après les rencontres sur place, les questionnaires, les ateliers de discussion et l’examen du PPVIF, nous avons constaté que la démarche suivie par certains vérificateurs pour formuler une conclusion sur la durabilité des forêts suscite quelques préoccupations. Voici quelques commentaires qui résument les préoccupations exprimées :

« L’évaluation de la durabilité des forêts doit être cohérente avec la définition que donne la Loi de la durabilité des forêts et les mesures en place pour la déterminer. Dans certains cas, lesvérificateurs interprètent « durabilité des forêts » comme ils l’entendent. L’évaluation de ces critères doit être strictement comparée à la définition dans la Loi. »

« S’agissant de la durabilité des forêts, il conviendrait de clarifier la définition, les critères pour l’évaluer et les délais associés aux conclusions. »

« Le Règlement ne fait pas directement référence à la durabilité des forêts. Des précisions sont donc nécessaires pour aider les vérificateurs et mieux définir la portée de la vérification et les exigences en matière d’évaluation. Une évaluation doit se fonder sur des faits et des éléments probants et il faut que des personnes qualifiées corroborent entièrement les opinions exprimées. Le public a besoin d’opinions professionnelles objectives et neutres pour savoir si un plan a été élaboré conformément aux règles et si la mise en œuvre du plan approuvé se fait comme elle se doit. Il faut que les vérificateurs disposent d’une instance ou d’une autre avenue pour remettre en question les règles elles-mêmes (Manuel de planification de la gestion forestière / LDFC / Guides) s’ils le souhaitent. Leurs préoccupations n’ont pas à être consignées dans la vérification des forêts individuelles, car elles ne sont pas du ressort du gestionnaire forestier local. »

« Qu’est-ce que la durabilité? C’est facile de faire la preuve de la durabilité lorsque chaque nouveau plan réduit l’habitat en abaissant un peu le pourcentage (BNV) sous le seuil de référence et augmente ainsi à court terme l’approvisionnement en bois, pour permettre le lendemain une baisse de 40 p. 100 et ne montrer aucun signe de rétablissement, et l’épreuve finale de la pérennité est une solution viable. Quand les vérificateurs (et d’autres) remettent en cause cette durabilité, ils se heurtent au fait que le ministère a approuvé le plan. Les vérificateurs ont-ils tort ou le Manuel de planification de la gestion forestière doit-il être révisé pour redéfinir les règles du jeu ? »

« Indépendamment de nos opinions personnelles, il faut se plier à certaines exigences formelles quand on exerce en Ontario. On pourrait donc s’attendre à ce que la vérification soit effectuée par rapport à ces exigences. En fait, le plan de gestion forestière a été préparé en fonction des exigences du moment, tandis que l’équipe de vérification (ou certains membres particuliers de l’équipe de vérification) ont pris la liberté de procéder à la vérification d’après une norme préconçue, se fondant sur leurs opinions personnelles. »

« Le Processus et protocole de vérification indépendante des forêts (PPVIF) doit partir du principe que le plan de gestion forestière a fait l’objet d’un examen approfondi et qu’il s’agit donc d’un plan de gestion forestière durable. Le vérificateur ne devrait pas à nouveau étudier les conclusions sur la durabilité dont fait état le plan de gestion. Il faudrait mettre l’accent sur l’évaluation des résultats sur le terrain et la mise en œuvre du plan de gestion (p.ex., le plan est-il appliqué et ses objectifs sont-ils réalisés?). »

« Alors que nous n’en finissions plus d’exprimer notre frustration à devoir préparer un plan de gestion forestière conformément aux exigences de la LDFC et du Manuel de planification de la gestion forestière direction, voilà qu’on fait l’objet d’une vérification selon une autre norme dans le cadre d’un processus de VIF subjectif, mais censément objectif… »

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C15. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait étudier la façon d’aborder la question de la durabilité pour s’assurer que toutes les exigences législatives sont respectées.

B. Vérifications de la certification

Il existe trois normes de certification pour l’aménagement forestier : la Norme d’aménagement forestier durable (SFM) de l’Association canadienne de normalisation (CSA), l’initiative de foresterie durable (Sustainable Forestry Initiative, SFI) et les normes du Forest Stewardship Council (FSC). Démarche volontaire, la certification constitue un outil pour fournir aux acheteurs, aux consommateurs et à d’autres groupes d’intérêt l’assurance que les produits de bois proviennent de forêts gérées durablement. La plupart des principes d’aménagement durables de ces systèmes de certification sont internationaux et n’ont pas été établis par un organisme gouvernemental.

En Ontario, un certain nombre d’unités de gestion forestière sont certifiées selon l’un des trois systèmes de normes (CSA, SFI ou Forest Stewardship Council">FSC). En juillet 2011, environ 75 p. 100 des unités de gestion forestière dirigées par un titulaire de permis d’aménagement forestier durable étaient des forêts certifiées.

D’après les rencontres sur place, les questionnaires et les ateliers de discussion, nous avons constaté que la fréquence à laquelle une unité de gestion forestière est soumise à une vérification, que ce soit dans le cadre de la certification ou d’une VIF, ainsi que les éventuels chevauchements des procédures et la sélection des échantillons suscitent des préoccupations. Voici quelques commentaires à propos des vérifications aux fins de la certification et d’une VIF :

« Une rationalisation plus poussée de la certification par l’entremise d’un tiers indépendant est peut-être du domaine du possible, mais nous ne sommes pas partisans de l’élimination des VIF pour les opérations certifiées. Les Ontariennes et Ontariens doivent avoir l’assurance que leurs forêts sont gérées d’après les normes de la province et pas d’après celles de quelque organisme international. »

« Il conviendrait de prendre davantage en considération les initiatives de certification forestière pendant la VIF (p.ex., unités de gestion qui ont la certification CSA, Sustainable Forest Initiative">">SFI ou Forest Stewardship Council"">FSC). Dans ces cas, les exigences de la VIF devraient être allégées, ce qui pourrait très bien se faire en comparant ces dernières aux autres normes de certification. Certes, cela a déjà été fait dans une mesure limitée, mais il serait bénéfique de pousser plus loin les choses pour éviter les doubles emplois. »

« Il conviendrait de tenir compte pendant le processus de VIF des accomplissements de la certification forestière. De nombreux organismes font déjà l’objet d’une vérification plusieurs fois par an. On note souvent d’importants chevauchements entre les exigences de certification et celles de la LDFC. Le Processus et protocole de vérification indépendante des forêts devrait être plus souple et reconnaître les accomplissements de la certification forestière pour éviter des chevauchements et des coûts inutiles. »

Il existe un certain nombre de différences fondamentales entre les régimes de certification et les VIF. En voici quelques-unes : la certification forestière est attribuée après une vérification effectuée selon des normes internationales tandis que la VIF est exécutée selon des normes établies en Ontario par règlement, un organisme de certification procède en général à une vérification de surveillance tous les ans alors qu’une VIF est effectuée tous les cinq ans pour chaque permis d’aménagement forestier durable et, pour une certification, c’est l’entité vérifiée qui engage les vérificateurs (comme pour une vérification financière) quand pour une VIF, le recrutement des vérificateurs s’appuie sur les recommandations d’un organisme indépendant, le CFRF.

Le ministère a passé des accords d’échange d’informations avec divers organismes de certification. De plus, depuis le dernier examen quinquennal du cadre de référence des VIF, le ministère a accepté des volets de certains régimes de certification, dont le PPVIF (mis à jour en février 2011) fait état. Le vérificateur peut ainsi décider s’il peut se fier aux travaux de vérification menés dans le cadre du processus de certification.

Le processus de vérification indépendante des forêts étant une exigence législative, le cadre de référence des VIF que suivent les vérificateurs est conçu pour répondre aux exigences définies par le Règlement.

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C16. Le ministère devrait étudier le processus de certification et décider s’il faut s’y fier davantage.

C. Sensibilisation du public à la vérification indépendante des forêts

Gérer un programme efficace signifie entre autres en faire connaître l’existence et ses objectifs. Dès lors qu’un programme, comme une vérification, est connu, on peut non seulement s’appuyer sur lui, mais aussi y participer activement.

L’objet d’une vérification indépendante des forêts est de donner à la population de l’Ontario l’assurance que les forêts sont gérées selon les normes de l’Ontario, soit celles énoncées dans la Loi de 1994 sur la durabilité des forêts de la Couronne. D’après les informations que vous avons recueillies au cours des rencontres sur place, dans les questionnaires et pendant les ateliers de discussion, nous avons constaté que le processus de la VIF est globalement solide et utile, comme en témoignent les commentaires suivants :

« Le processus de VIF est bon et j’aimerais que le MRN et le CFRF mettent l’accent sur la tenue de ces vérifications et soulignent que l’Ontario dispose en fait d’un système très rigoureux et intelligent de planification de la gestion forestière. »

« Grâce aux inspections faites sur place et aux VIF, ce que les plans prévoient se réalise sur le terrain. D’après le processus de VIF, une portion obligatoire de chaque activité est menée sur le terrain, ce qui donne une place plus importante à ce qui se passe sur le terrain que toute autre vérification dont nous avons fait l’objet. À mes yeux, cela j l’utilité des VIF. »

En vertu du Règlement, les rapports finaux doivent être déposés à l’Assemblée législative et le ministre doit veiller à ce qu’un avis à cet effet soit affiché sur le site Web du ministère. Globalement, le public apprend l’existence des VIF lorsque les rapports de vérification sont déposés à l’Assemblée législative et affichés sur le site Web du ministère.

D’après les rencontres sur place, les questionnaires et les ateliers de discussion, nous avons constaté que le temps qu’il faut pour déposer un rapport final à l’Assemblée législative, puis pour le rendre public soulève des préoccupations.

Le temps que prend le dépôt d’un rapport final à l’Assemblée législative peut avoir des conséquences sur la pertinence de ce dernier.

Suggestions d’amélioration à l’intention du ministère :

C17. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait envisager toutes les solutions possibles pour que les rapports finaux soient affichés plus rapidement sur le site Web du ministère et que les résultats des VIF soient communiqués en temps opportun au public.

Annexe A – Remerciements

Nous tenons à remercier les cadres et le personnel ministériels de la Direction des forêts, de la Division des politiques et de la Division des opérations régionales, les membres du Comité du fonds de réserve forestier, les vérificateurs de la vérification indépendante des forêts, les titulaires de permis d’aménagement forestier durable et les membres du comité local de citoyens de leur soutien pendant cette mission.

Sous la direction de :

Nom : Laurence Dabin
Titre : Consultant en risques et assurances

Examen :

Nom : Timothy Shepherd
Titre : Chef des services de vérification

Annexe B – Généralités

Conformément à la Loi de 1994 sur la durabilité des forêts de la Couronne (la Loi ou LDFC), le ministre des Richesses naturelles doit effectuer au moins tous les cinq ans un examen de l’unité de gestion forestière pour s’assurer que le titulaire du permis s’est conformé aux conditions de ce dernier. Une vérification indépendante des forêts (VIF) de l’unité de gestion forestière appuie l’examen du ministre. Le Règlement de l’Ontario 160/04 (le « Règlement ») prévoit la réglementation des vérifications indépendantes des forêts.

Au moins trois vérificateurs indépendants, dont au moins un forestier professionnel inscrit, mènent la vérification indépendante des forêts.

Concernant l’équipe de vérification indépendante des forêts, le Règlement en définit les qualifications et la composition. Il prévoit particulièrement les critères à appliquer pour déterminer l’indépendance des vérificateurs et s’assurer qu’au moins trois vérificateurs indépendants, dont un forestier professionnel inscrit, mènent la vérification. En outre, l’appel d’offres décrit les compétences et l’expérience de l’équipe de vérification, et précise que celle-ci doit compter au minimum deux forestiers professionnels inscrits.

Des services indépendants de vérification sont retenus dans le cadre d’un processus d’appel d’offres, lequel précise les exigences relatives à l’indépendance et aux qualifications professionnelles de l’équipe de vérification, conformément au Règlement.

Le Règlement stipule que, pendant l’exécution de la VIF, les vérificateurs :

  1. évaluent dans quelle mesure les activités de planification de la gestion forestière sont conformes aux règles prescrites dans le Manuel de planification de la gestion forestière et dans la Loi,
  2. évaluent dans quelle mesure les activités de gestion forestière sont conformes aux règles prescrites dans la LDFC, dans les plans de gestion forestière, dans les manuels approuvés en vertu de la LDFC et dans les guides applicables;
  3. évaluent la façon dont les activités de gestion forestière ont atteint les objectifs énoncés dans les plans de gestion forestière par rapport aux critères établis pour la vérification;
  4. comparent les activités de gestion forestière menées à bien avec celles qui étaient prévues,
  5. évaluent l’efficacité du plan d’action mis en œuvre pour remédier aux insuffisances révélées par une vérification précédente,
  6. vérifient si un titulaire de permis forestier se conforme aux conditions du perm

Le Règlement stipule également que, le cas échéant, les vérificateurs feront une recommandation quant à la prolongation du permis en vertu de la Loi.

En outre, le Règlement prévoit que le cadre de référence sur lequel s’appuie le processus de vérification indépendante des forêts fasse l’objet d’un examen au moins une fois tous les cinq ans. En 2001 et 2006, des conseillers en gestion tiers ont procédé à l’examen du cadre de référence. En 2011, le ministère des Richesses naturelles a fait appel à la Division de la vérification interne de l’Ontario du ministère des Finances pour passer en revue le cadre de référence des VIF. Cette mission s’inscrit dans le plan ministériel de vérification approuvé pour l’exercice financier 2011-2012.

Annexe C – Objectifs et portée de la mission

Objectif

Cette mission avait pour objet de passer en revue le cadre de référence des VIF, comme l’indique le Processus et protocole de vérification indépendante des forêts (PPVIF), afin d’évaluer s’il répondait aux exigences de la Loi de 1994 sur la durabilité des forêts de la Couronne, aux conditions de l’Approbation de l’évaluation environnementale de portée générale sur la gestion forestière des terres de la Couronne de l’Ontario (2003), telle que modifiée, et aux exigences des manuels réglementés, dont le manuel de planification de la gestion forestière (MPGF), ces documents ayant trait au Règlement de l’Ontario 160/04.

Portée

Cette mission comprenait l’examen du Processus et protocole de vérification indépendante des forêts, mis à jour en février 2011.

Annexe D – Approche adoptée pour cette mission

La Division de la vérification interne a adopté l’approche consultative suivante.

  1. On a recherché les principaux intervenants dans le processus de vérification indépendante des forêts afin de comprendre les fonctions et les responsabilités qu’ils y assume Ces intervenants sont le Comité du fonds de réserve forestier (CFRF), les vérificateurs, la Direction des forêts, qui relève de la Division des politiques du ministère, les titulaires de permis d’aménagement forestier durable, les bureaux de district, la Division des opérations régionales du ministère, les organismes autochtones, les comités locaux de citoyens (CLC) et la Division de la foresterie du ministère du Développement du Nord, des Mines et des Forêts (MDNMF).
  1. Nous avons informé les principaux intervenants que la Division de la vérification interne conduisait un examen du cadre de référence des VIF et qu’ils auraient l’occasion de lui fournir des informations sur leur expérience du processus de VIF.

    Des avis annonçant l’examen du cadre de référence des VIF par la Division de la vérification interne ont été affichés sur le site Web Forêts de l’Ontario du ministère et sur le site interne de la Direction des forêts. De plus, les membres du CFRF, les vérificateurs, les titulaires de permis d’aménagement forestier durable, les directeurs régionaux et les chefs de district, la Division des opérations régionales du ministère, Union of Ontario Indians, Chiefs of Ontario, Association of Iroquois and Allied Indians, Grand Council Treaty 3, Métis Nation of Ontario, Nishnawbe-Aski Nation, les membres des CLC, la Division de la foresterie du MDNMF et onze autres organismes (Ontario Professional Foresters Association, Ontario Forest Industries Association, Earthroots, Écojustice, Environmental Defence, Forest Ethics, Greenpeace Canada, Nature and Outdoor Tourism Ontario, Conservation de la nature Canada, Ontario Nature et Wildlands League) ont été directement informés de la tenue de l’examen et de la manière dont ils pouvaient y participer.

  1. On a analysé la documentation essentielle pour obtenir des renseignements de base sur le processus de VIF et s’assurer de connaître toutes les dispositions législatives s’appliquant à l’exam

    Les principaux documents consultés comprenaient les Lois, manuels, guides et rapports suivants :

    • Loi de 1994 sur la durabilité des forêts de la Couronne, O. 1994, chap. 25
    • Vérification indépendante des forêts, Règl. de l’Ont. 160/04
    • Dispositions générales, Règl. de l’Ont. 167/95
    • Évaluation environnementale de portée générale sur la gestion du bois d’œuvre des terres de la Couronne de l’Ontario, 1994
    • Ordonnance déclaratoire MRN - 71/2 rendue en vertu de la Loi sur les évaluations environnementales concernant l’Évaluation environnementale de portée générale du MRN sur les activités de gestion forestière pratiquées sur les terres de la Couronne (25 juin 2003)
    • Loi de 2011 sur la modernisation du régime de tenure forestière en Ontario, L.O. 2011, chap. 10
    • Manuel de planification de la gestion forestière
    • Processus et protocole de vérification indépendante des forêts (mis à jour en février 2011)
    • Échantillon de rapports de vérification indépendante des forêts
    • Échantillon de plans d’action relatifs aux vérifications indépendantes des forêts
    • Échantillon de rapports de situation du plan d’action
    • Rapports annuels du Fonds de réserve forestier
    • Examen du Rapport sur la vérification indépendante des forêts, 2005
  1. En collaboration avec la Direction des forêts, on a préparé un questionnaire autour des exigences de la réglementation pour obtenir de l’information sur le processus de vérification indépendante des forêt On a affiché le questionnaire sur le site Web Forêts de l’Ontario du ministère. En outre, on a directement envoyé le questionnaire aux membres du CFRF, aux vérificateurs, aux titulaires de permis d’aménagement forestier durable, aux chefs de district, à la Division des opérations régionales du ministère, aux membres des CLC et à la Division de la foresterie du MDNMF.

    L’information donnée dans les questionnaires a été étudiée, analysée et résumée. La trousse remise aux participants avant le second atelier de discussion contenait le condensé de l’information.

    Classification des répondantsPourcentage du total des réponses
    Titulaires de permis d’aménagement forestier durable35 %
    Personnel de la Division des opérations régionales du ministère30 %
    Membres des comités locaux de citoyens20 %
    Vérificateurs15 %
    Total100 %
  1. On a organisé des rencontres sur place avec tout un éventail d’intervenants pour qu’ils nous fassent part de leurs expériences concrètes par rapport au processus de vérification indépendante des forêts, y compris ses points forts et ses lacunes.

    Des réunions ont eu lieu dans toute la province avec des représentants du CFRF, les vérificateurs, la Direction des forêts, qui relève de la Division des politiques du ministère, les titulaires de permis d’aménagement forestier durable et les bureaux de district de la Division des opérations régionales du ministère. Nous avons documenté, étudié, analysé et résumé l’information et les données recueillies pendant ces réunions. La trousse remise aux participants avant le deuxième atelier de discussion contenait le condensé de l’information.

  1. On a animé trois ateliers de discussion d’une journée pour donner la possibilité à toute une gamme d’intervenants de discuter du processus actuel de vérification indépendante des forêts. Des intervenants de toute la province ont participé à ces discussions, dont des membres du CFRF, des vérificateurs, du personnel de la Direction des forêts, qui relève de la Division des politiques du ministère, des titulaires de permis d’aménagement forestier durable, du personnel des bureaux régionaux et des bureaux de district de la Division des opérations régionales du ministère, des membres des CLC et du personnel de la Division de la foresterie du MDNMF

    Dans le cadre du premier atelier, on cherchait à ce que les interactions entre les divers intervenants nous livrent des informations. Cet atelier s’est avéré très utile pour mieux comprendre la complexité du processus de vérification indépendante des forêts. On a documenté, étudié, analysé et résumé l’information et les données. La trousse remise aux participants avant l’atelier de discussion contenait le condensé de l’information.

    Le deuxième atelier a permis d’étudier l’information précédemment recueillie. Cette information, qui se trouvait dans la trousse remise aux participants avant la tenue de l’atelier, comprenait les résultats des questionnaires, résumés selon les sujets, et un guide de discussion qui contenait des informations provenant des questionnaires, des rencontres sur place avec les intervenants et du premier atelier.

    Le troisième et dernier atelier, qu’animait également la Division de la vérification interne, portait essentiellement sur les sujets que les participants au deuxième atelier avaient définis comme prioritaires. L’objectif était de discuter plus en profondeur des observations faites par les participants à l’atelier précédent et des solutions possibles.

Annexe E – Suggestions faites au ministère

Partie A – Observations à propos des objectifs de la mission

1. Objectifs de la vérification indépendante des forêts

C1. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait harmoniser les objectifs avec les exigences du Règlement.

2. Processus de gestion d’une vérification indépendante des forêts

C2. Perfectionner le processus de VIF en définissant mieux les fonctions et responsabilités de chaque intervenant à chaque grande étape du processus de la VIF dans le PPVIF.

C3. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait élaborer des stratégies pour augmenter le nombre des vérificateurs ayant les qualifications voulues pour effectuer une VIF.

C4. Afin de parfaire le processus de VIF et d’améliorer l’acquisition de services de vérification, le ministère pourrait, aux fins de l’appel d’offres, donner un complément d’information et indiquer le temps que prend une telle vérification.

3. Planification d’une vérification indépendante des forêts

C5. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait s’assurer que toutes les entités vérifiées connaissent le processus de sélection des sites.

4. Exécution d’une vérification indépendante des forêts

C6. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait veiller à ce que les personnes participant au processus de planification de l’aménagement des forêts soient conscientes des conséquences des VIF et comprennent la façon dont les objectifs de la gestion forestière sont formulés dans le plan de gestion forestière.

5. Rapports sur une vérification indépendante des forêts

Aucune suggestion.

6. Plans d’action pour la vérification indépendante des forêts

Aucune suggestion.

Partie B – Autres observations

7. Processus de gestion d’une vérification indépendante des forêts

C7. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait formaliser le processus actuel de règlement des problèmes, tout en préservant l’indépendance et l’objectivité des vérificateurs.

C8. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait introduire officiellement un mécanisme de rétroaction périodique.

8. Rapports sur une vérification indépendante des forêts

C9. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait exiger que les commentaires sur le projet de rapport soient transmis par écrit aux vérificateurs avant la tenue de la réunion d’examen du projet de rapport, ce qui contribuerait à l’utilité de cette dernière.

C10. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait veiller à ce que seules les personnes participant à la réunion d’examen du projet de rapport soient responsables de la validation des faits, ce qui contribuerait à l’utilité de cette dernière.

C11. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait utiliser un document dont le seul objet soit de communiquer aux entités vérifiées les résultats et les recommandations aux fins de la validation des faits.

C12. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait éliminer ou combiner à des fins desimplification des parties faisant double emploi dans le rapport final.

C13. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait donner des directives supplémentaires quant à la communication des données afin que les rapports finaux soient plus équilibrés.

9. Plans d’action pour la vérification indépendante des forêts

C14. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait revoir les conditions d’examen et d’approbation des plans d’action provinciaux et des plans d’action des unités de gestion.

10. Autres sujets

C15. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait étudier la façon d’aborder la question de la durabilité pour s’assurer que toutes les exigences législatives sont respectées.

C16. Le ministère devrait étudier le processus de certification et décider s’il faudrait s’y fier davantage.

C17. Afin d’améliorer le processus de VIF, le ministère pourrait envisager toutes les solutions possibles pour que les rapports finaux soient affichés plus rapidement sur le site Web du ministère et que les résultats des VIF soient communiqués en temps opportun au public.

Annexe F – Principes directeurs du PPVIF

Le Processus et protocole de vérification indépendante des forêts (PPVIF), qui date de février 2011, énonce huit principes directeurs. Le cadre de référence (PPVIF, Annexe A) et les rapports de vérification que publient les vérificateurs reposent sur ces huit principes directeurs.

1. Engagement

L’engagement se traduit dans les déclarations de vision, de mission et de politique de l’organisme et dans son observation des lois et des politiques. Dans ses déclarations de vision et de mission, l’organisme vise à se donner des orientations à long terme. Les déclarations de politique montrent comment la vision et la mission de l’organisme seront réalisées. Ces déclarations doivent se traduire dans les activités quotidiennes de l’organisme.

2. Consultation publique et participation des collectivités autochtones

Il faut mener la planification, la mise en œuvre et la surveillance de la gestion durable des forêts selon une approche consultative ouverte et y faire participer les comités locaux de citoyens, les collectivités autochtones et d’autres parties s’intéressant aux activités de l’unité de gestion forestière.

3. Planification de l’aménagement des forêts

La planification de l’aménagement des forêts exige la collaboration de tous les membres de l’équipe de planification, des consultations publiques et la participation des collectivités autochtones pour décrire l’état actuel des forêts, les valeurs et les bénéfices à tirer des forêts, l’état souhaité des forêts à l’avenir et les meilleures méthodes à appliquer pour atteindre ce but.

Les exigences en matière de planification ont été établies et toutes les unités de gestion forestière sont tenues d’en tenir compte.

4. Évaluation et mise en œuvre du plan

Il faut vérifier les résultats réels des activités sur le terrain par rapport aux hypothèses et aux activités prévues afin d’être en mesure d’évaluer la planification, la réalisation effective des objectifs du plan et la conformité aux lois et aux règlements.

5. Appui au système

On entend par appui au système les ressources et activités nécessaires à l’élaboration et à la mise en œuvre du plan visant à réaliser les objectifs souhaités. Les ressources humaines et les systèmes de gestion de l’information de l’organisme doivent soutenir une gestion durable des forêts.

6. Surveillance

Il faut élaborer et mettre en œuvre des programmes de surveillance pour évaluer la conformité et l’efficacité des opérations par rapport au plan de gestion forestière, aux lois et aux règlements. Lesopérations doivent faire l’objet de rapports réguliers, ces derniers devant examiner l’efficacité de ces opérations dans la réalisation des objectifs de gestion.

7. Atteinte des objectifs d’aménagement et des objectifs concernant la durabilité des forêts

Il faut évaluer périodiquement les activités de l’unité de gestion forestière pour déterminer si les objectifs de gestion, y compris ceux concernant la durabilité des forêts, sont atteints, ce qui demande de comparer les valeurs des indicateurs proposés par rapport aux valeurs réelles et d’étudier les raisons de tout écart important.

8. Obligations contractuelles

Le titulaire du permis doit se conformer aux conditions d’obtention de ce permis. Le cas échéant, les exigences spécifiques du MRN doivent être respectées.

Annexe G – Liste de diffusion

Le présent rapport a été remis aux personnes suivantes :

David O’Toole, sous-ministre, ministère des Richesses naturelles

Rosalyn Lawrence, sous-ministre adjointe, Division des politiques, ministère des Richesses naturelles

Chris Walsh, directeur, Direction des forêts, Division des politiques, ministère des Richesses naturelles

Richard Kennedy, chef de la vérification interne et sous-ministre adjoint, Division de la vérification interne de l’Ontario, ministère des Finances