Directive sur l’obligation de rendre compte en matière de paiements de transfertc 2017

La Directive sur l’obligation de rendre compte en matière de paiements de transfert est en vigueur à partir du 1^er avril 2017. En 2016, une version provisoire du la directive était disponible à la disposition du public pour examen et commentaires. Apprenez-en davantage sur le processus de consultation en 2016.

1. Introduction

Le gouvernement de l’Ontario accorde des paiements de transfert à des bénéficiaires de l’extérieur du secteur public afin de financer des activités qui profitent à la population et visent l’atteinte des objectifs des politiques publiques.

Ces paiements sont versés à des particuliers (p. ex. bénéficiaires des paiements de soutien aux personnes handicapées), à des organisations externes (p. ex. hôpitaux publics ou organisations sans but lucratif) ou à d’autres administrations publiques (p. ex. municipalités ou Premières Nations). Les ministères et les organismes provinciaux sont responsables des paiements de transfert et doivent bien surveiller les activités ainsi financées.

La Directive sur l’obligation de rendre compte en matière de paiements de transfert (la Directive) établit le cadre de responsabilité administrative pour la surveillance des activités financées par des paiements de transfert.

La surveillance et la responsabilisation s’appuient aussi sur :

• des politiques de gestion financière – orientation et exigences liées à la comptabilité, au financement des activités et au contrôle ou à l’assurance des paiements de transfert;
• des consignes – pratiques exemplaires recommandées pour une surveillance administrative efficace.

Le secrétaire du Conseil de gestion du gouvernement peut aussi établir des politiques opérationnelles obligatoires conformes à la Directive.

La Directive est émise en vertu du paragraphe 3 (3) de la Loi sur le Conseil de gestion du gouvernement.

2. Objectif

La Directive établit les principes et les exigences que les ministères et les organismes provinciaux doivent respecter, ainsi que les responsabilités dont ils doivent s’acquitter, lorsqu’ils surveillent les activités financées par des paiements de transfert.

3. Application et portée

La Directive s’applique :

• aux ministères;
• aux organismes provinciaux qui ont le mandat d’octroyer des paiements de transfert.

Pour l’application de la Directive, le terme « ministère » désigne les ministères et les organismes provinciaux.

Les paiements de transfert sont des sommes d’argent qu’un particulier, une organisation externe ou une administration publique reçoit d’un ministère sans que le gouvernement de l’Ontario :

• obtienne directement des biens ou des services en retour, comme ce serait le cas lors d’un achat ou d’une vente;
• s’attende à être remboursé, comme ce serait le cas pour un prêt;
• s’attende à obtenir un rendement financier direct, comme ce serait le cas pour un investissement.

Les ministères sont chargés de déterminer les activités qui seront financées par des paiements de transfert et d’obtenir les approbations nécessaires à leur mise en œuvre. La Directive s’applique à la surveillance de toutes les activités ainsi financées une fois les approbations obtenues.

Les ministères doivent respecter toutes les directives et les politiques pertinentes du gouvernement ayant trait à la surveillance des activités financées par des paiements de transfert. Ils doivent notamment recourir à de saines pratiques de comptabilité, de consignation, de gestion financière et de présentation de rapports conformément au Cadre de gestion financière pour la FPO, aux politiques et aux lignes directrices établis par la Division du contrôleur provincial.

Il incombe aussi aux ministères d’adopter de bonnes pratiques de tenue des dossiers tout au long de l’activité, notamment en conservant les documents aux fins de vérification.

Éléments non visés

La présente section précise les transactions et les situations non visées par la Directive.

La Directive ne s’applique pas à ce qui suit :

• Exigences liées aux approbations des dépenses. Les politiques financières, de comptabilité, et de contrôle ou d’assurance font partie des politiques de gestion financière.
• Transfert d’immobilisations corporelles. Les paiements de transfert sont des transferts d’argent.
• Relation de responsabilisation et de surveillance entre un organisme provincial et le ministère dont il relève, quel que soit le mode de financement des activités de l’organisme. Cette relation est définie dans la Directive concernant les organismes et les nominations.
• Exigences liées à l’approvisionnement. Les paiements de transfert sont distincts de l’approvisionnement.

4. Principes

Les principes suivants sous-tendent les exigences de la Directive et visent à aider les ministères à l’interpréter et à l’appliquer.

1. Responsabilisation – Il incombe aux ministères de protéger l’intérêt public. Les ministères tiennent les bénéficiaires des paiements de transfert responsables de la mise en œuvre des activités financées.
2. Optimisation des ressources – Les ministères utilisent les ressources publiques de manière efficace et efficiente aux fins des paiements de transfert.
3. Approche fondée sur le risque – La surveillance des paiements de transfert est proportionnelle aux risques associés à l’activité et au bénéficiaire.
4. Équité, intégrité et transparence – La décision d’octroyer des paiements de transfert et la surveillance des activités ainsi financées sont justes, impartiales, transparentes et conformes aux lois applicables et à l’orientation stratégique du gouvernement.
5. Accent mis sur les résultats – Les activités financées par des paiements de transfert sont clairement définies et contribuent à l’atteinte des objectifs des politiques publiques.
6. Processus communs – Les ministères utilisent les processus, les outils et les modèles communs nécessaires pour accroître leur efficacité administrative et uniformiser la surveillance des activités financées par des paiements de transfert.
7. Collecte et échange d’information – De l’information et des données pertinentes sont recueillies, gérées et échangées au sein du gouvernement de l’Ontario.
8. Communication – Il y a en permanence une communication respectueuse et ouverte entre les ministères et les bénéficiaires.

5. Administration

Le secrétaire du Conseil de gestion du gouvernement est habilité à établir des politiques opérationnelles obligatoires conformes à la Directive.

Si, dans des circonstances exceptionnelles, un ministère doit être exempté de la totalité ou d’une partie de la Directive, il doit d’abord obtenir l’approbation du Conseil du Trésor et du Conseil de gestion du gouvernement. Il doit aussi préparer un dossier d’analyse pour justifier l’exemption.

6. Catégories

Il y a trois catégories de paiements de transfert :

1. Paiements de durée limitée
2. Paiements permanents
3. Paiements de soutien

Les paiements servant à financer une activité donnée ne peuvent appartenir qu’à une seule catégorie. Un bénéficiaire peut toutefois recevoir plusieurs paiements de différentes catégories : pensons à un hôpital qui recevrait un paiement permanent (p. ex. des fonds de fonctionnement exigés par la loi) et un paiement de durée limitée (p. ex. des fonds destinés à un projet d’immobilisations). Pour déterminer le niveau de surveillance approprié, les ministères doivent tenir compte tant du type d’activité que du bénéficiaire éventuel. Voici les principales caractéristiques des catégories susmentionnées :

Les ministères doivent déterminer et consigner clairement :

• comment ils évalueront la réussite de l’activité;
• en quoi les extrants ou les résultats de chaque activité, s’il y en a, favoriseront l’atteinte des objectifs des politiques publiques connexes.

7. Approche fondée sur le risque

Les ministères doivent adopter une approche fondée sur le risque en ce qui concerne la surveillance des activités et des bénéficiaires. Cette façon de faire est conforme aux principes de gestion des risques à l’échelle de la fonction publique de l’Ontario et aux politiques connexes.

Les ministères doivent réaliser et consigner périodiquement des évaluations des risques et préparer des plans de gestion des risques pour atténuer les risques relevés.

Ces évaluations peuvent viser tant l’activité que le bénéficiaire :

Évaluations des risques

Pour en savoir plus sur les évaluations des risques du bénéficiaire, consultez la partie I, « Exigences supplémentaires relatives aux paiements de durée limitée et aux paiements permanents », de la section 8.0.

Évaluation des risques de l’activité

Dans toutes les évaluations des risques de l’activité, les ministères doivent au moins tenir compte des facteurs de risque suivants :

• la nature de l’activité, y compris le profil public de l’activité ou la perception du public et le type de clientèle qui en profitera;
• le montant du financement, soit le montant du financement reçu par le bénéficiaire pour l’activité.

Proportionnalité

Les résultats des évaluations des risques serviront à établir une surveillance des activités et des bénéficiaires proportionnelle. Les approches qu’adoptent les ministères à cet égard peuvent influer sur les coûts de fonctionnement et l’efficacité opérationnelle des bénéficiaires. La proportionnalité leur permet d’adapter leur approche, y compris le degré de surveillance et de reddition de comptes prévu dans les ententes, en fonction des risques évalués. Ainsi, les ministères doivent surveiller davantage les activités et les bénéficiaires à risque élevé et prévoir des exigences de présentation de rapports qui réduisent le fardeau administratif pour les activités et des bénéficiaires à risque moindre.

8. Exigences

La présente section comporte trois parties :

• Partie I – Évaluation des bénéficiaires
• Partie II – Ententes
• Partie III – Surveillance

Sauf indication contraire, les exigences s’appliquent à toutes les catégories de paiement de transfert.

Partie I – Évaluation des bénéficiaires

Les ministères doivent conserver les documents nécessaires pour démontrer :

• que les bénéficiaires potentiels sont des particuliers ou des entités capables de contracter (p. ex. une personne morale);
• que les bénéficiaires potentiels répondent aux critères d’admissibilité;
• la justification des décisions de financement.

Les bénéficiaires doivent avoir le droit de recevoir des fonds aux termes des lois, des règlements ou des politiques ou des lignes directrices des programmes applicables.

Avant le paiement, les ministères doivent informer les bénéficiaires potentiels des exigences et des attentes liées à l’activité, notamment :

• les extrants ou les résultats visés;
• les critères d’admissibilité à remplir pour obtenir des fonds et continuer d’en recevoir, y compris les documents exigés comme preuve d’admissibilité;
• les conditions générales que le bénéficiaire doit respecter une fois les fonds reçus;
• l’obligation ou non, pour le bénéficiaire, de s’inscrire dans le système central d’enregistrement de l’Ontario et, ce faisant, de fournir un numéro d’entreprise valide de l’Agence du revenu du Canada (ARC)^{footnote 1[1]} ;
• Le système central d’enregistrement permet aux ministères d’obtenir de l’information sur les bénéficiaires inscrits, ce qui leur évite d’avoir à communiquer avec eux à cette fin.

Exigences supplémentaires relatives aux paiements de durée limitée et aux paiements permanents

Avant de verser des fonds, les ministères doivent indiquer aux bénéficiaires comment ils devront démontrer, par la mesure du rendement, les progrès réalisés en vue de produire les extrants ou les résultats visés par l’activité. Ces attentes devront aussi figurer dans l’entente.

Évaluation des risques du bénéficiaire

Les ministères doivent au moins tenir compte des facteurs de risque suivants dans leurs évaluations :

• Capacité du bénéficiaire – Structure de gouvernance (prévue par la loi ou non), mécanismes de contrôle (p. ex. règles, lignes directrices, procédures et protocoles qui régissent le travail et les processus d’une organisation) et changements récemment apportés à cette structure ou à ces mécanismes.
• Antécédents du bénéficiaire – Fonds actuellement ou précédemment reçus du gouvernement de l’Ontario (y compris d’autres ministères), rendement antérieur connu des activités financées par des paiements de transfert (p. ex. production des extrants ou des résultats visés), etc.
• Perception du public – Manière dont le bénéficiaire potentiel est perçu par le public et les médias.

Les résultats des évaluations des risques du bénéficiaire serviront à établir une surveillance proportionnelle des activités financées par des paiements de transfert. Pour en savoir plus sur la proportionnalité, consultez la section 7.0, « Approche fondée sur le risque ».

Exigences supplémentaires relatives aux paiements de soutien

Pour choisir les bénéficiaires, les ministères doivent uniquement tenir compte des critères d’admissibilité et, dans les cas où les paiements de soutien ne sont pas prévus par la loi, des fonds disponibles.

Avant d’octroyer des fonds, les ministères doivent informer les bénéficiaires potentiels des exigences auxquelles doit satisfaire l’activité, notamment :

• les critères d’admissibilité et les exigences relatives aux documents ou aux preuves d’admissibilité connexes;
• les exigences à respecter une fois les fonds reçus;
• les exigences à respecter pour continuer à recevoir des fonds (s’il y a lieu).

Partie II – Ententes

Les ententes sont nécessaires à la gestion et à la surveillance de toutes les activités financées par des paiements de transfert. Avant d’effectuer un paiement de transfert, les ministères doivent avoir signé une entente avec le bénéficiaire.

Exigences supplémentaires relatives aux paiements de durée limitée et aux paiements permanents

Les ministères ont accès à des modèles d’entente de paiement de transfert. Il leur est recommandé d’en utiliser un, s’il y a lieu, afin de favoriser l’uniformité et de réduire leur propre fardeau administratif et celui des bénéficiaires. En l’absence d’un modèle convenable, les ministères doivent veiller à ce que les ententes répondent aux exigences minimales énoncées dans la présente section.

Les ententes doivent préciser les droits, les responsabilités et les obligations du bénéficiaire et du ministère responsable.

Pour s’assurer que les ententes sont bien élaborées et bien gérées, les ministères doivent :

• les mettre à jour au besoin;
• consulter un conseiller juridique pour rédiger les ententes et avant de les mettre à jour ou de les modifier;
• suivre un processus établi et uniforme d’approbation pour parachever, appliquer et modifier les ententes.

Les ententes doivent aussi comporter des dispositions sur les extrants ou les résultats visés par l’activité ainsi que les conditions qui se rattachent à celle-ci. Ces dispositions seront établies à la lumière des résultats des évaluations des risques et doivent comprendre au moins :

• des mesures de rendement directement liées aux extrants ou aux résultats de l’activité;
• des exigences de présentation de rapports.

Présentation de rapports

Les ministères comptent sur les rapports des bénéficiaires pour évaluer les progrès réalisés en vue de l’atteinte des objectifs des politiques publiques. Les exigences de présentation de rapports indiquées dans l’entente doivent :

• être proportionnelles aux risques évalués par le ministère;
• être aussi claires et explicites que possible, et porter sur les types de rapports et les échéanciers;
• être simplifiées, de façon à ce que seuls les renseignements utiles et pertinents soient recueillis;
• obliger les bénéficiaires à rendre compte, à l’aide des mesures de rendement, des progrès réalisés en vue de produire les extrants ou les résultats visés par l’activité;
• tenir compte de toute autre obligation du bénéficiaire en matière de présentation de rapports (p. ex. obligation légale).

Les bénéficiaires ne peuvent rendre compte que de leur rendement au regard des extrants ou des résultats énoncés dans l’entente. Les ministères ne peuvent les obliger à faire état des progrès réalisés en vue de l’atteinte des objectifs des politiques publiques.

Sauf indication contraire dans l’entente, les bénéficiaires peuvent demander à d’autres organisations de contribuer à l’activité. Le cas échéant, le ministère demeure responsable de l’utilisation des fonds, et le bénéficiaire demeure responsable des fonds reçus.

Exigences supplémentaires relatives aux paiements de soutien

Les ententes de paiement de soutien peuvent consister en divers documents échangés par les parties, comme un formulaire de demande ou une lettre d’approbation du financement.

Les ministères doivent au moins indiquer les éléments suivants dans l’entente :

• l’objectif et le montant du financement;
• les exigences à remplir pour recevoir le financement (p. ex. la présentation de documents ou la participation à des rencontres périodiques avec le ministère), y compris toute exigence de présentation de rapports (p. ex. sur l’état d’avancement de l’activité ou sur l’utilisation des fonds).

Les ententes de paiement de soutien ne comportent pas de mesures de rendement.

Partie III – Surveillance

Les ministères doivent surveiller les bénéficiaires pendant toute la durée de l’entente pour s’assurer qu’ils s’acquittent des obligations et des responsabilités associées à l’activité et respectent les conditions connexes aux termes de l’entente.

La surveillance est facilitée par des communications respectueuses, ouvertes et constantes entre les ministères et les bénéficiaires. De plus, on s’attend à ce les ministères maintiennent des relations de travail fructueuses avec les bénéficiaires.

Exigences supplémentaires relatives aux paiements de durée limitée et aux paiements permanents

C’est grâce aux rapports des bénéficiaires que les ministères peuvent surveiller efficacement les activités financées par des paiements de transfert. Ils doivent examiner ces rapports pour évaluer les progrès réalisés par les bénéficiaires en vue d’appliquer les mesures de rendement et de produire les extrants ou les résultats visés. Ils sont aussi tenus d’en consigner la réception et l’examen.

Il se peut que, dans le cadre du processus de surveillance, les ministères doivent prendre des mesures correctives. Ces mesures servent à régler les cas de non-conformité à une entente de paiement de transfert et aident les bénéficiaires à produire les extrants ou les résultats visés et à satisfaire aux conditions de l’entente.

Les mesures correctives prises par un ministère doivent être progressives et proportionnelles au risque associé au degré de non-conformité. Elles ne doivent être rehaussées que si le bénéficiaire demeure non conforme. Il est important que les ministères consignent toutes les mesures prises et informent clairement et rapidement les bénéficiaires des mesures correctives éventuelles.

Avant de prendre des mesures sévères (p. ex. modifier ou résilier une entente, ou réclamer des fonds à un bénéficiaire), les ministères doivent consulter un conseiller juridique.

Exigences supplémentaires relatives aux paiements de soutien

Les ministères peuvent décider de l’information que doivent leur présenter les bénéficiaires. Cependant, les bénéficiaires de paiements de soutien ne sont pas tenus de rendre compte de leur rendement. Les ministères doivent mettre en place des mécanismes de contrôle appropriés pour régler toute situation de non-conformité à l’entente, ou au cas où un bénéficiaire ne serait plus admissible.

Pour assurer une communication ouverte et rapide, les ministères doivent informer les bénéficiaires de toute mesure corrective qui sera prise en réponse à un cas de non-conformité et de l’échéancier connexe, et leur donner des instructions à ce sujet. Il est important que les ministères consignent toutes les mesures prises.

9. Responsabilités

Les employés qui supervisent des activités financées par des paiements de transfert sont tenus :

• de respecter les principes et les exigences de la Directive;
• de gérer l’information et les données avec transparence et efficacité, de façon à ce qu’elles soient accessibles et puissent circuler dans l’ensemble du gouvernement de l’Ontario.

Les chefs sont tenus :

• d’exercer tout pouvoir délégué et d’accomplir toute tâche assignée conformément à la Directive;
• de s’assurer que le personnel connaît et respecte les principes et les exigences de la Directive et des autres directives et politiques pertinentes;
• de s’assurer que le personnel est suffisamment formé et a les compétences nécessaires pour bien superviser les activités financées par des paiements de transfert;
• de demander des conseils en temps utile pour répondre aux questions sur l’application de la Directive;
• de prendre rapidement des mesures appropriées en cas de non-conformité.

Les directeurs généraux de l’administration sont tenus :

• d’exercer tout pouvoir délégué et d’accomplir toute tâche assignée conformément à la Directive;
• de travailler avec les sous-ministres adjoints pour assurer le respect de la Directive et des autres directives et politiques pertinentes, y compris les directives financières;
• d’assurer une bonne utilisation des processus, des procédures et des outils communs pour accroître l’efficacité administrative;
• de veiller à l’application d’approches fondées sur le risque.

Les sous-ministres et les directeurs généraux des organismes provinciaux sont tenus :

• de déléguer les pouvoirs aux échelons appropriés du ministère ou de l’organisme provincial;
• de s’assurer que les principes et les exigences prévus dans la Directive sont mis en œuvre et respectés au sein du ministère;
• de recommander au Conseil du Trésor et au Conseil de gestion du gouvernement d’apporter des modifications ou de mettre fin au programme d’un ministère qui utilise des paiements de transfert pour atteindre un objectif des politiques publiques;
• de s’assurer que les données et l’information pertinentes sont conservées et peuvent être communiquées dans l’ensemble du gouvernement de l’Ontario;
• de s’assurer que le ministère ou l’organisme provincial est en mesure de superviser les activités financées par des paiements de transfert.

Le secrétaire du Conseil de gestion du gouvernement est tenu :

• d’établir des politiques opérationnelles obligatoires qui contiennent des consignes détaillées sur la surveillance de certains types d’activités financées par des paiements de transfert et sur les pratiques opérationnelles courantes;
• de s’assurer que la Directive est revue périodiquement.

Le Conseil du Trésor et le Conseil de gestion du gouvernement sont tenus :

• d’accorder des exemptions pour la totalité ou une partie de la Directive.

10. Définitions

Aux fins de la Directive, les définitions suivantes s’appliquent :

Activité financée par des paiements de transfert

Activité financée grâce à un paiement de transfert qui a un objectif clair, soutient un programme d’un ministère et est liée à l’atteinte d’un objectif des politiques publiques.

Bénéficiaire de paiements de transfert

Particulier ou entité capable de contracter (p. ex. une personne morale) qui a reçu un paiement de transfert du gouvernement de l’Ontario.

Évaluation des risques

Méthode utilisée pour déterminer les priorités de gestion des risques en analysant et en comparant le niveau de risque à l’aide de normes, de niveaux de risques cibles ou d’autres critères préétablis.

Extrants

Biens, services ou produits précis que génère une activité.

Gestion des risques

Moyen systématique d’établir la meilleure façon de procéder en cas d’incertitude, qui consiste à relever, à évaluer, à comprendre, à surveiller et à communiquer les risques, ainsi qu’à prendre les mesures nécessaires.

Mesure du rendement

Évaluation des résultats, c’est-à-dire de la mesure dans laquelle les objectifs de l’activité sont atteints. Cette évaluation nécessite de recueillir systématiquement des données – les mesures de rendement – qui montrent si les objectifs énoncés sont atteints.

Mesures de rendement

Information quantifiable qui constitue un fondement fiable pour l’évaluation directe de l’atteinte des objectifs, des changements ou du rendement au fil du temps. Ces mesures peuvent viser tant les extrants que les résultats.

Numéro d’entreprise de l’Agence du revenu du Canada (ARC)

Le numéro d’entreprise de l’ARC est un numéro à neuf chiffres qui permet aux entreprises de simplifier leurs interactions avec le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territoriaux et les administrations municipales du Canada. Chaque entreprise inscrite possède ainsi un numéro unique.

Objectif

Résultat souhaité réaliste et réalisable.

Organisme provincial

Un organisme provincial :

• est établi par le gouvernement de l’Ontario au moyen d’un acte constitutif (en vertu d’une loi, d’un décret ou d’un règlement);
• rend des comptes à un ministre sur le respect de ses obligations légales, la gestion de ses ressources et ses normes de prestation de services;
• regroupe des personnes nommées, pour la plupart, par le gouvernement de l’Ontario;
• sur le plan organisationnel, fait partie du gouvernement de l’Ontario, mais pas d’un ministère;
• a le pouvoir et la responsabilité, qui lui sont confiés par le gouvernement de l’Ontario, d’exercer une charge publique ou de fournir un service au public de façon permanente en prenant des décisions de nature judiciaire ou réglementaire, en menant des activités opérationnelles ou en donnant des conseils.

La relation entre un organisme provincial et le ministère dont il relève est régie par la Directive concernant les organismes et les nominations.

Paiement de transfert

Mécanisme utilisé par le gouvernement de l’Ontario pour financer des activités qui profitent à la population et visent l’atteinte des objectifs des politiques publiques. Les paiements de transferts consistent à verser de l’argent à des particuliers (p. ex. bénéficiaires des paiements de soutien aux personnes handicapées), à des organisations externes (p. ex. hôpitaux publics, conseils scolaires ou organisations sans but lucratif) ou à d’autres administrations publiques (p. ex. municipalités ou Premières Nations) sans que le gouvernement de l’Ontario :

• obtienne directement des biens ou des services en retour, comme ce serait le cas lors d’un achat ou d’une vente;
• s’attende à être remboursé, comme ce serait le cas pour un prêt;
• s’attende à obtenir un rendement financier direct, comme ce serait le cas pour un investissement.

Programme

Ensemble d’activités liées entre elles qui répondent à un besoin public particulier en vue de l’atteinte des objectifs des politiques publiques.

Résultats

Résultats ou retombées d’une activité au regard des objectifs énoncés.

Risque

Effet de l’incertitude sur les objectifs. Il peut s’agir d’une conséquence ou d’un événement positifs ou négatifs éventuels qui ne correspondent pas à un extrant ou un résultat attendus.