Examen quinquennal du programme de pénalités environnementales

Préparé par la :
Division des opérations du ministère de l’Environnement de l’Ontario

Dernière révision : décembre 2012

Renseignements :
Centre d’information du ministère de l’Environnement
Téléphone : 416 325-4000
Sans frais : 1 800 565-4923
Courriel : picemail.moe@ontario.ca
site Web du ministère

PIBS 9110f

Sommaire

Les pénalités environnementales sont des pénalités administratives monétaires imposables par le ministère à certaines installations industrielles responsables de déversements illégaux dans l’eau ou sur le sol. Les pénalités environnementales sont applicables à quelque 140 installations faisant partie de l’un des neuf secteurs industriels mentionnés dans les règlements de la Stratégie municipale et industrielle de dépollution (SMID). Le but premier des arrêtés de pénalité environnementale à titre d’outil de dépollution consiste à favoriser la conformité rapide et efficace.

Un examen du programme de pénalités environnementales est requis tous les cinq ans en vertu du paragraphe 182.1 (20) de la Loi sur la protection de l’environnement (LPE) et du paragraphe 106.1 (20) de la Loi sur les ressources en eau de l’Ontario (LERO). Le présent rapport a pour objet d’évaluer l’effet des pénalités environnementales sur les poursuites et de faire des recommandations sur l’objet, les circonstances et les modalités de l’application à venir des pénalités environnementales. Ce premier rapport d’examen donne un aperçu du programme de pénalités environnementales et de sa mise en œuvre du 1^er août 2007 au 31 décembre 2011.

Conformément à la politique ministérielle intitulée Compliance Policy : Applying Abatement and Enforcement Tools (mai 2007), le personnel du ministère amorce une réponse à un incident environnemental en appliquant une approche fondée sur le risque et en faisant appel à son jugement professionnel. L’objectif est de déterminer l’outil ou la combinaison d’outils qui convient le mieux pour obtenir une intervention rapide afin d’atténuer les effets de l’infraction, d’assurer la conformité avec les lois environnementales et d’améliorer la performance environnementale à court et long terme.

Les pénalités environnementales ont été mises en place pour compléter la panoplie ministérielle existante en matière de conformité et d’exécution, qui comprend des outils comme l’éducation, les plans de dépollution volontaire, les arrêtés, la délivrance, la suspension ou la révocation d’autorisations environnementales et les poursuites.

Les pénalités environnementales varient de 100 000 $ par jour pour les infractions les plus graves (p. ex., un déversement ayant des répercussions importantes) à 1 000 $ par jour pour des infractions moins graves (p. ex., omission de présenter un rapport trimestriel).

Les fonds provenant des arrêtés de pénalité environnementale sont conservés dans le Fonds ontarien de protection de l’environnement à l’échelle communautaire et servent à financer des projets environnementaux dans les bassins versants où les infractions ont été commises. Du 1^er août 2007 au 31 décembre 2011, le ministère a pris 62 arrêtés de pénalité environnementale concernant 132 infractions (39 infractions associées à une toxicité aiguë, 63 infractions relatives à un dépassement de limite, 23 infractions liées à la surveillance et au signalement et 7 déversements), qui ont mené au versement de 779 482,45 $ au Fonds.

De plus, depuis la mise en place des pénalités environnementales, le ministère a engagé des poursuites dans cinq affaires où il avait le choix entre une pénalité environnementale et des poursuites. Au total, ces poursuites engagées ont abouti à des condamnations d’une valeur totale de 265 000 $ . L’effet du programme de pénalités environnementales et le travail de la Direction des enquêtes et de l’application des lois du ministère sont complémentaires, et il n'y a eu aucune incidence sur les poursuites.

Les pénalités environnementales complètent la panoplie d’outils de conformité en constituant un moyen de dissuasion suffisant contre les déversements illégaux, et elles permettent au ministère de répondre aux cas de non-conformité plus rapidement et plus efficacement que d’autres instruments de conformité et d’exécution de la loi.

Le programme de pénalités environnementales s'est avéré utile pour atteindre la conformité dans les cas d’infractions liées au sol et à l’eau qui peuvent se produire dans les installations relevant des secteurs visés par la Stratégie municipale et industrielle de dépollution (SMID).

Certes, le personnel applique les pénalités environnementales lorsque les circonstances le justifient, mais il pourrait être possible d’utiliser cet outil plus fréquemment et d’une manière plus uniforme et efficace en améliorant la formation et l’orientation du personnel afin qu'il puisse mieux comprendre dans quelles circonstances et de quelle façon recourir aux pénalités environnementales.

De plus, il est recommandé de continuer de surveiller le recours à l’outil de pénalité environnementale et d’en rendre compte afin de promouvoir sa mise en œuvre efficace et uniforme.

Contexte

Intention de l’examen quinquennal du programme de pénalités environnementales

Un examen du programme de pénalités environnementales est requis tous les cinq ans en vertu du paragraphe 182.1 (20) de la Loi sur la protection de l’environnement (LPE) et du paragraphe 106.1 (20) de la Loi sur les ressources en eau de l’Ontario (LERO), formulé comme suit :

Au moins une fois tous les cinq ans, le ministre fait en sorte que soit préparé et publié un rapport portant sur l’application du présent article, y compris son effet sur les poursuites engagées aux termes de la présente loi, et contenant des recommandations en ce qui concerne les contraventions à l’égard desquelles des arrêtés devraient être pris en vertu du paragraphe (1) et les circonstances dans lesquelles ils devraient l’être.

Cet examen, exigé tous les cinq ans, traite principalement des effets des pénalités environnementales sur les poursuites et présente des recommandations sur l’objet, les circonstances et les modalités de l’application des pénalités environnementales. Le présent document est le premier rapport d’examen quinquennal sur les pénalités environnementales. Il donne un aperçu de la législation applicable et compile les données relatives aux pénalités environnementales.

Historique du programme de pénalités environnementales

En 2003 et 2004, il s'est produit dans la région de Sarnia une série de déversements dont les responsables étaient assujettis à la réglementation liée à la Stratégie municipale et industrielle de dépollution (SMID). Ces déversements ont eu des répercussions sur la rivière St. Clair et la communauté avoisinante (p. ex. fermeture de prises d’usines d’eau potable). Des mesures ont été adoptées en réponse aux préoccupations soulevées, en particulier une inspection à grande échelle des industries de la région visant à s'assurer de l’observation de toutes les exigences environnementales relevant de la législation et la réglementation provinciales, en mettant l’accent sur la prévention des déversements et les plans d’urgence en cas de déversement. De plus, la création de l’Équipe d’action contre la pollution industrielle, chargée d’étudier les moyens permettant d’éviter des déversements et de faire des recommandations dans ce domaine, a été annoncée le 24 février 2004.

Le 30 juillet 2004, l’Équipe d’action contre la pollution industrielle a publié un document de discussion. Dans ce rapport, l’Équipe concluait que l’effet dissuasif des amendes contre les déversements n'était pas suffisant : « les contrevenants ne se sont pas vu infliger de pénalités suffisantes en cas de déversement (dans certains cas, aucune pénalité n'a même été imposée), ce qui les mener à considérer que les amendes liées aux déversements sont un coût de la conduite des affaires ».

En juin 2005, la Loi de 2004 modifiant des lois sur l’environnement en ce qui concerne l’exécution (projet de loi 133) a modifié la Loi sur la protection de l’environnement et la Loi sur les ressources en eau de l’Ontario, renforçant de nombreuses dispositions relatives à la conformité et l’exécution (p. ex., le relèvement des amendes imposables par les tribunaux lorsqu'une personne est reconnue coupable d’une infraction). De même, les dispositions de la Loi sur la protection de l’environnement et de la Loi sur les ressources en eau de l’Ontario prévoyant des pénalités administratives monétaires ont été renforcées par la mise en place du cadre relatif aux pénalités environnementales. Le cadre permet au ministère de publier des arrêtés de pénalité environnementale et d’attribuer les fonds provenant des pénalités environnementales dans un compte spécial, le Fonds ontarien de protection de l’environnement à l’échelle communautaire.

Les règlements sur les pénalités environnementales 222/07 (LPE) et 223/07 (LERO) ont été déposés auprès du registrateur des règlements le 6 juin 2007. Ils établissent le cadre pour l’évaluation et l’imposition des pénalités environnementales.

De plus, la Loi sur la protection de l’environnement a été modifiée de manière à permettre au ministère d’exiger des installations qu'elles préparent des plans de prévention des déversements et des plans d’urgence en cas de déversement. Le Règlement de l’Ontario 224/07, Plans de prévention des déversements et plans d’urgence en cas de déversement (LPE), s'applique à toutes les installations assujetties aux règlements sur les pénalités environnementales 222/07 (LPE) et 223/07 (LERO). La première pénalité environnementale a été imposée en Ontario le 29 février 2008.

On trouve sur le site Web du ministère les rapports annuels qui donnent les détails de chaque pénalité environnementale imposée au cours de l’année civile précédente.

Aperçu du programme de pénalités environnementales

Les pénalités environnementales sont des pénalités administratives monétaires imposables par le ministère à certaines installations industrielles spécifiées responsables de déversements illégaux dans l’eau ou sur le sol. Elles sont les premières peines administratives de nature financière utilisées à des fins de conformité environnementale en Ontario. Les pénalités environnementales ont été mises en place pour compléter la panoplie existante en matière de conformité et d’exécution, qui comprend des outils comme l’éducation, les plans de dépollution volontaire, les arrêtés, la délivrance, la suspension ou la révocation d’autorisations environnementales et les poursuites. Le but premier des arrêtés de pénalité environnementale à titre d’outil de dépollution consiste à favoriser la conformité rapide et efficace.

Le ministère peut aussi engager des poursuites contre les installations assujetties à des pénalités environnementales pour des infractions supposées au droit de l’environnement, si la nature de l’incident le justifie. Les poursuites peuvent se dérouler parallèlement au processus de pénalité environnementale.

Les pénalités environnementales présentent notamment les avantages suivants :

• Les arrêtés de pénalité environnementale peuvent être pris rapidement par comparaison avec le temps nécessaire aux poursuites. Cela encouragera les installations à intervenir rapidement pour atténuer les effets de l’infraction et pour empêcher qu’elle ne se répète. Les poursuites exigent beaucoup de temps et de ressources, ce qui nuit à leur recours et à leur efficacité comme mesure dissuasive contre les déversements et les autres infractions.
• Lorsque des arrêtés de pénalité environnementale sont pris, la partie réglementée visée peut demander une réduction pour que soit récompensée une performance satisfaisante (avant, pendant et immédiatement après un incident). Cette souplesse encourage les parties réglementées à s’efforcer d’améliorer leur performance environnementale.
• Les pénalités environnementales, qui ne sont pas de nature judiciaire, ne font pas l’objet de la stigmatisation associée aux poursuites ou aux condamnations.

Comme le stipulent les dispositions décrivant l’intention des règlements sur les pénalités environnementales 222/07 et 223/07, les arrêtés de pénalité environnementale doivent être utilisés d’une manière encourageant les entreprises à éviter que se produisent des incidents nuisibles ou potentiellement nuisibles pour l’environnement ou la santé humaine.

Les règlements désignent les installations et les secteurs industriels qui peuvent faire l’objet de pénalités environnementales. Celles-ci s'appliquent aux installations qui rejettent des effluents directement sur le sol ou dans les eaux de surface de l’Ontario et qui font partie de l’un des neuf secteurs industriels mentionnés dans les règlements de la Stratégie municipale et industrielle de dépollution (SMID). Ces secteurs sont le pétrole, le fer et l’acier, les minéraux industriels, les produits chimiques inorganiques, les produits chimiques organiques, les pâtes et papiers, les mines de métaux, la fonderie des métaux et la production d’électricité.

Comme l’illustre le tableau 1, quelque 140 entreprises peuvent faire l’objet de pénalités environnementales en Ontario. Les secteurs visés par la SMID ayant le plus grand nombre d’installations réglementées sont les mines de métaux, les produits chimiques organiques et les produits chimiques inorganiques. Le nombre d’installations réglementées est demeuré constant depuis la mise en œuvre des pénalités environnementales, mais le nombre d’installations au sein de chaque secteur visé par la SMID a évolué. Certaines installations, comme dans le secteur des produits chimiques organiques, ont cessé leurs activités. D’autres, comme dans le secteur de la production d’électricité, remplissent désormais les critères associés aux secteurs industriels définis dans les règlements sur les pénalités environnementales et peuvent donc faire l’objet de pénalités environnementales.

Les pénalités environnementales ont été mises en œuvre en deux phases. La première, entrée en vigueur le 1^er août 2007, portait principalement sur les déversements illégaux des installations industrielles dans l’eau et sur le sol. La deuxième phase, entrée en vigueur le 1^er décembre 2008, élargissait la portée du programme afin d’inclure toutes les autres infractions non liées aux déversements (p. ex., infractions administratives comme celles liées aux exigences en matière de surveillance découlant de la SMID).

Les pénalités environnementales reposent sur un facteur de gravité, qui dépend de la gravité de l’infraction, et un facteur de profit monétaire, lié aux coûts évités ou reportés. Le montant associé au facteur de gravité va de 100 000 $ par jour pour les infractions les plus graves (p. ex., un déversement ayant des répercussions importantes) à 10 000 $ par jour pour des infractions graves (p. ex., un échantillon dont l’analyse établit la toxicité aiguë) et à 1 000 $ par jour pour des infractions moins graves (p. ex., omission de présenter un rapport trimestriel exigé).

Considérations liées à la conformité et l’exécution dans le processus d’imposition de pénalités environnementales

Chaque déversement ou chaque infraction est évalué au cas par cas par le personnel du ministère afin de déterminer la réponse pertinente. Actuellement, une ou plusieurs des mesures de conformité et d’exécution suivantes peuvent être prises en cas d’incident pouvant faire l’objet d’une pénalité environnementale :

• éducation et liaison;
• avis d’infraction;
• plans de dépollution volontaire;
• délivrance, suspension ou révocation d’un permis ou d’une autorisation environnementale;
• prise d’un arrêté d’un agent provincial ou d’un directeur;
• prise d’un arrêté de pénalité environnementale;
• amorce d’une enquête et poursuites à l’égard de l’infraction présumée.

Toutes les mesures prises par le ministère (plans de dépollution volontaire, poursuites, etc.) visent à atténuer les effets d’une infraction et à dissuader les parties réglementées d’enfreindre la législation environnementale à l’avenir.

Pendant et après un incident, le ministère s'attachera à faire en sorte que les parties responsables atténuent les répercussions d’une infraction et évitent qu'elle ne se répète. La politique du ministère intitulée Compliance Policy : Applying Abatement and Enforcement Tools (mai 2007) oriente le personnel dans le choix des outils en matière de conformité et d’exécution. Le personnel amorce une réponse à un incident environnemental en appliquant une approche fondée sur le risque et en faisant appel à son jugement professionnel. L’objectif est de déterminer l’outil ou la combinaison d’outils qui convient le mieux pour obtenir une intervention rapide afin d’atténuer les effets de l’infraction, d’assurer la conformité avec les lois environnementales et d’améliorer la performance environnementale immédiatement et à long terme.

Voici certains des facteurs pouvant être pris en compte pour déterminer la réponse appropriée à une infraction :

• les conséquences de l’incident sur la santé ou l’environnement (quantité de matières déversées, durée, toxicité des matières, incidence sur la santé humaine et l’environnement, etc.);
• les antécédents en matière de conformité;
• le caractère délibéré ou imprudent des actes de la partie responsable;
• la meilleure façon de protéger l’intérêt public.

Parmi les autres considérations possibles, mentionnons les procédures de faillite ou d’insolvabilité et les situations où deux infractions découlent des mêmes faits. Dans ce dernier cas, une pénalité environnementale est imposée pour une seule des infractions. Par exemple, si une partie réglementée commet une infraction en dépassant un plafond fixé pour un échantillon quotidien et si ce seul échantillon mène à son tour à un dépassement du plafond mensuel applicable, seul un de ces dépassements est généralement inclus dans un arrêté de pénalité environnementale.

Processus de pénalité environnementale

Le processus d’imposition d’une pénalité environnementale et les règles de calcul d’une pénalité sont énoncés dans la réglementation ainsi que dans la ligne directrice intitulée Guideline for Implementing Environmental Penalties (Ontario Regulations 222/07 and 223/07).

Comme le montre la figure 1, le ministère émettra un avis d’intention de prendre un arrêté de pénalité environnementale, si le directeur détermine qu'une pénalité est justifiée. Cet avis précise l’infraction et donne une fourchette estimative pour le montant de la pénalité selon le type d’infraction constaté et ses conséquences possibles. Il s'agit là du facteur de gravité de la pénalité.

Une partie réglementée qui a reçu un avis d’intention peut présenter une requête écrite dans les 15 jours suivant la date de l’avis d’intention afin de demander que le ministère réexamine les renseignements concernant l’incident. La personne réglementée peut demander une réduction pouvant aller jusqu'à 35 %  du montant de la pénalité environnementale en s'appuyant sur les mesures qu'elle a prises pour prévenir ou atténuer l’infraction ou sur l’existence d’un système de gestion environnementale dans l’installation. La personne réglementée peut aussi demander un délai supplémentaire de 15 jours pour présenter de l’information au ministère ou pour rencontrer le personnel du ministère afin d’évoquer plus en détail ses observations écrites avant que l’arrêté de pénalité environnementale ne soit pris.

Le processus donne aussi à la personne réglementée la possibilité de faire réduire le facteur de gravité de la pénalité en concluant une entente à l’amiable. Ce genre d’entente exige que la personne réglementée prenne des mesures au-delà de celles requises par la loi pour achever un projet de prévention ou de réduction de la pollution, notamment un projet mené par l’installation pour accroître les avantages pour la santé humaine ou l’environnement au-delà de ce qu'exige le droit de l’environnement. Cependant, une prime sera appliquée pour bénéficier de cette réduction. Les installations seraient admissibles à des réductions allant jusqu'à 75 %  du facteur de gravité de la pénalité pour les contraventions liées à des déversements, et à des réductions allant jusqu'à 100 %  pour les contraventions liées à des causes autres que les déversements.

Figure 1 : Processus de pénalité environnementale

Si la personne réglementée ne présente aucune requête de réexamen avant la date limite, le directeur peut prendre l’arrêté à la fin de la période de réexamen de 15 jours, tel que précisé à la fin de l’avis d’intention.

Le ministre dispose d’un an à compter de la date à laquelle l’infraction a été commise ou de la date à laquelle une preuve de l’infraction a été portée pour la première fois à l’attention du ministère, selon la dernière de ces éventualités, pour prendre un arrêté de pénalité environnementale. Une personne réglementée à qui un arrêté de pénalité environnementale a été signifié a le droit d’interjeter appel au Tribunal de l’environnement dans les 15 jours suivant l’arrêté, à moins d’avoir accepté de ne pas interjeter appel dans le cadre d’une entente à l’amiable. Lorsqu'un appel est interjeté devant le tribunal, l’arrêté est suspendu en attendant la décision.

L’arrêté stipule la date limite pour le paiement de la pénalité. Les fonds provenant des arrêtés de pénalité environnementale sont versés dans leur intégralité au Fonds ontarien de protection de l’environnement à l’échelle communautaire. Ces fonds servent à financer des projets d’assainissement environnemental, de recherche et d’éducation se rapportant aux déversements et à la remise en état de l’environnement, ainsi qu'à des projets liés à la préparation aux cas de déversements dans les bassins versants où l’infraction ou les infractions ont été commises (c.-à-d. les collectivités touchées). Le montant des fonds accessibles par chaque collectivité touchée au cours d’une année donnée est le montant perçu grâce aux pénalités environnementales au cours de l’année civile précédente, auquel s'ajoutent les sommes non affectées de l’année précédente, le cas échéant.

Évaluation du programme de pénalités environnementales

Programme de pénalités environnementales (2007-2011)

Du 1^er août 2007 au 31 décembre 2011, le ministère a pris 62 arrêtés de pénalité concernant 132 infractions. La valeur totale de ces pénalités se chiffre à 779 482,45 $ (tableau 2). Au total, 17 infractions mentionnées dans un avis d’intention d’imposer une pénalité environnementale n'ont finalement pas fait l’objet d’un arrêté de pénalité environnemental de 2007 à 2011. Pendant cette même période, aucune entreprise n'a conclu d’entente à l’amiable en vue de mener un projet de prévention ou de réduction de la pollution au-delà des normes de conformité. De plus, aucune pénalité comprenant un montant associé au facteur de profit monétaire n'a été imposée.

Arrêtés de pénalité environnementale pris, selon le type d’infraction (2007-2011)

Les types d’infractions pour lesquels sont actuellement appliquées des pénalités environnementales sont les dépassements de limites, les infractions associées à une toxicité aiguë, celles liées à la surveillance et au signalement et les déversements. Les totaux indiqués pour chaque type infraction mentionné à la section suivante se rapportent aux personnes réglementées dans l’un des neuf secteurs visés par la SMID.

Comme le montre la figure 2, les dépassements de limites représentent près de la moitié (48 %) des infractions ayant fait l’objet d’un arrêté de pénalité environnementale, suivis des infractions associées à une toxicité aiguë (30 %). Les infractions liées à la surveillance et au signalement représentaient 17 % du total, tandis que les déversements représentaient 5 % des infractions.

Figure 2 : Arrêtés de pénalité environnementale, par type d’infraction, en pourcentage du nombre total d’infractions (132)

Dépassements de limite

Un dépassement de limite concerne le niveau maximal ou, dans certains cas, minimal applicable à un déversement ou à une émission, tel qu'il est précisé dans une autorisation environnementale, un arrêté, un règlement ou un autre instrument. Certains dépassements de limites se rapportent à un contaminant, comme le nickel, pouvant découler du dépassement d’une limite journalière ou mensuelle. Les dépassements de limites se rattachant à des paramètres opérationnels, comme la température ou le pH, peuvent découler d’une surveillance continue où toute valeur supérieure à la limite est considérée comme un dépassement à signaler. Ces paramètres opérationnels, même s'ils sont importants en soi, servent également d’indicateurs pour détecter des problèmes de qualité des effluents.

Environ 776 infractions relatives à un dépassement de limite pour divers contaminants ont été signalées du 1^er août 2007 au 31 décembre 2011 (figure 3). Le nombre de dépassements a baissé entre 2008 et 2011 (figure 3). Les dépassements signalés, qui concernaient soit un événement isolé soit plusieurs dépassements se rattachant à un événement précis (p. ex., le même jour) ou à une même cause (pour plusieurs échantillonnages), ont fait l’objet d’un arrêté de pénalité environnementale (13 %), d’un arrêté de l’agent provincial (12 %) ou d’une dépollution volontaire (75 %). Un renvoi devant la Direction des enquêtes et de l’application des lois a été fait pour 2 % des incidents.

Figure 3 : Dépassements de limites (contaminants) signalés par les personnes réglementées (*depuis le 1^er août 2007)

De plus, environ 186 dépassements de limites se rattachant à des paramètres opérationnels, comme la température, le pH et l’oxygène dissous, ont été enregistrés. Ces incidents étaient généralement des événements à court terme et ont été réglés de manière efficace et efficiente par une dépollution volontaire.

Au total, 63 infractions liées à des dépassements de limites ont fait l’objet d’un arrêté de pénalité environnementale, avec une valeur totale des pénalités de 174 622,45 $ (figure 4)

Figure 4 : Arrêtés de pénalité environnementale par type d’infraction, en pourcentage de la valeur totale des pénalités (779 482,45 $ )

Toxicité aiguë

La toxicité aiguë concerne un échantillon de surveillance des effluents dont l’analyse établit la létalité aiguë pour la truite arc-en-ciel ou la Daphnia magna (puce d’eau).

Figure 5 : Infractions associées à une toxicité aiguë (*depuis le 1^er août 2007)

Environ 159 infractions associées à une toxicité aiguë ont été signalées entre le 1^er août 2007 et le 31 décembre 2011 (figure 5). Le nombre de ces infractions a atteint son niveau le plus élevé en 2009 (48) et son niveau le plus faible en 2011 (20).

Les infractions associées à une toxicité aiguë, qui concernaient un événement isolé (p. ex., le même jour) ou une même cause (pour plusieurs échantillonnages), ont fait l’objet d’un arrêté de pénalité environnementale (37 %), d’un arrêté de l’agent provincial (4 % ) ou d’une dépollution volontaire (59 %). Un renvoi devant la Direction des enquêtes et de l’application des lois du ministère a été fait pour environ 13 %  des incidents. Au total, 39 arrêtés de pénalité environnementale ont été pris pour des infractions associées à une toxicité aiguë, avec une valeur totale des pénalités de 412 500,00 $ (figure 4). Les pénalités environnementales s'avèrent être des instruments particulièrement efficaces pour ce genre d’infractions et encouragent un retour rapide à la conformité ainsi qu'une réduction du nombre d’incidents futurs.

Infractions liées à la surveillance et au signalement

Les infractions liées à la surveillance et au signalement incluent l’omission de signaler un déversement, comme l’exige la législation, ou l’omission de prélever un échantillon, tel que l’exige un règlement ou une autorisation environnementale. Ces types d’infractions sont importants, car ils interfèrent avec la capacité du ministère de réglementer les déversements dans l’environnement. Certains de ces types d’infractions (p. ex., l’omission de signaler un déversement ou le dépassement d’une limite) ont été inclus à la première phase de mise en œuvre des pénalités environnementales. D’autres types d’infractions qui ne sont pas directement liés aux déversements, mais par exemple à l’échantillonnage, à la surveillance ou à la tenue des registres, n'ont pas fait l’objet de pénalités environnementales jusqu'à la mise en œuvre de la deuxième phase (1^er décembre 2008).

Depuis 2007, 23 infractions liées à la surveillance et au signalement (figure 2) mentionnées dans 11 arrêtés de pénalité environnementale ont été enregistrées. Trente-cinq pour cent (35 %) des infractions étaient liés au signalement, le reste se rapportant à la surveillance. La valeur des pénalités pour des infractions liées à la surveillance et au signalement allait d’un minimum de 1 750,00 $ pour une omission de signaler un dépassement de limite à 13 000,00 $ pour une omission de signaler un déversement pouvant nuire à la qualité de l’eau. La valeur totale des pénalités pour des infractions liées à la surveillance et au signalement était de 68 625,00 $ (figure 4).

La plupart du temps, ces types d’infractions sont réglés efficacement par une dépollution volontaire. Toutefois, le ministère a déterminé que, lorsque des pénalités environnementales sont imposées, cela se traduit par une amélioration des procédures garantissant la surveillance et le signalement, et évite que se répètent les retards ou les omissions concernant le signalement de déversements illégaux.

Déversements

La plupart des déversements concernent le rejet accidentel, anormal ou commis par mégarde d’un polluant dans un milieu naturel à partir d’un ouvrage, d’un véhicule ou d’un contenant, ou hors de ceux-ci. Un déversement fait l’objet d’un arrêté de pénalité environnementale s'il est établi que le déversement est une infraction.

Figure 6 : Nombre de déversements par des installations réglementées *depuis le 1^er août 2007

Environ 774 déversements ont été signalés par les secteurs visés par la SMID entre le 1^er août 2007 et le 31 décembre 2011. Il s'agissait en majorité de déversements de liquides; un peu plus de 50 % de tous les déversements ont été des rejets dans le sol, le reste ayant pénétré des cours d’eau. Le nombre le plus élevé de déversements a été signalé entre 2007 et 2008, et moins de déversements ont été signalés de 2009 à 2011 (figure 6).

On a établi qu'environ 76 % des déversements n'ont eu aucun des effets prévisibles ou n'ont eu que des effets limités. Un nombre important des déversements signalés (estimé à 50 %) peuvent être qualifiés de déversements ou de fuites de petites quantités se limitant à la propriété de l’entreprise, nettoyées rapidement, n'exigeant aucune réponse du ministère sur le terrain et n'ayant aucun impact sur l’environnement naturel. L’adoption d’une démarche axée sur la dépollution volontaire convient souvent à ces types de déversements.

Environ 22 % des déversements concernent un incident dont le ministère ne peut pas confirmer les effets (ou dégradations) possibles ou réels (p. ex., l’échantillonnage n'est pas réalisable, les résultats d’échantillonnage ne sont pas concluants ou il n'y a aucune incidence observable, comme aucune mortalité de poissons ou aucune irisation d’hydrocarbures importante). Ce genre de déversements est généralement traité par une dépollution volontaire. L’un des facteurs à examiner pour établir s'il convient ou pas d’imposer une pénalité environnementale consiste à déterminer si le déversement peut ou pouvait ou non avoir un effet néfaste ou causer une dégradation de l’eau.

Pour environ 2 % des déversements, lorsque les effets ou dégradations sont détectables ou lorsque les effets ou les dégradations possibles peuvent être établis grâce à des résultats d’échantillonnage ou à l’expertise technique disponibles, un arrêté de pénalité environnementale peut être envisagé.

Depuis la mise en œuvre du programme de pénalités environnementales, sept arrêtés de pénalité environnementale (figure 2) d’une valeur totale de 123 735,00 $ (figure 4) ont été pris pour des déversements ou des rejets où une infraction avait été constatée (laquelle pouvait nuire à la qualité des eaux). Deux des déversements concernaient une substance toxique qui a accru de 35 % le facteur de gravité de l’arrêté de pénalité environnementale. De plus, un déversement a mené à un arrêté de pénalité environnementale du fait qu'on avait omis de le signaler.

Arrêtés de pénalité environnementale pris par secteur (2007-2011)

À l’exception de la fonderie des métaux (secteur qui compte une seule installation), tous les secteurs ont fait l’objet d’arrêtés de pénalité environnementale entre 2007 et 2011 (tableau 3). Au total, 30 % des arrêtés de pénalité environnementale pris concernaient le secteur de l’extraction des métaux, suivi des secteurs production d’électricité (23 %), fer et acier (15 %), pâtes et papiers (13 %), pétrole (9 %), produits chimiques organiques (6 %), minéraux industriels (3 %) et produits chimiques organiques (1 %). Comme l’illustre le tableau 3, les types d’arrêtés de pénalité environnementale varient selon les secteurs. Par exemple, les arrêtés pour des infractions liées à une toxicité aiguë et à des dépassements de limites ont été les plus fréquents dans les secteurs des mines de métaux et de fer et acier, tandis que le secteur de la production d’électricité a reçu le plus grand nombre d’arrêtés de pénalité environnementale pour des infractions liées à la surveillance et au signalement.

Même si divers facteurs expliquent les différences d’un secteur à l’autre au niveau des pénalités environnementales imposées (dépollution volontaire ou obligatoire, facteurs économiques, pratiques opérationnelles, gravité des infractions, etc.), les arrêtés de pénalité environnementale ont été un outil de conformité efficace dans tous les secteurs visés par la SMID.

Montants et réductions des pénalités environnementales

Lorsque des arrêtés de pénalité environnementale sont pris, les personnes réglementées peuvent demander des réductions (jusqu'à 35 %) pour que soit récompensée une performance satisfaisante (avant, pendant et immédiatement après un incident). Cette souplesse encourage les installations à s'efforcer d’améliorer leur performance environnementale.

Entre 2007 et 2011, les montants des arrêtés de pénalité environnementale se sont situés, réductions comprises, entre 650,00 $ (une infraction pour dépassement de limite) à 62 70,00 $ (quatre infractions associées à une toxicité aiguë et une infraction pour dépassement de limite).

Globalement, la pénalité environnementale au montant le plus faible, réductions comprises, imposée pour une seule infraction se chiffrait à 650,00 $ (une infraction pour dépassement de limite), et la pénalité la plus élevée pour une seule infraction était de 36 135,00 $ pour un déversement.

De 2007 à 2011, les réductions du montant des arrêtés de pénalité environnementale se sont situées entre 0 $ et 13 365 $ par infraction, avec une réduction moyenne de 1 033,00 $ . Des réductions ont été demandées pour 86 %  des infractions, et le montant total des réductions s'est chiffré à 136 298,00 $ .

Appels d’arrêtés de pénalité environnementale

De 2007 à 2011, trois arrêtés de pénalité environnementale ont fait l’objet d’un appel devant le Tribunal de l’environnement. Tous les appels ont été réglés sans audience.

Pénalités environnementales et poursuites

Les poursuites relatives à des infractions environnementales sont engagées par la Direction des enquêtes et de l’application des lois du ministère, qui mène les enquêtes sur les infractions présumées afin de déterminer s'il y a suffisamment de preuves pour justifier le dépôt d’accusations. Le renvoi des incidents en vue d’une enquête est essentiellement fait par le personnel chargé de la dépollution. Le nombre de renvois en vue d’une enquête, lorsqu'il existe également l’option de prendre un arrêté de pénalité environnementale, n'a pas diminué depuis la mise en place des pénalités environnementales, les secteurs les plus fréquemment concernés étant ceux des pâtes et papiers, des mines de métaux, de la production d’électricité et du fer et acier (tableau 5).

De même, les secteurs des mines de métaux, de la production d’électricité et du fer et acier ont fait l’objet du plus grand nombre de pénalités environnementales pour des infractions associées à une toxicité aiguë (tableau 3). Le rapport entre le nombre de renvois pour des infractions assujetties à des pénalités environnementales et le nombre total de renvois pour l’ensemble des infractions est demeuré constant, variant seulement de 1 % à 4 % depuis la mise en place des pénalités environnementales.

Le nombre de poursuites relatives à des infractions pour lesquelles un arrêté de pénalité environnementale aurait aussi pu être envisagé est demeuré quasiment inchangé depuis 2007. Depuis la mise en place des pénalités environnementales, le ministère a engagé des poursuites dans cinq affaires où il avait le choix entre une pénalité environnementale et des poursuites. Dans ces cinq cas, les poursuites engagées ont abouti à des condamnations et à des amendes d’une valeur totale de 265 000 $.

Au cours des cinq dernières années, il n'y a eu aucun cas de personne réglementée poursuivie pour une infraction ayant aussi fait l’objet d’un arrêté de pénalité environnementale. Dans huit affaires, la Direction des enquêtes et de l’application des lois a enquêté sur des infractions pour lesquelles un arrêté de pénalité environnementale a été pris, mais aucune autre mesure d’application n'a été prise. Cependant, dans un cas, la partie réglementée a payé en vertu d’un arrêté une pénalité environnementale de 7 800 $ pour une infraction liée à une toxicité aiguë alors que les poursuites connexes ont abouti au retrait de l’accusation de toxicité aiguë et que la cour a imposé une amende de 15 000 $ ainsi qu'une suramende compensatoire pour des infractions liées à la surveillance et au signalement.

Fonds ontarien de protection de l’environnement à l’échelle communautaire (2009-2011)

Les fonds provenant des pénalités environnementales sont disponibles pour des projets environnementaux dans les bassins versants où les infractions ont été commises, et ce, par l’entremise du Fonds ontarien de protection de l’environnement à l’échelle communautaire. De 2009 à 2011, 23 projets ont reçu de l’argent du Fonds. Les sommes ont été attribuées à des collectivités autochtones, des offices de protection de la nature, des municipalités et des organismes sans but lucratif constitués en personnes morales de 20 bassins versants. Une liste des projets financés en 2009 et 2010 est publiée sur le site Web du Fonds ontarien de protection de l’environnement à l’échelle communautaire.

Conclusions et mesures à prendre

Le présent rapport a pour objet d’examiner le programme de pénalités environnementales afin d’évaluer l’effet de ces pénalités sur les poursuites et de faire des recommandations sur l’objet, les circonstances et les modalités de l’application à venir des pénalités environnementales.

En vertu du paragraphe 182.1 (20) de la Loi sur la protection de l’environnement et du paragraphe 106.1 (20) de la Loi sur les ressources en eau de l’Ontario,

Au moins une fois tous les cinq ans, le ministre fait en sorte que soit préparé et publié un rapport portant sur l’application du présent article, y compris son effet sur les poursuites engagées aux termes de la présente loi, et contenant des recommandations en ce qui concerne les contraventions à l’égard desquelles des arrêtés devraient être pris en vertu du paragraphe (1) et les circonstances dans lesquelles ils devraient l’être.

1. Application des arrêtés de pénalité environnementale

Les pénalités environnementales complètent la panoplie d’outils de conformité en constituant un moyen de dissuasion suffisant contre les déversements illégaux, et elles permettent au ministère de répondre aux cas de non-conformité plus rapidement et plus efficacement que d’autres instruments de conformité et d’exécution de la loi.

Le programme de pénalités environnementales s'est avéré utile pour atteindre la conformité dans les cas d’infractions liées au sol et à l’eau qui peuvent se produire dans les quelque 140 installations relevant des secteurs visés par la Stratégie municipale et industrielle de dépollution (SMID).

Des mesures de prévention et d’atténuation ont été demandées pour 86 %  des infractions. La rétroaction du personnel chargé de la dépollution révèle que l’application des mesures de prévention et d’atténuation par les parties réglementées a été renforcée dans les cas où un arrêté de pénalité environnementale a été pris. Les pénalités environnementales incitent donc l’industrie à renforcer les mesures de prévention de la pollution en place.

Comme pour tout nouveau programme, il existe des écarts au niveau de la mise en œuvre. Cela s'explique en partie par le fait que les agents de l’environnement doivent exercer des pouvoirs discrétionnaires et faire preuve de jugement professionnel au cas par cas lorsqu'ils étudient s'ils doivent recommander l’imposition d’une pénalité environnementale.

Certes, le personnel applique les pénalités environnementales lorsque les circonstances le justifient, mais il pourrait être possible d’utiliser cet outil plus fréquemment et d’une manière plus uniforme et efficace en améliorant la formation et l’orientation du personnel afin qu'il puisse mieux comprendre dans quelles circonstances et de quelle façon recourir aux pénalités environnementales.

De plus, il est recommandé de continuer de surveiller le recours à l’outil de pénalité environnementale et d’en rendre compte afin de promouvoir sa mise en œuvre efficace et uniforme.

2. Effet des pénalités environnementales sur les poursuites

Il n'y a eu aucun cas d’arrêté de pénalité environnementale pris pour une infraction à l’égard de laquelle des poursuites ont aussi été engagées et ont abouti à une condamnation. Pendant cette période, le nombre de renvois à la Direction des enquêtes et de l’application des lois du ministère pour des infractions qui auraient pu faire l’objet d’un arrêté de pénalité environnementale est demeuré quasiment inchangé. Le ministère a engagé des poursuites dans cinq affaires où il avait le choix entre une pénalité environnementale et des poursuites.

L’effet du programme de pénalités environnementales et le travail de la Direction des enquêtes et de l’application des lois du ministère sont complémentaires, et il n'y a eu aucune incidence sur les poursuites.