Rapport final de l’examinateur indépendant sur l’entente de règlement dans le cadre de l’affaire Jahn

25 février 2020

Juge David P. Cole, Examinateur Indépendant

Contexte

J’ai travaillé dans des services d’urgence et dans des hôpitaux psychiatriques, mais cette population carcérale présente plus de problèmes que tous les autres cas que j’ai vus comme infirmière.

- Infirmière chevronnée en santé mentale

En vertu du décret no 371/2018, j’ai été nommé par le Conseil des ministres pour « fournir des rapports d’étape indépendants sur le respect de l’entente Jahn de 2013 et des conditions de l’ordonnance sur consentement rendue le 16 janvier 2018 par le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario ». Tous ces termes nécessitent des explications supplémentaires.

Christina Jahn a été incarcérée à deux reprises au Centre de détention d’Ottawa-Carleton, un établissement correctionnel pour adultes géré par l’ancien ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels (MSCSC)^{footnote 1[1]} de l’Ontario :

1. Du 25 mai au 15 août 2011. Elle avait d’abord été placée en détention pour voies de fait, entrave au travail de la police, agression armée, perturbation de la paix et méfait. Après avoir passé un certain temps en détention provisoire^{footnote 2[2]}, elle a plaidé coupable aux accusations de voies de fait, d’entrave au travail de la police, de perturbation de la paix et de méfait, pour lesquelles elle a été condamnée à 100 jours de détention.
2. Du 3 octobre 2011 au 5 février 2012. Elle avait d’abord été placée en détention pour vol de moins de 5 000 $, voies de fait contre un agent de la paix et menaces de mort ou de lésions corporelles. Après avoir passé un certain temps en détention provisoire, elle a plaidé coupable aux accusations de vol de moins de 5 000 $ et de voies de fait contre un agent de la paix, pour lesquelles elle a été condamnée à 167 jours de détention.^{footnote 3[3]}

Dans une plainte au Tribunal des droits de la personne de l’Ontario (TDPO), M^me Jahn a affirmé avoir « été immédiatement placée en isolement et y être restée pour toute la durée des deux incarcérations, passant 210 jours en isolement complet […] dans une cellule de 10 pieds sur 12 (3 mètres sur 3,6) aux fenêtres obstruées ». Même si le MSCSC a contesté les allégations de M^me Jahn concernant les raisons de son isolement, il a admis qu’elle « a[vait] passé un certain temps en isolement pendant les deux périodes d’incarcération »^{footnote 4[4]}.

À la suite de négociations entre l’avocat de M^me Jahn, le MSCSC et la Commission ontarienne des droits de la personne (CODP)^{footnote 5[5]}, les parties ont entériné le procès-verbal du règlement le 24 septembre 2013^{footnote 6[6]}. L’annexe A de ce procès-verbal, intitulée Public Interest Remedies, demandait au Ministère de prendre les mesures correctives d’intérêt public suivantes :

• Rédiger un rapport sur la meilleure façon de répondre aux besoins des femmes en détention ayant une maladie mentale grave. Le document devait étudier diverses solutions, dont la possibilité de construire un établissement de traitement en milieu fermé pour femmes; une attention particulière devait être portée à l’élaboration de diverses options d’évaluation de la santé mentale, de placement et de logement.
• Mettre au point des outils de dépistage des maladies mentales et faire un suivi auprès d’un médecin, si nécessaire.
• Améliorer l’accès aux services de santé mentale pour les personnes détenues.
• Réformer les politiques et les pratiques de placement et de gestion des détenus en isolement « préventif » et « disciplinaire ».
• Élaborer des « plans de traitement » et des « services personnalisés » pour les détenus « qui ont des problèmes de santé mentale » et sont placés en isolement (quelle que soit la forme), et demander une évaluation d’un médecin et d’un psychiatre pour « chaque décision de placer un détenu en isolement pendant cinq jours ».
• Améliorer la formation en santé mentale offerte aux chefs et au personnel de première ligne du Ministère.
• Réviser son manuel des détenus « pour qu’il reflète les droits et responsabilités des détenus ».
• Remettre à la CODP, chaque année pendant trois ans, un rapport statistique « sur le nombre de femmes placées en isolement au Centre de détention d’Ottawa-Carleton ».

Étant donné la taille du Ministère et l’ampleur des modifications à apporter à ses politiques et procédures, les parties se sont mises d’accord sur un échéancier distinct pour chacune des mesures correctives.

En avril 2017, l’Ombudsman de l’Ontario a publié un rapport sur l’isolement dans les établissements correctionnels de la province, qui était essentiel au respect des obligations du MSCSC consenties dans le cadre de l’affaire Jahn ^{footnote 7[7]}. Quelques semaines plus tard, le conseiller indépendant pour la réforme des services correctionnels de l’Ontario a publié un rapport d’étape sur l’isolement, qui tirait les mêmes conclusions^{footnote 8[8]}. Le MSCSC a immédiatement fait savoir (publiquement) qu’il acceptait les observations du conseiller indépendant.

Après plusieurs négociations avec le Ministère quant à sa réponse aux deux rapports, la CODP a déposé auprès du TDPO, en septembre 2017, une autre requête pour contravention à un règlement affirmant notamment ce qui suit :

« Il y a quatre ans, le gouvernement de l’Ontario a pris un engagement juridiquement contraignant envers un groupe de personnes : les détenus ayant des problèmes de santé mentale. Il a reconnu explicitement que l’isolement était néfaste à ce groupe, et a convenu, dans le cadre d’une entente de règlement ayant force de loi, de l’interdire chez ces personnes, à moins que cela ne cause un préjudice injustifié. Quatre ans plus tard, deux examens indépendants ont révélé que l’Ontario n’a pas respecté son engagement. »

Le MSCSC a répondu qu’il s’était « essentiellement conformé » aux mesures correctives d’intérêt public de l’affaire Jahn, ajoutant qu’il s’agissait de « problèmes complexes qu’on ne peut résoudre sur-le-champ ».

Après de nouvelles négociations, une autre entente a été conclue en janvier 2018^{footnote 9[9]}. Pour remédier aux obstacles mentionnés par le Ministère, les parties ont convenu que :

« L’Ontario entreprendra un processus sur plusieurs années visant à mettre en œuvre de nouveaux principes fondamentaux liés aux conditions de vie dans les établissements correctionnels, notamment la création d’options de placement et d’infrastructures de soutien, l’embauche de nouveaux employés et l’offre d’une formation au personnel. »^{footnote 10[10]}

Dans ce contexte, le Ministère a accepté de « se conformer sur le plan opérationnel aux mesures correctives d’intérêt public nos 2, 4, 5, 6 et 7 de l’entente du règlement de l’affaire Jahn », ainsi que d’effectuer un examen global et détaillé des politiques et de leur mise en œuvre à l’échelle de tout le système.

Le premier élément pertinent de cette nouvelle entente concerne la création d’un poste d’expert indépendant en matière de droits de la personne et de services correctionnels pour « aider à la mise en œuvre des modalités de cette ordonnance sur consentement^{footnote 11[11]}. » Le Ministère et la CODP ont conjointement désigné<^{footnote 12[12]} la professeure Kelly Hannah-Moffat pour occuper ce poste. Son mandat consiste principalement à conseiller le gouvernement sur ses plans de suivi pour les « personnes en détention^{footnote 13[13]} » restrictive et en isolement, et à me faire part de ces conseils ainsi que de son évaluation des plans du Ministère en vue de la rédaction de mon rapport final.^{footnote 14[14]}

Le deuxième élément de cette nouvelle entente concerne l’exigence pour le MSCSC de « mettre en place des mécanismes internes de conformité pour assurer la mise en œuvre et le respect continu de l’ordonnance sur consentement de l’affaire Jahn et de l’ordonnance sur consentement [de janvier 2018]^{footnote 15[15]}. C’est dans ce contexte qu’on m’a nommé examinateur indépendant, et qu’on m’a donné pour mandat de « faire rapport sur la conformité à l’entente de règlement conclue en 2013 dans le cadre de l’affaire Jahn et aux conditions de cette ordonnance dès que raisonnablement possible^{footnote 16[16]}. » Selon les échéanciers établis dans l’entente, je devais produire un « rapport d’étape sur les progrès de l’Ontario au vu des engagements de l’ordonnance sur consentement, lesquels devant être respectés avant la publication du rapport^{footnote 17[17]}. » Je devais ensuite (avant le 30 septembre 2019) publier un rapport final exposant mon opinion sur :

• les réparations de l’affaire Jahn et les modalités de l’ordonnance sur consentement [de janvier 2018] qui ont été respectées
• les réparations de l’affaire Jahn et les modalités de l’ordonnance sur consentement [de janvier 2018] qui n’ont pas encore été respectées
• tout non-respect des réparations et des modalités de l’ordonnance sur consentement [de janvier 2018], ainsi que les mesures et les échéanciers recommandés pour remédier à la situation
• l’efficacité des mécanismes de responsabilisation et de surveillance adoptés par l’Ontario, notamment les mécanismes d’évaluation des préjudices injustifiés avant la mise en isolement des personnes ayant des problèmes de santé mentale (dont les personnes posant un risque de suicide ou d’automutilation)
• la nécessité d’apporter des changements supplémentaires au recours à l’isolement pour les personnes ayant des problèmes de santé mentale (dont les personnes posant un risque de suicide ou d’automutilation), et la pertinence du recours continu à l’isolement pour ce groupe
• la nécessité d’apporter des changements au recours à d’autres options d’hébergement ou de détention restrictive pour les personnes ayant des problèmes de santé mentale (dont les personnes posant un risque de suicide ou d’automutilation)
• les changements mesurables apportés au traitement et à l’expérience des personnes ayant des problèmes de santé mentale (dont les personnes posant un risque de suicide ou d’automutilation), appuyés par des données et des statistiques relatives aux droits de la personne^{footnote 18[18]}

L’ordonnance sur consentement précise que « le contenu du rapport final n’est pas limité aux points ci-dessus, et [que] d’autres informations peuvent être incluses à la discrétion du vérificateur indépendant^{footnote 19[19]}.

L’ordonnance prévoyait originalement la production du rapport d’étape pour « l’automne 2018 ». Toutefois, en raison d’obstacles importants à diverses étapes du projet, surtout dus à 1) des retards dans la désignation de l’experte indépendante; 2) des retards dans la production d’ensembles de données pouvant être correctement analysés par la professeure Hannah-Moffat et son équipe (voir section 4 du présent rapport); et 3) des changements (toujours en cours) dans les politiques du MSCSC, la date de production a été repoussée au 28 février 2019 avec l’accord du MSCSC et de la CODP

L’effet domino de ces retards a malheureusement fait en sorte que ni l’experte indépendante, ni moi-même n’avons pu terminer notre enquête et notre analyse avant le 30 septembre 2019. Nos rapports respectifs ont été remis au Ministère le 31 janvier 2020, et la diffusion publique est prévue pour le printemps 2020, une fois terminées les consultations auprès des intervenants et la traduction et la mise en page du document en vue de la publication sur le site Web ministériel.

Par souci d’exhaustivité, je dois ajouter que mon rapport provisoire, qui résumait les observations et recommandations préliminaires de l’experte indépendante, a été remis au Ministère le 28 février 2019. Comme il était en droit de le faire, le Ministère a choisi de ne pas publier ce rapport sur son site Web. Tous les renvois importants à mon rapport provisoire seront donc accompagnés d’un hyperlien vers le site Web de la CODP.

Le contenu du présent rapport s’articule ainsi :

• La section 2 présente des données et statistiques essentielles sur les services correctionnels de l’Ontario, notamment des données récentes sur le nombre de personnes en détention (provisoire ou non) dans des établissements provinciaux qui sont placées en conditions d’isolement.
• La section 3 présente mon évaluation – demandée par l’experte indépendante – de la conformité du Ministère aux diverses ententes conclues dans le cadre de l’affaire Jahn. Elle contient également des commentaires et des recommandations de l’experte indépendante et de moi-même sur ce que nous considérons tous deux comme des aspects importants de la conformité future à ces ententes.
• À ma demande, la section 4 présente l’évaluation détaillée de l’experte indépendante sur le travail et les progrès du Ministère en ce qui concerne le suivi de l’isolement et de la détention restrictive, la publication des données et la pertinence des analyses, les solutions de rechange à l’isolement, ainsi que la gestion et le traitement des personnes marginalisées en raison de problèmes de santé mentale, de leur sexe ou de leur genre. Elle comprend également les commentaires et les recommandations de la professeure Hannah-Moffat sur la non-conformité aux autres mesures correctives et aux modalités de l’ordonnance sur consentement.
• La section 5 évalue les réponses du ministère du Solliciteur général et du ministère du Procureur général à mon rapport provisoire de février 2019, et formule des recommandations.
• La section 6 propose une série de réformes procédurales au processus de placement (et de maintien) en conditions d’isolement des personnes en détention ayant des problèmes de santé mentale.
• La section 7 décrit une série de problèmes repris de mon rapport provisoire de février 2019.
• La section 8 décrit un nouveau programme pilote mis à l’essai par les services correctionnels de l’Alberta, et en recommande l’adoption. Cette initiative vise à accélérer et à augmenter les mises en liberté sous caution pour les accusés atteints d’une maladie mentale (et ayant de graves problèmes de dépendance), en portant une attention particulière à la stabilité du logement.
• La section 9 présente une liste de toutes les recommandations formulées par l’experte indépendante et par moi-même.

Données et statistiques essentielles sur les services correctionnels de l’Ontario

Source d'information^{footnote 20[20]}

* Le compte moyen pour la peine discontinue se fonde sur le nombre moyen de jours de fins de semaine, c’est-à-dire 157 plutôt que 365.

Les chiffres étant arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué.

Ces deux tableaux montrent que pendant une journée typique en 2018-2019, environ 7 445 personnes relevant de la compétence du Ministère provincial étaient en détention dans un établissement provincial pour adultes, soit environ 15,5 % de la population qu’il supervise.

* Les admissions après condamnation désignent les peines d’emprisonnement imposées pendant l’année. Les contrevenants pouvant avoir été en détention provisoire au moment où a été déterminée la peine, il ne s’agit pas forcément d’une admission physique. Comme les admissions en détention provisoire et après condamnation se chevauchent, le total est supérieur au nombre d’admissions réelles en établissement. Les admissions après condamnation peuvent également comprendre les contrevenants purgeant une peine de ressort fédérals.
* N.B. : Les admissions de femmes dans des établissements pour hommes sont dues à des personnes transgenres.

La fin d’une détention provisoire n’indique pas forcément la fin de la détention.

Le tableau ci-dessus montre qu’en 2018-2019, 91 % des détenus condamnés ont purgé une peine de ressort provincial de moins de six mois, et 57,3 %, de moins de un mois.

Tableau 6 : Compte moyen par établissement : 1985-1986 à 2018-2019

Les tableaux 4 à 6 illustrent la nature changeante de la population carcérale adulte en Ontario au fil du temps. Même si les chiffres ont légèrement varié ces dernières années (et peuvent même changer d’un mois à l’autre^{footnote 25[25]}), la population en détention provisoire représente systématiquement environ 65 % à 70 % des admissions, contre 30 à 35 % pour la population condamnée. Une étude réalisée en 2017 pour le ministère du Procureur général a analysé la durée des séjours en détention provisoire.^{footnote 26[26]} Le 24 janvier 2019, Juristat a publié son rapport national annuel sur les statistiques de traitement des dossiers des tribunaux, soulignant qu’en 2016-2017, on avait observé une « légère augmentation » des « durées médianes de traitement des accusations », qui sont passées de 108 à 120 jours.^{footnote 27[27]} Il va sans dire que ces données influencent le nombre de jours passés en détention provisoire.

* Les chiffres étant arrondis, la somme des hommes et des femmes du tableau ci-dessous peut ne pas correspondre au total indiqué dans le tableau ci-dessus.
** Même si le nombre quotidien de détenus en 2018-2019 a l’air semblable à celui de 2017-2018, la population adulte a commencé à augmenter en 2018-2019, grimpant de 10,8 % entre avril 2018 (7 171) et mars 2019 (7 943); cette tendance se poursuit dans l’exercice actuel.
Source : ministère du Solliciteur général

L’année 2019-2020 inclut les données du 1er avril au 31 octobre 2019.

L’année 2019-2020 inclut les données du 1er avril au 31 octobre 2019.
Source : ministère du Solliciteur général

Figure 1 - Moyennes annuelles du nombre quotidien d’adultes en détention et en isolement dans les établissements correctionnels de l’Ontario, 2008-2009 à 2019-2020 (jusqu’ici)^{footnote 29[29]}

L’année 2019-2020 inclut les données du 1^er avril au 31 octobre 2019

Figure 2 – Pourcentage d’hommes, de femmes et de détenus en isolement, 2008-2009 à 2019-2020 (jusqu’ici). Les calculs se basent sur les moyennes annuelles du nombre quotidien d’adultes en détention et en isolement.

L’année 2019-2020 inclut les données du 1er avril au 31 octobre 2019

À titre de comparaison, les données récemment fournies par les établissements correctionnels provinciaux de la Colombie-Britannique indiquent que « pour l’exercice 2017-2018, le nombre quotidien moyen de personnes placées en isolement était de 125, ce qui représente environ 4,8 % de la population carcérale^{footnote 30[30]}. » Cet écart devra évidemment être étudié plus en profondeur par le Ministère de l’Ontario afin de déterminer si les critères de placement et de maintien en isolement diffèrent dans les deux provinces, et si oui, pourquoi.

Figure 3 – Admissions en isolement dans les établissements correctionnels de l’Ontario en 2018-2019, selon le motif. La catégorie « Motifs multiples » regroupe les détenus qui ont été placés ou maintenus en isolement pour différentes raisons.

Figure 4 – Statut juridique des personnes en isolement en octobre 2019. (La catégorie « Autre » englobe les détentions pour des motifs liés à l’immigration ou à l’extradition, les peines de ressort fédéral, les bris de conditions de libération conditionnelle, les renvois en détention provisoire, et les bris de conditions de détention provisoire.

* Seuls les exercices à partir de 2017 sont présentés dans ce tableau. En effet, ce n’est que depuis avril 2017 que l’isolement est relevé dans le Système informatique de suivi des contrevenants et à l’écran Care in Placement, et qu’il est considéré comme un statut et non seulement un endroit. Auparavant, l’isolement était relevé dans les comptes manuels effectués à minuit, et se fondait sur l’unité.
Source: ministère du Solliciteur général

* Ce tableau ne tient compte que de la date de construction initiale, et non des grands projets ultérieurs de rénovation ou d’agrandissement.

Conformité du Ministère aux ententes de l’affaire Jahn

Tous les 18 mois environ, le Ministère entreprend de “réformer” en grande pompe ses politiques et pratiques. Mais une fois que l’attention du public se relâche, les contraintes budgétaires prennent le dessus et ces belles promesses restent lettre morte. En fait, rien ne change jamais vraiment au Ministère.

- Agent de probation de la RGT cumulant 35 ans d’expérience

1. Rapport officiel sur la conformité du Ministère aux objectifs de l’affaire Jahn

En vertu des ententes de 2013 et de 2018 conclues dans le cadre de l’affaire Jahn, le MSCSC (devenu le ministère du Solliciteur général) est tenu d’atteindre dans un délai précis 31 objectifs, rassemblés en cinq thèmes :

• collecte de données^{footnote 32[32]}
• redéfinition de l’isolement^{footnote 33[33]}
• suivi de l’isolement et rapports^{footnote 34[34]}
• meilleur dépistage en santé mentale^{footnote 35[35]}
• conformité et mise en œuvre^{footnote 36[36]}

À la publication de mon rapport provisoire (PDF, 2 mb, en anglais seulement) (en février 2019), le Ministère déclarait avoir atteint 26 objectifs et en avoir fait rapport à la Commission ontarienne des droits de la personne, à l’experte indépendante et à l’examinateur indépendant. Les objectifs restants devaient au départ être atteints entre le 19 avril et le 31 octobre 2019^{footnote 37[37]}; certains d’entre eux doivent faire l’objet d’un suivi et être renouvelés chaque année.

Je suis d’avis que l’Ontario a transmis les données liées aux 31 objectifs de l’ordonnance sur consentement dans des délais raisonnables. J’estime également que le Ministère est en train d’améliorer considérablement le suivi de l’isolement et de la détention restrictive, et a commencé la réforme de certaines politiques et procédures. Il convient de le féliciter pour ce travail, qui a nécessité (et nécessitera encore sans aucun doute) d’importants investissements de temps et d’énergie pour le personnel ministériel et carcéral, ainsi qu’une vaste réorganisation de ses structures organisationnelles.

Cela dit, je suis d’accord avec la conclusion de l’experte indépendante (voir section 4 du présent rapport) :

« En date d’aujourd’hui (le 31 janvier 2020), il est de mon avis d’experte que le Ministère ne se conforme pas entièrement à l’entente Jahn […]. Ses plans pour remédier au problème sont importants et louables, mais ils ne remplacent pas la nécessité de mettre en œuvre les éléments convenus […] dans des délais assez courts pour que l’examinateur indépendant et moi-même puissions les évaluer, ce qui n’a pas été le cas. »

Voici les éléments en suspens que nous considérons tous deux comme les plus importants :

Création d’un outil de dépistage en santé mentale : Le résumé provisoire de l’experte indépendante, inclus dans son rapport final, recommandait au Ministère d’entreprendre une évaluation adaptée à la culture et au genre des outils utilisés dans ses établissements, dans le cadre de la mesure corrective n^o 2. En novembre 2019, l’experte indépendante a rappelé au Ministère qu’il devait effectuer cette évaluation pour respecter les exigences de la mesure n^o 2.

Le 19 février 2020, nous avons été informés que le Ministère avait accepté d’envisager une étude visant à déterminer si le Bref outil de dépistage en santé mentale (BDSM) utilisé en milieu carcéral est suffisamment adapté au genre et à la culture pour répondre aux besoins de la population ontarienne. Le MSCSC indique qu’il s’efforce encore de déterminer lesquels de ses nombreux outils et formulaires devraient être évalués^{footnote 38[38]}. Par conséquent, selon les informations dont nous disposions à la soumission du présent rapport, nous ne pouvons conclure que le Ministère s’est conformé à cet aspect de la mesure corrective no 2.

Réévaluations de la santé mentale : L’entente et l’ordonnance sur consentement de l’affaire Jahn exigent que le Ministère réévalue la santé mentale au moins une fois tous les six mois (mesure corrective no 2, A1, B11[d]).

Selon les documents et les données de l’examen de conformité, il semble que l’Ontario n’a pas encore mis en place de mesures systématiques pour y arriver. Ainsi, j’appuie la conclusion de l’experte indépendante : le Ministère n’a pas respecté cette exigence.

Définition de l’isolement : Les modalités des ententes et de l’ordonnance sur consentement de l’affaire Jahn (B1, B3) exigent du Ministère : a) qu’il élabore et adopte une définition révisée de l’isolement; et b) qu’il intègre cette nouvelle définition à ses politiques (B2).

Si on se fie aux écarts constatés entre les politiques et la pratique (voir en particulier les remarques de l’experte indépendante sur le « suivi de l’isolement » et sur la « zone grise », à la section 4), l’Ontario n’a pas encore élaboré de politiques, de procédures ni de définitions pratiques claires et cohérentes concernant l’isolement, la détention restrictive, la santé mentale et les désignations associées durant la période de rapport. Par conséquent, l’Ontario ne s’est pas conformé à la demande d’appliquer de façon homogène une nouvelle définition de l’isolement^{footnote 39[39]}; je me joins donc encore une fois à l’experte indépendante pour conclure que le Ministère ne respecte pas les exigences B1 à B3.

Réévaluation de l’isolement aux cinq jours : Les diverses ententes et ordonnances exigent du Ministère qu’il réexamine la situation des personnes en isolement ayant des problèmes de santé mentale minimalement aux cinq jours, que ces évaluations soient consignées, qu’elles indiquent que toutes les options de rechange ont été envisagées jusqu’à la limite du préjudice injustifié et qu’elles précisent si un plan de traitement est en place (mesure corrective n^o 6, A1).

L’experte indépendante a noté de nombreux problèmes en lien avec ces évaluations. Dans son rapport, elle écrit : « Puisque l’Ontario n’a pas instauré d’interruption de l’isolement qualitativement différente de l’isolement lui-même, la remise à zéro du compteur et les évaluations peuvent ne pas survenir aux 5^e, 10^e et 14^e jours, comme prévu ». Je souscris entièrement à ce résumé et à son analyse détaillée (voir section 4). Elle signale également que « sans les ressources nécessaires pour entreprendre une restructuration, offrir des options de rechange et obtenir le soutien de travailleurs de première ligne, ces évaluations régionales resteront des exercices de pure forme ». Encore une fois, je suis d’accord avec ses observations.

L’Ontario a certes élaboré de nouvelles politiques qui visent la réalisation d’évaluations dans des délais raisonnables, mais comme je le mentionne à plusieurs reprises dans le présent rapport (surtout à la section 6), sans politiques établissant des évaluations véritablement indépendantes des décisions, même si l’Ontario arrive à régler les délais indus mentionnés par l’experte indépendante, une autre affaire Capay pourrait très bien survenir.

Je conclus donc que l’Ontario ne respecte pas suffisamment l’exigence de réexaminer les isolements aux cinq jours.

Recension et définition de toutes les options d’hébergement de rechange pour la population carcérale : L’ordonnance sur consentement exige du Ministère qu’il recense et catégorise toutes les options d’hébergement de rechange (B6), les intègre à ses politiques d’ici juin 2018 (B7), et les mette en œuvre dans tout le système correctionnel d’ici décembre 2018 (B7).

Comme l’indique la section 6, le Ministère a révisé exhaustivement sa politique PDBSG pour définir quatre catégories d’hébergement de rechange. Dans nos rapports respectifs, l’experte indépendante et moi-même estimons que, si elles sont correctement employées, ces nouvelles catégories ont le potentiel de transformer la fréquence et la durée des placements dans des « conditions constituant un isolement ». Toutefois, j’appuie les modifications qu’elle propose pour « clarifier les paramètres et les normes et ainsi favoriser la conformité opérationnelle de l’Ontario aux exigences de l’ordonnance ». Répétons que, même si le Ministère a accepté en décembre 2018 d’inclure certaines recommandations de l’experte indépendante dans un document de politique révisé, il ne l’a toujours pas fait; et on nous a dit que la situation ne changerait probablement pas avant « quelque part en 2020 ».

De plus, nous craignons sérieusement que certaines de ces catégories de soins spécialisés ne constituent qu’une autre forme d’isolement. L’experte indépendante explique : « L’Ontario n’a pas encore établi de paramètres clairs pour les soins spécialisés dépassant le seuil des deux heures qui marque le passage vers l’isolement ». J’abonde dans le même sens, et j’ajoute que différents rapports du Bureau de l’enquêteur correctionnel ainsi que les écrits du professeur Michael Jackson sur ses nombreuses années d’expérience dans les services correctionnels fédéraux montrent clairement que jusqu’à très récemment, même s’il existait de nombreuses politiques définissant les règles encadrant « l’isolement préventif », ces règles étaient souvent ignorées.

Par conséquent, comme nous n’avons reçu aucune preuve claire que la province, même si elle a mis à jour sa politique PDBSG pour y inclure des options d’hébergement de rechange, les a utilisées de manière uniforme ou s’en est servi concrètement comme option de rechange à l’isolement, nous ne pouvons déterminer s’il y a conformité aux exigences.

Données sur les droits de la personne : L’ordonnance sur consentement exige que le Ministère publie annuellement des données sur : a) son recours à l’isolement et à la détention restrictive (B15, B17); et b) le pourcentage de la population carcérale totale qui est atteinte de problèmes de santé mentale, ainsi qu’une répartition par sexe et par genre (B16).

Une bonne partie du rapport de l’experte indépendante expose et étudie en profondeur de nombreux problèmes liés à la collecte et à la publication de données par le Ministère, particulièrement en ce qui a trait à la détention restrictive. Sans répéter la section 4, j’adhère à ses observations.

J’appuie donc les conclusions de l’experte indépendante : le Ministère ne respecte toujours pas les exigences de collecte de données sur les droits de la personne et de production de rapports.

Nos décrets respectifs viendront à échéance à la fin février 2020. Comme il est nécessaire de combler sans tarder et de manière cohérente ces lacunes persistantes, l’experte indépendante et moi-même avons décidé de recommander : a) la création immédiate d’un Comité d’experts en matière de données, de pratiques exemplaires et de conformité aux politiques; b) la création immédiate d’un Comité consultatif ministériel du traitement des détenus atteints de troubles mentaux; et c) la proclamation immédiate des sections de la LSCRS, déjà approuvées par l’Assemblée législative, qui établissent un bureau de l’inspecteur général ou des services correctionnels. Le reste de la section explique les raisons de ces recommandations.

2. Observations sur l’engagement du Ministère quant à la recherche et aux questions liées – Déclaration commune de l’experte indépendante et de l’examinateur indépendant

Nous jugeons nécessaire de formuler quelques commentaires généraux sur la réponse du Ministère aux diverses ententes conclues dans le cadre de l’affaire Jahn. Même si nos mandats respectifs remontent à seulement deux ans environ, il est impossible de nier que le Ministère échoue à s’engager pleinement et à mettre en œuvre les mesures correctives de l’affaire Jahn depuis près de 6 ans et demi. Étant donné la gravité des problèmes, il est tout simplement irrecevable que de nombreux hauts fonctionnaires (administratifs et de terrain) continuent à justifier l’absence de réponse exhaustive du Ministère avec des phrases telles que : « il faut du temps pour changer le cap d’un gros navire », « les choses sont différentes aujourd’hui, nous avons de nouveaux chefs et de nouvelles structures », ou « nous devons attendre les directives politiques, ce qui prend du temps ». Nous craignons surtout que le commentaire cité en début de section ne se concrétise si une importante surveillance externe n’est pas immédiatement instaurée dans l’ensemble du Ministère.

Nous attribuons une grande partie de ce problème à la « fermeture » observée chez le Ministère en ce qui concerne : a) son engagement général à l’égard de la recherche intergouvernementale; et b) son rôle dans le système de justice pénale de l’Ontario. Nous nous sentons dans l’obligation d’aborder ces sujets.

a. Recherche sur les changements au pays et ailleurs

Quand la professeure Hannah-Moffat et moi-même avons commencé nos mandats respectifs, au début de 2018, nous supposions que, dans le cadre de la nouvelle Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale (LSCRS) ^{footnote 40[40]}, le Ministère s’était tout naturellement informé de la jurisprudence, de la législation et des politiques utilisées ailleurs avant d’élaborer les siennes. Nous avons donc demandé à ce qu’on nous transmette immédiatement « toute analyse de la législation, des politiques et des procédures utilisées au Canada et dans d’autres pays ». Malgré nos requêtes répétées, nous avons reçu très peu de documents pertinents sur le sujet, et beaucoup de promesses vagues que « des analyses pangouvernementales suivraient bientôt ». Lorsque nous avons commencé à insister davantage pour demander de consulter les recherches effectuées, nous nous sommes heurtés à ce qu’on qualifiera poliment de « résistance considérable ». Ce style de communication a persisté, au point où nous avons été obligés de rappeler au personnel du Ministère que, selon les modalités de nos mandats, « le Ministère est tenu […] de donner accès sans entrave à […] l’information nécessaire à l’examinateur et à l’experte indépendants. »

Lorsque nous avons finalement reçu des documents, nous avons constaté – à partir de l’information à notre disposition – que le Ministère ne s’était jamais vraiment appliqué à étudier l’état des lieux ailleurs au pays (et dans le monde) en préparation du nouveau régime législatif. De plus, beaucoup des rapports de recherche auxquels nous avons finalement eu accès tenaient plus de l’aspiration que de l’analyse détaillée des politiques d’ailleurs et de leur éventuelle applicabilité en Ontario. Ce modèle de communication bidirectionnelle est loin d’être unique. À plusieurs reprises au cours de nos mandats, nous avons demandé à voir des documents ministériels expliquant les raisons fondées sur des données probantes des changements existants et proposés. Nous en arrivons à la ferme conclusion que trop des documents qu’on nous a envoyés ne sont pas bien étayés ni particulièrement bien réfléchis.

Même si je dois reconnaître que notre accès aux documents est devenu beaucoup moins laborieux au fil du temps, si on se fie au matériel reçu, il est clair que le Ministère n’a pas fait suffisamment d’efforts pour étudier régulièrement les changements apportés à l’extérieur de la province et du pays ainsi que dans les établissements correctionnels fédéraux. Ses documents de travail et études semblent généralement mentionner – au hasard – un ou deux systèmes correctionnels d’une autre province; ils ne témoignent pas d’une analyse complète de la situation d’autres instances (au Canada et ailleurs) qui tentent de résoudre des problèmes semblables à ceux de l’Ontario.

N’ayant reçu du ministère que peu d’études intergouvernementales et autres documents (voire aucun), nous avons jugé nécessaire de demander à nos adjoints de recherche de passer une bonne partie de l’été et de l’automne 2018 à rassembler et à analyser ces documents, dont beaucoup sont disponibles sur des sites Web publics ou dans des revues savantes facilement accessibles.

Une fois de plus, lorsque la professeure Hannah-Moffat et moi avons transmis le fruit de nos recherches sur les autres provinces et pays, il ne fait aucun doute qu’on a, dans certains bureaux, ignoré nos interventions ou négligé d’y donner suite. De même, lorsque nous avons proposé de donner des exemples de rapports de recherche effectués dans d’autres pays ou provinces^{footnote 41[41]} qui s’efforcent également de résoudre les problèmes complexes associés au traitement des personnes en détention atteintes d’une maladie mentale, nous nous sommes parfois heurtés à une réticence évidente^{footnote 42[42]}.

Le 4 février 2020, nous avons remis au Ministère une version provisoire de cette partie du rapport conjoint. Le 19 février, le MSCSC nous a répondu que « l’élaboration de la PDBSG a engendré un travail considérable, notamment une revue de la documentation sur l’isolement et une évaluation indépendante. Le Ministère fournit des exemples de ces revues et analyses à l’examinateur indépendant ». Bien sûr, ni l’experte indépendante ni moi-même n’avions entendu parler de ces documents auparavant. Lorsqu’ils nous ont été envoyés, le 21 février, les courriels d’accompagnement mentionnaient nous avoir transmis « quelques documents » et donné « quelques exemples de revues de la documentation et d’analyses intergouvernementales ». Ces courriels, reçus une semaine avant la fin prévue de nos mandats, contenaient des documents ministériels datant de 2015 à 2017.

Cette expérience nous pousse à tirer les conclusions suivantes :

• Il est clair que le Ministère disposait de nombreuses analyses détaillées avant, et pendant toute la durée de nos mandats respectifs.
• Il est évident que ces documents ne nous ont été transmis que pour figurer dans le rapport final.
• Comme on ne nous a fourni que « quelques-uns » ou « certains » de ces documents, nous ne pouvons déterminer de quels autres documents dispose le Ministère.
• On ne nous a jamais expliqué pourquoi ces analyses (et tout autre document) ne nous avaient pas été transmises plus tôt.
• Le Ministère n’a jamais admis avoir commis un acte répréhensible et ne nous a présenté aucune excuse, alors que nos adjoints de recherche ont passé énormément de temps (payé par l’argent des contribuables) à retrouver des documents dont disposait déjà le Ministère – documents qui auraient si facilement pu nous être transmis dans des délais raisonnables.
• La situation nous porte évidemment à nous demander si, lorsque le Ministère a affirmé ne pas avoir les documents que nous recherchions dans d’autres domaines, c’était effectivement le cas.

Cette expérience, qu’elle ait résulté d’actions intentionnelles ou non, conforte notre conclusion que la mise en place de divers processus de suivi externe – qui n’existent actuellement pas au sein du Ministère – est essentielle à la transmission prompte des études intergouvernementales aux personnes qui en ont besoin, y compris les chercheurs universitaires. Le sujet est abordé plus loin dans cette section.

Au cours de notre mandat, on nous a avisés que le Ministère travaillait à l’élaboration d’une plateforme de développement et de diffusion, où il comptait notamment publier régulièrement (par voie électronique ou autre) des documents intergouvernementaux destinés à son personnel, aux chercheurs de la fonction publique de l’Ontario et aux décideurs politiques^{footnote 43[43]}. Le MSCSC indique avoir avancé la « transmission de données » du projet « Vanguard » (anciennement la Plateforme pour l’analytique des données hautement sensibles [PADHS]), ce qui aidera sans doute grandement la production de rapports sur les lacunes dans les données et les processus. Toutefois, on nous a récemment informés qu’au lieu de bâtir la plateforme proposée, le Ministère a plutôt décidé de confier à la Direction de la recherche, de l’analytique et de l’innovation la responsabilité de « diffuser les connaissances sur divers canaux et plateformes, dont les suivants :

• recension complète et interrogeable de tous les projets de recherche du secteur de la justice auxquels est affilié le Ministère, destinée à la Direction et à tous les partenaires ministériels
• publication d’une infolettre périodique présentant les progrès de la recherche associée au Ministère
• lieu et moment des symposiums pertinents où présenter les projets de recherches affiliés au Ministère et trouver des occasions de réseautage pour les chercheurs, le ministère du Solliciteur général et les partenaires concernés.^{footnote 44[44]} »

Même si cette initiative est louable, aucun de ces « canaux et plateformes » ne semble avoir le mandat clair de se concentrer sur la recherche intergouvernementale. Nous sommes tous deux d’avis que cette situation est problématique. À notre connaissance, il n’existe actuellement aucun endroit où le personnel ministériel, les chercheurs de la fonction publique de l’Ontario, les chercheurs universitaires et les décideurs politiques peuvent facilement et régulièrement consulter les politiques et procédures d’autres provinces et pays visant à améliorer la situation des personnes en détention atteintes d’un problème de santé mentale. Une fois de plus, nous sommes d’avis que cette situation est problématique. Les Ontariens ont le droit de s’attendre à ce que le Ministère agisse en conséquence, et il va sans dire que cela pourrait améliorer la sécurité publique.

3.1 Il est conjointement recommandé que les recherches en cours et la diffusion des connaissances par le Ministère soient effectuées par des professionnels qualifiés dans la gestion de projets de recherche intergouvernementaux et la compilation de données. Il est également recommandé que l’évolution et la disponibilité de ces recherches soient régulièrement communiquées au Comité d’experts en matière de données, de pratiques exemplaires et de conformité aux politiques (voir ci-dessous).

Nous espérons que ces mesures encourageront la création de politiques opérationnelles modernisées tout en favorisant la viabilité et l’utilité des objectifs et des mandats du Ministère.

b. Sources de données du Ministère

Dans son rapport d’experte indépendante (section 4 du présent rapport), la professeure Hannah-Moffat présente en détail ses propres observations sur l’engagement du Ministère à l’égard de la collecte de données fiables et des pratiques exemplaires. Ici, nous souhaitons souligner nos préoccupations quant à l’absence de supervision externe pour la collecte et l’analyse de données réalisées par le Ministère ainsi que pour les pratiques exemplaires, en particulier puisque nos mandats respectifs viennent à échéance à la fin février 2020.

En tant qu’examinateur indépendant, et avec l’apport de l’experte indépendante, je dois expressément faire rapport sur « l’efficacité des mécanismes de reddition et de surveillance mis en place par l’Ontario, notamment les mécanismes visant à évaluer les préjudices injustifiés avant le placement en isolement des personnes ayant des problèmes de santé mentale », et les commenter. C’est donc dire que l’Ontario doit se doter de mécanismes internes pour assurer sa conformité permanente aux modalités de l’ordonnance. Un système efficace devrait impulser des changements systémiques pour éliminer graduellement l’isolement à long terme, ou à tout le moins le réduire. À court terme, il devrait également veiller à ce que les personnes atteintes de troubles de santé mentale connus ne soient pas placées en isolement, et à ce que cette pratique ne soit pas discriminatoire selon des facteurs associés au Code. Pour être efficace, le système devrait se fonder sur un examen approfondi des dénominateurs communs et des incitatifs à l’isolement.

En réponse aux diverses initiatives de l’affaire Jahn, le Ministère a récemment créé une Unité de la surveillance et de la responsabilisation au sein de la Direction de la surveillance et de la conformité des fournisseurs externes^{footnote 45[45]}, qui fait partie de la Division du soutien opérationnel. L’Unité vise à assurer l’harmonisation interdivisionnelle des mesures prises dans le cadre de l’affaire Jahn : elle doit vérifier la conformité, élaborer des stratégies d’atténuation des risques existants et potentiels, évaluer le respect de diverses politiques et procédures et aider les partenaires des autres divisions à apporter les changements dans le respect des exigences de l’ordonnance. Bien que ces éléments soient essentiels à l’établissement d’une structure de surveillance et d’imputabilité efficace, nous jugeons que l’étendue et les pouvoirs de cette Unité sont fondamentalement limités et inutilement cloisonnés.

Même si nous saluons la création de cette Unité (et Direction), nous estimons tous deux que sa structure hiérarchique actuelle (supervision par une direction relevant elle-même de la sous-ministre adjointe du Soutien opérationnel) limite considérablement le respect interdivisionnel des exigences de l’ordonnance. De plus, le rôle de supervision de l’Unité est restreint à des évaluations de base et à des vérifications de la conformité; elle n’a pas vraiment la possibilité de régler des problèmes systémiques ou à l’échelle des établissements, ce qui serait pourtant crucial étant donné la position toujours plus centrale de la santé mentale dans le système correctionnel actuel. À notre avis, ces organes devraient relever directement du sous-ministre plutôt que de la sous-ministre adjointe du Soutien opérationnel.

Nous avons donc conclu que, en ce qui concerne les changements généraux aux politiques effectués pour respecter les exigences de l’ordonnance, l’Ontario a principalement travaillé en vase clos. De notre avis commun, bien des exigences ont été négligées, car l’élaboration des nouvelles politiques a été axée sur les contraintes pratiques des établissements plutôt que sur la nécessité de limiter le recours à l’isolement préventif, pourtant clairement mentionnée dans l’ordonnance et les dernières décisions des tribunaux.

3.2 Il est conjointement recommandé que le Ministère crée une unité ou une direction relevant du Bureau du sous-solliciteur général qui soit entièrement vouée à la conformité aux diverses ententes et à l’ordonnance sur consentement de l’affaire Jahn. Cette unité ou direction devra communiquer directement et régulièrement avec le personnel de première ligne et les personnes concernées (anonymement ou non) pour connaître les problèmes propres à chaque établissement et assurer la conformité opérationnelle dans l’ensemble de la province. Aux fins de transparence, elle devra rendre publiques sa stratégie et ses observations.

3.3 Il est conjointement recommandé que pour tous les récents changements aux politiques liés à l’ordonnance, l’Ontario fixe des délais stricts visant le plein respect des exigences opérationnelles. Il est également recommandé que les plans de vérification de la conformité et les résultats obtenus soient communiqués à la CODP.

Plus important encore, nous notons que les diverses structures en place ne prévoient aucune supervision par des experts indépendants non gouvernementaux. À notre avis, vu les problèmes majeurs auxquels n’a eu de cesse de se heurter l’experte indépendante lorsqu’elle a voulu accéder aux données ministérielles et en combler les lacunes, il est nécessaire d’établir un comité d’experts externes ayant pour mandat explicite d’examiner, d’évaluer et, si nécessaire, de commenter le travail de collecte de données et d’analyse effectué par le Ministère, son respect des « pratiques exemplaires » et sa conformité opérationnelle et de fond aux lois et aux politiques.

Pour en arriver à cette conclusion, nous avons consulté le Bureau de l’Ombudsman et la Commission ontarienne des droits de la personne, deux organisations ayant de l’expérience dans le dépistage et le suivi du traitement des personnes atteintes d’une maladie mentale détenues dans les établissements correctionnels de l’Ontario. Bien qu’elles estiment jouer un rôle indirect dans l’évaluation de la conformité ministérielle, elles reconnaissent ne pas avoir l’expertise technique nécessaire pour bien comprendre et évaluer les données présentées. Il semble donc qu’un comité d’experts externes soit la meilleure façon de procéder.

3.4 Il est conjointement recommandé qu’un comité d’experts indépendants soit immédiatement créé, et qu’il ait pour mandat d’examiner, d’évaluer et de commenter les capacités de recherche ainsi que les pratiques de collecte de données et d’analyse du Ministère, son respect des « pratiques exemplaires » et sa conformité opérationnelle et de fond aux lois et aux politiques. Ce comité devrait être expressément autorisé à accéder librement non seulement aux méthodes ministérielles de collecte de données, mais aussi aux initiatives et aux documents utiles à la réalisation de son mandat. La Direction de la surveillance et de la conformité des fournisseurs externes devrait être tenue de lui présenter un rapport trimestriel, et le comité lui-même devrait communiquer régulièrement avec le sous-ministre. Dans la mesure du possible, les observations du comité devraient être publiées sur le site Web du Ministère. Son mandat devrait durer trois ans.

c. Autoperception du rôle ministériel dans le système judiciaire ontarien

Après presque deux ans d’examen et de consultations, nous croyons tous deux fermement que l’approche et les analyses du Ministère dans certains domaines stratégiques sont beaucoup trop« fermés », et que nombre de décideurs politiques gouvernementaux manquent cruellement d’expérience sur le terrain. Malheureusement, ce mode de fonctionnement a plusieurs conséquences :

Tout d’abord, nous avons été troublés de constater que beaucoup des personnes chargées d’élaborer et de rédiger les politiques au Ministère ignorent en grande partie la réalité des établissements correctionnels pour adultes. Certains de ces fonctionnaires ont de l’expérience dans d’autres ministères non liés aux détenus adultes, ou occupaient carrément un poste à l’extérieur du système de justice pénale. Plus étonnant encore, nombre d’entre eux ne connaissent pratiquement pas la législation et la jurisprudence des autres provinces, ni les pratiques et procédures pertinentes utilisées ailleurs dans le système ontarien de justice pénale. Selon notre expérience, beaucoup trop souvent, les politiques provisoires sont des documents fragmentaires « auxquels on peut se conformer » plutôt que des politiques concordant avec la législation et la jurisprudence fédérales et provinciales^{footnote 46[46]}.

En effet, on nous a clairement dit à plusieurs reprises que certains décideurs politiques hésitent à proposer des changements « susceptibles de nuire au Ministère ». Vu les circonstances ayant donné lieu à cette enquête, la situation est tout simplement inacceptable et doit être résolue sans délai par la haute direction des services correctionnels.

Ensuite, nous estimons que cette méconnaissance de la « réalité des services correctionnels » est trop souvent exacerbée par les connaissances dépassées des « experts sur le terrain » ministériels quant à certains aspects du droit pénal et des lois sur la protection de la vie privée en Ontario. Même si certains de ces « experts » que nous avons rencontrés connaissent bien les problèmes complexes associés à la gestion des personnes détenues, nous avons observé plusieurs cas patents d’avis tout bonnement erronés ou passablement désuets.

Les fonctionnaires ministériels souligneront sans aucun doute que des consultations complètes avec les chefs d’établissement et d’autres employés « de terrain » sont réalisées avant l’adoption d’une politique. Même si ces processus sont certainement entrepris de bonne foi et qu’ils donnent parfois lieu à des modifications parfaitement appropriées aux politiques proposées, il semble que beaucoup d’efforts inutiles sont déployés avant cette étape. Malheureusement, trop souvent avons-nous constaté de sérieuses réticences des « experts sur le terrain » à « sortir des sentiers battus » et à s’intéresser aux pratiques fondées sur des données probantes et éprouvées ailleurs, ainsi qu’une connaissance empirique lacunaire des problèmes qu’ils essaient de résoudre. Dans son rapport, l’experte indépendante cite en exemple les réponses obtenues à son insistance sur le « suivi » de l’isolement et de la détention restrictive.

Sans nécessairement partager la vision du SEPFO selon laquelle « souvent, les consultations ne sont que de la poudre aux yeux », nous comprenons sans mal ce point de vue. Comme précisé plus tôt, le Ministère devrait à tout le moins s’efforcer d’intégrer régulièrement les rapports de recherche d’autres provinces et pays à ses propositions de politiques et à ses documents de travail.

Finalement, nous souhaitons souligner qu’à long terme, il est plus rentable d’effectuer des consultations constructives dès le début du processus d’élaboration et en s’éclairant de recherches étayées et de pratiques d’ailleurs. De même, une planification qui arrive assez tôt permettra de mieux naviguer parmi les contraintes budgétaires et aidera le Ministère à améliorer ses objectifs stratégiques de modernisation et à les matérialiser.

d. Surveillance externe du traitement des détenus atteints d’une maladie mentale

Pendant des années, il n’y a eu aucun examen externe provincial sur l’efficacité des politiques existantes et les initiatives d’élaboration de politiques dans le domaine des services correctionnels. C’est que durant plus d’un siècle, les grands jurys se sont chargés d’exercer une sorte de « surveillance » sommaire des établissements correctionnels provinciaux. À leur abolition (dans les années 1960), ils ont été remplacés par le Comité consultatif ministériel du traitement des détenus atteints de troubles mentaux (CCMTDATM), qui a cessé d’exister dans les années 1980, son mandat n’ayant pas été renouvelé. Depuis, à l’exception des conseils consultatifs communautaires^{footnote 47[47]}

(qui concernent seulement les établissements), il n’existe actuellement aucun organe externe ayant pour mandat d’étudier les politiques existantes et les propositions de politiques à l’échelle de la province, et de présenter ses observations à la haute direction des services correctionnels. Bien que nous n’ayons effectué aucune étude comparative formelle du problème, l’absence de processus d’examen externe pour l’élaboration de politiques (générales et particulières) ne semble pas courante dans les autres sphères gouvernementales ontariennes qui touchent des personnes vulnérables placées sous la responsabilité de l’État.

Pour améliorer les communications liées au processus de modernisation entrepris par le Ministère, nous appuierions normalement la création d’un ou plusieurs organes consultatifs externes, qu’on financerait adéquatement et qu’on chargerait de superviser les services correctionnels provinciaux, comme ceux destinés aux Premières Nations, aux Inuits et aux Métis mentionnés dans les articles 23 à 25 de la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale (LSCRS). Toutefois, étant donné notre mandat d’examiner le traitement des personnes atteintes d’une maladie mentale dans le système correctionnel et juridique de l’Ontario :

3.5 Il est conjointement recommandé qu’un Comité consultatif ministériel du traitement des détenus atteints de troubles mentaux (CCMTDATM) soit immédiatement créé, et qu’il dispose d’un financement et d’un mandat adéquats. Il devrait entre autres régulièrement recevoir des rapports pertinents de la Direction de la recherche, de l’analytique et de l’innovation quant à ses divers « canaux et plateformes de diffusion des connaissances », ainsi que de l’Unité de la surveillance et de la responsabilisation.

Nous souhaitons également discuter des futurs membres de cet organe consultatif. En juillet et en novembre 2017, le Ministère a tenu deux « tables rondes pour les intervenants des services correctionnels », au sujet du traitement des personnes atteintes d’une maladie mentale détenues dans les établissements correctionnels provinciaux. Même si les organismes et les participants invités ont sans doute été d’une aide précieuse, il convient de mentionner que certains d’entre eux ne représentaient aucunement le personnel de première ligne qui a l’habitude de travailler avec les personnes atteintes de maladies mentales (en détention provisoire ou condamnées) et les probationnaires. Sans vouloir minimiser l’excellent travail des participants, nous notons que plusieurs importants organismes de prestation de services semblent ne pas avoir été invités. Par exemple, plusieurs groupes très expérimentés et compétents chargés d’effectuer le pont entre la détention et la collectivité – un lien d’une importance critique – n’ont été consultés à aucune étape de ces « tables rondes^{footnote 48[48]}. » Nous insistons donc sur la nécessité que ce comité consultatif ministériel se compose principalement des personnes et des représentants d’organismes qui offrent de véritables services « de première ligne » à l’intérieur et à l’extérieur des établissements correctionnels^{footnote 49[49]}.Cette représentation inclusive devrait refléter la diversité ethnoculturelle et de genres de l’Ontario.

e. Inspecteur général des Services correctionnels

Nous considérons également que les services correctionnels canadiens ont une importante leçon à nous apprendre. Au fédéral, ces 40 dernières années, la surveillance des divers problèmes dans le domaine a largement été confiée au Bureau de l’enquêteur correctionnel (BEC) : ses études spéciales occasionnelles et ses rapports annuels – qui abordent souvent le traitement des personnes atteintes d’une maladie mentale détenues dans les pénitenciers et les mises en liberté sous condition – constituent ce qui se rapproche le plus d’une surveillance externe du Service correctionnel du Canada (Groupement ITI pour les services à la collectivité) et des organisations affiliées. Pour faire suite à plusieurs plaintes publiques sur les services correctionnels de l’Ontario – concernant notamment les affaires Jahn et Capay ainsi que les observations du Bureau de l’Ombudsman – le Ministère a demandé à Howard Sapers (qui venait de prendre sa retraite comme enquêteur correctionnel au fédéral) de mener une enquête et de faire rapport sur divers aspects des services provinciaux. En tant que vérificateur indépendant des services correctionnels de l’Ontario, il a rédigé avec l’aide de son équipe plusieurs rapports importants^{footnote 50[50]}, après quoi on lui a demandé de préparer ce qui deviendrait la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale (LSCRS). Il a formulé une recommandation, finalement acceptée par l’Assemblée législative, pour la création d’un poste d’inspecteur général des services correctionnels – globalement l’équivalent du BEC – ayant pour mandat d’exercer une surveillance indépendante^{footnote 51[51]} des services correctionnels ontariens.

Pour des raisons qui ne nous ont jamais clairement été expliquées, il semble y avoir une réticence à promulguer les portions de la LSCRS qui se rapportent à la création et à la dotation en personnel compétent pour ce nouveau poste d’inspecteur général^{footnote 52[52]}. C’est curieux, puisque le ministère du Solliciteur général joue actuellement un rôle équivalent pour les services policiers. À notre avis, il est inutile d’attendre plus longtemps. Même si tout gouvernement a bien entendu le droit de ne pas promulguer les lois adoptées, le fait que l’Assemblée législative ait déjà statué sur la question indique que le poste d’inspecteur général devrait être créé dès que possible. Nul besoin d’attendre que l’inspecteur général des services policiers ait fait ses preuves; le BEC fédéral, établi il y a longtemps (45 ans), offre déjà une base solide pour la gestion des personnes en détention, particulièrement de celles atteintes d’une maladie mentale^{footnote 53[53]}

L’échec du CCMTC s’explique principalement par le fait que ses membres bénévoles avaient beaucoup de mal à « suivre la cadence » des changements à l’échelle de la province. Le même problème semble exister dans d’autres provinces et au fédéral. Selon notre brève analyse, il semble qu’en Ontario, les organes « consultatifs » existants soient généralement associés à un établissement en particulier, et que les rares consultations régionales et provinciales menées auprès de responsables chevronnés des services correctionnels tendent à être superficielles. Étant donné l’absence de quelque organe de surveillance dans les services correctionnels de l’Ontario, la création d’un poste d’inspecteur général apparaît particulièrement nécessaire. Autrement dit, seul un fonctionnaire provincial exerçant une surveillance professionnelle continue pourra exiger du Ministère qu’il rende des comptes, et ainsi vaincre son évidente et malheureuse résistance au changement. Comme je l’ai mentionné, six ans et demi se sont écoulés depuis la première entente Jahn, et le ministère du Solliciteur général est toujours loin d’avoir réalisé les profonds changements exigés par les affaires Capay et Jahn; le rapport provisoire et les rapports finaux le rappellent à de nombreuses reprises.

3.6 Il est conjointement recommandé qu’une sanction royale soit immédiatement demandée pour promulguer la partie IX de la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale (LSCRS), qui prévoit la création d’un poste d’inspecteur général des services correctionnels.

Nous sommes conscients que les commentaires communs formulés dans la présente section critiquent vertement certains employés, attitudes et pratiques du Ministère. Néanmoins, depuis le début de nos mandats respectifs, nous avons constaté un changement radical d’approche à l’égard des tâches que nous avons entreprises. Alors que les demandes, requêtes et interrogations requises par nos fonctions suscitaient autrefois résistance et animosité, il est clair que nombre de hauts fonctionnaires – au Ministère et en établissement – acceptent maintenant que « l’affaire Jahn ne devrait pas être vue comme une obligation, mais comme une occasion d’améliorer le traitement des détenus et des probationnaires atteints d’une maladie mentale^{footnote 54[54]}. » Il convient de reconnaître et d’applaudir ces comportements, alors que nous nous efforçons tous de créer des politiques, des procédures et des structures qui devraient réduire à court et à long terme le risque que surviennent d’autres affaires Jahn et Capay.

En tant qu’examinateur indépendant, j’aimerais souligner que la réforme des procédures sur la décision de placer et de maintenir une personne « en conditions d’isolement » fait également l’objet d’une surveillance externe insuffisante. Comme l’explicite la section 6 du présent rapport, par l’adoption d’un règlement à cet effet, le Ministère estime que tant que certaines limites procédurales sont respectées, il est approprié et constitutionnellement acceptable que les administrateurs chevronnés des services correctionnels revoient les décisions de leurs collègues responsables. Même si j’accepte que, au moins jusqu’à ce que la Cour suprême du Canada fasse connaître sa position sur le sujet^{footnote 55[55]}, l’Ontario ait techniquement le pouvoir légal d’agir ainsi, je souhaite rappeler au Ministère que des dispositions semblables étaient en vigueur lorsque M. Capay a été incarcéré quatre ans durant en attendant son procès – une décision consternante que trop de fonctionnaires qualifient simplement d’« anomalie ». Bien qu’un examen indépendant ne garantisse pas l’élimination de tels problèmes, je pense que la présence d’un examinateur externe pourrait aider à éviter la logique obtuse qui a malheureusement prédominé dans ce cas. Je le répète : l’expérience a prouvé à maintes reprises que le danger des services correctionnels réside non dans l’adoption soudaine de changements transformateurs, mais plutôt dans les routines inflexibles qui dominent le milieu carcéral. En ce sens, on peut dire que les cas de Mme Jahn et de M. Capay jouent le rôle du canari dans la mine de charbon.

Ordonnance sur consentement de l’affaire Jahn

Résumé des conclusions

À l’intention de l’examinateur indépendant

Kelly Hannah-Moffat, Ph D, Experte indépendante en matière de droits de la personne et de services correctionnels

Jihyun Kwon, candidate au doctorat, et Kelly Struthers Montford, Ph D^{footnote 56[56]}, Conseillères de l’experte indépendante

le 24 février 2020

Table des matières

1. Contexte
   • Santé mentale, risque de suicide et recours à l’isolement
   • Motifs du placement en isolement
2. L’isolement « volontaire », une entrave à la réforme
   • Auto-isolement
   • Placements en unités spécialisées
3. Objectifs de l’ordonnance sur consentement et évaluation de la conformité de l’Ontario après le dépôt du rapport provisoire
   • B-11 et B-13 :  Réévaluation des soins de santé – référence et examen de conformité
     • Réévaluation – résultats de l’examen de conformité
   • B-15, B-16 et B-17 : Collecte et publication de données sur les droits de la personne
   • B-5 : Suivi de l’isolement en continu et cumulatif
     • Solution de suivi mobile et limites
     • La zone grise (20 à 22 heures) : suivi des minutes, imprécisions et échecs de supervision 66
     • Suivi des interactions sociales constructives
     • Interruption de l’isolement : définition
   • B-8 et B-9 : Définition et suivi de la détention restrictive (en continu et cumulative)
   • B-14 : Examen de l’isolement prolongé
     • Nouveau processus de réévaluation de l’isolement aux 5, 10 et 14 jours
   • A-9 et B-10 : Repérage des personnes ayant des problèmes de santé mentale
     • Définition de la maladie mentale
     • Communication : désignations de problèmes de santé mentale
   • Mesure corrective no 4 et point B-11: Équipes interprofessionnelles et plans de soins
     • Exigences légales, orientations et politiques
     • Problèmes de confidentialité, accès aux plans de soins et utilisation de ceux-ci
   • A-11 et B-20 : Politiques et surveillance
4. Conclusion
5. Bibliographie
6. Annexe I: Survol des effets négatifs documentés de l’isolement
7. Annexe II: Documentation choisie transmise à la province de l’Ontario
8. Annexe III: Reproduction du résumé du rapport provisoire

I. Contexte

L’ordonnance sur consentement conclue dans le cadre de l’affaire Jahn constitue une entente entre le ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels de l’Ontario (aujourd’hui le ministère du Solliciteur général) et la Commission ontarienne des droits de la personne (CODP), aux termes de laquelle la province s’engage à réformer son recours à l’isolement en portant une attention particulière aux besoins protégés par le Code, soit les problèmes de santé mentale, le sexe et le genre. Elle résulte d’une requête pour atteinte aux droits de la personne déposée en 2012 par Christina Jahn, qui affirmait avoir été victime de discrimination en raison de son genre et de son handicap. Aux prises avec des problèmes de santé mentale, des troubles de dépendance et un cancer, Mme Jahn a été maintenue en isolement prolongé (environ 210 jours) au Centre de détention d’Ottawa-Carleton. En 2013, l’Ontario et la CODP ont conclu une première entente contenant 10 mesures correctives d’intérêt public^{footnote 57[57]}. En 2017, la CODP a déposé une requête pour contravention à un règlement affirmant que la province ne s’était pas conformée à l’entente de 2013. En réponse à cette requête, le 16 janvier 2018, le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario a émis une ordonnance sur consentement^{footnote 58[58]}. Le contexte, décrit plus en détail dans la section 1, oriente le contenu de la présente section.

En tant qu’experte indépendante en matière de droits de la personne et de services correctionnels, je dois faire profiter le Ministère de mon expertise et de mes conseils impartiaux pour l’aider à respecter les modalités de l’ordonnance sur consentement, en vertu du décret 356/2017. Dans le cadre de mon mandat, je dois également « offrir au Ministère de l’expertise et des conseils indépendants sur les droits de la personne et les services correctionnels, et aider au respect des modalités de l’ordonnance sur consentement, notamment en commentant ses progrès et en déterminant s’il s’est conformé aux exigences^{footnote 59[59]} ».

En janvier 2019, j’ai soumis mon rapport provisoire à l’examinateur indépendant, le juge David Cole. Rédigé à sa demande, le rapport devait l’aider dans son évaluation de la conformité; il examinait les documents et actions du Ministère jusqu’au 31 décembre 2018, et comprenait 35 recommandations (voir annexe III). En date d’aujourd’hui, toutes ces recommandations restent en cours ou en attente de réalisation. Certaines demandaient au Ministère d’effectuer une évaluation adaptée aux cultures et aux genres des outils utilisés dans ses établissements afin de respecter la mesure corrective n^o 2.

Le présent document constitue mon rapport final; je le transmets également au juge Cole pour l’aider à l’évaluation de la conformité dans le sien, qui doit être publié pendant le premier trimestre de 2020. À sa demande, j’y ai inclus mon évaluation des progrès du Ministère quant au suivi de l’isolement et de la détention restrictive, à la diffusion des données, à la pertinence des analyses, aux options de rechange à l’isolement, et à la gestion et au traitement des personnes marginalisées en raison d’un problème de santé mentale, du sexe ou du genre. J’y ai également inclus, à sa demande, des commentaires et des recommandations sur la conformité aux autres ententes Jahn et aux modalités de l’ordonnance sur consentement. Le rapport est fondé sur l’information que m’avait transmise le Ministère en date du 24 février 2020.

Le respect de l’ordonnance sur consentement requiert la collecte de données pertinentes, la conformité sur le plan opérationnel et des politiques, l’investissement des ressources nécessaires et la mise en place de mesures de surveillance adéquates. Tout comme l’examinateur indépendant, j’estime que l’Ontario s’est bel et bien efforcé de respecter plusieurs des délais impartis. Malgré ce travail remarquable, je conclus qu’à ce jour, l’Ontario ne respecte pas pleinement les modalités de l’ordonnance ni les exigences du règlement initial.​

Cette conclusion se fonde principalement sur le fait que l’Ontario a échoué à élaborer un cadre stratégique cohérent pour appliquer les modalités de l’ordonnance et les mesures correctives connexes. Je note que ses progrès ont été entravés par de nombreux changements de leadership et de personnel ministériel ainsi que par une élection. De plus, la récente loi sur les services correctionnels – qui n’a pas encore été promulguée^{footnote 60[60]} - , les décisions en appel concernant l’Association canadienne des libertés civiles (ACLC)^{footnote 61[61]} et divers autres cas concomitants sur l’isolement^{footnote 62[62]} ont compliqué la réforme de l’isolement au sein du Ministère. Toutefois, je pense que les conclusions des tribunaux sur les cas fédéraux d’isolement (p. ex., l’indépendance des évaluations et la limite de 15 jours consécutifs) sont compatibles avec les principes émanant de l’affaire Jahn. Le travail effectué par l’Ontario pour respecter les exigences des ententes Jahn et de l’ACLC trahit un manque de concertation.

En général, les échéanciers du Ministère pour la réforme des politiques et la mise en œuvre opérationnelle demeurent imprécis. Il reste d’importants problèmes de conformité, dont les questions du suivi, de l’intégrité des données, de l’exécution des mesures et de l’absence de preuves attestant les changements opérationnels. Il semble que ce soit le contexte opérationnel, plutôt qu’un cadre juridique global sur les droits de la personne, qui ait orienté l’élaboration des politiques et les ait limitées. Toutefois, pour beaucoup des problèmes de conformité constatés, nous n’avons reçu aucune donnée empirique. En l’absence de politique claire, on voit tout de même certains établissements correctionnels et employés trouver des solutions créatives pour s’adapter. La province n’a toutefois pas noté ni utilisé efficacement ces pratiques exemplaires locales.

L’isolement demeure une pratique courante dans les prisons provinciales; l’isolement préventif est toujours utilisé pour les hommes, les femmes et les personnes transgenres, ainsi que pour les détenus ayant des problèmes de santé mentale susceptibles de s’automutiler ou de se suicider. Les données publiées dans le présent rapport incluent les personnes en détention provisoire et condamnées : puisque les dangers de l’isolement ne varient pas selon le statut carcéral et sont impossibles à prédire, mes commentaires s’appliquent aux deux groupes. De plus, comme les personnes en détention provisoire placées en isolement sont plus susceptibles de plaider coupable avant le procès, cette mesure ne devrait être utilisée qu’en tout dernier recours, comme le prévoient le droit international et les lois provinciales. Plus important encore, elle devrait être interdite pour les personnes ayant des handicaps mentaux et physiques graves ou connus^{footnote 63[63]}. On sait que l’isolement nuit entre autres à la santé mentale; par conséquent, son utilisation prolongée entraînera les problèmes mêmes que cherche à résoudre l’ordonnance sur consentement. En bref, la LSCRS prévoit l’élimination de l’isolement pour les personnes atteintes d’une maladie mentale. Idéalement, l’Ontario suivra ce qui s’est fait au pays et ailleurs et limitera fortement le recours à l’isolement préventif en vue d’y mettre un terme.

Les données sur les droits de la personne recueillies pour le point B-15 (voir plus bas) montrent que l’Ontario n’a pas considérablement réduit son recours à l’isolement. Entre le 1^er juillet 2018 et le 30 juin 2019, on dénombre 24 220 admissions en isolement. Parmi les 12 059 personnes incluses dans l’analyse, 1 900 se définissaient comme des femmes, et 10 159, comme des hommes.^{footnote 64[64]} Pendant la période visée, 6 994 détenus (58 %) ont été placés en isolement une seule fois^{footnote 65[65]}, alors que 5 065 (42 %) l’ont été plus d’une fois. Par ailleurs, 569 détenus (5 %) ont été placés en isolement plus de cinq fois, et 90 (1 %), plus de dix. Lors du placement, 46 % (n = 5 558) des 12 059 dossiers portaient la désignation de problèmes de santé mentale (confirmés ou non), soit 4 459 hommes (44 %) et 1 099 femmes (58 %). En comparaison, 8 659 hommes (28 %) et 2 219 femmes (46 %) étaient visés par cette désignation dans la population carcérale totale.

* Exclut les peines discontinues.
** Les désignations de risque de suicide comprennent la surveillance étroite en cas de risque de suicide, la surveillance accrue et les tentatives de suicide antérieures.
¹ Chi carré de Yates = 297 345, fonction de répartition = 1, probabilité < 0,001
² Chi carré de Yates = 61 275, fonction de répartition = 1, probabilité < 0,001
³ Chi carré de Yates = 12 113, fonction de répartition = 1, probabilité < 0,001

Parmi les 12 059 personnes en isolement visées par l’examen, 4 278 (36 %) avaient une désignation de risque de suicide à leur dossier, soit 729 femmes (38 %) et 3 549 hommes (35%). Cette proportion n’est pas représentative de la population carcérale générale, où le taux de suicidalité est plus faible : 1 308 femmes (27 %) et 6 292 hommes (20 %) y avaient une désignation de risque de suicide à leur dossier (tableau 1).

Santé mentale, risque de suicide et recours à l’isolement^{footnote 66[66]}.

Soulignons que sur les 24 220 placements en isolement survenus entre le 1^er juillet 2018 et le 30 juin 2019, 1 969 (8,1 %) ont duré 30 jours consécutifs ou plus. De ceux-ci, 1 259 (63,9 %) visaient des personnes ayant une désignation de problèmes de santé mentale à leur dossier, et 938 (47,6 %), une désignation de risque de suicide^{footnote 67[67]}. En tout, on compte 19 placements de 365 jours consécutifs ou plus, dont 14 (73,7 %) visaient des détenus qui avaient une désignation de problèmes de santé mentale, et 10 (52,6 %), une désignation de risque de suicide (tableaux 2 et 3). Sur les 12 059 personnes placées en isolement pendant la période visée, 1 091 ont été isolées pendant plus de 60 jours au total. Plus de la moitié (65,4 % ou 714) avaient une désignation de problèmes de santé mentale, et près de la moitié (49,1 % ou 536), une désignation de risque de suicide (tableaux 4 et 5).

* Exclut les peines discontinues.
** Chi carré = 109 884, fonction de répartition = 7, probabilité < 0,001

* Exclut les peines discontinues.
** Chi carré = 29 574, fonction de répartition = 7, probabilité

* Le calcul se fonde sur le nombre total de jours en isolement pendant la période de 365 jours visée. Le compte se termine le 30 juin 2019.
** Exclut les peines discontinues.
*** Chi carré = 182 375, fonction de répartition = 3, probabilité < 0,001

** Le calcul se fonde sur le nombre total de jours en isolement pendant la période de 365 jours visée. Le compte se termine le 30 juin 2019.
** Exclut les peines discontinues.
*** Chi carré = 99 827, fonction de répartition = 3, probabilité< 0,001

Pendant la période visée, beaucoup ont connu l’isolement plusieurs fois : 6 994 personnes (58 %) ont été placées en isolement une seule fois, alors que 5 065 (42 %) l’ont été deux fois ou plus. Par ailleurs, 569 personnes (4,7 %) ont été placées en isolement plus de 5 fois, et 90 (0,75 %), plus de 10 fois, pour un maximum de 37 fois (tableaux 6, 7 et 8).

* Exclut les peines discontinues.
** Chi carré = 325 911, fonction de répartition = 6, probabilité < 0,001

* Exclut les peines discontinues.
** Chi carré = 321 991, fonction de répartition = 6, probabilité < 0,001

* Exclut les peines discontinues.
** Chi carré = 8 681, fonction de répartition = 6, probabilité  = 0,192

Globalement, ces données montrent que l’isolement prolongé (15 jours ou plus) demeure une pratique courante pour les personnes ayant une désignation de problèmes de santé mentale ou de risque de suicide à leur dossier. Ces personnes tendent également à être placées plus souvent en isolement et à cumuler plus de jours au total. À tout le moins, les observations ci-dessus soulignent la nécessité d’avoir des politiques et procédures claires, des processus d’examen efficaces, et des mécanismes de vérification indépendants et externes. Les données traduisent en outre des pratiques d’isolement discriminatoires :

• Le tableau 1 montre que, parmi les personnes en isolement, les femmes sont plus souvent visées par des désignations de problèmes de santé mentale, de risque de suicide et de surveillance étroite en cas de risque de suicide que les hommes.
• Les tableaux 2, 3, 4 et 5 indiquent que, bien que la plupart des détenus soient placés en isolement pendant moins de 30 jours consécutifs et moins de 60 jours au total, la proportion de désignations de problèmes de santé mentale ou de risque de suicide est plus élevée chez les personnes en isolement prolongé.
• Les tableaux 6 et 7 montrent que la probabilité d’une désignation de problèmes de santé mentale ou de risque de suicide augmente avec le nombre de placements chez une même personne^{footnote 68[68]}

Motifs du placement en isolement

Les trois motifs de placement en isolement les plus courants sont les suivants : à la demande du détenu (7 627 placements ou 32 %), pour des raisons médicales comme l’observation, l’isolement et la sécurité (6 631 placements ou 27 %), et sanction pour inconduite ou allégations d’inconduite (5 332 placements ou 22 %)^{footnote 69[69]}. Même s’il peut arriver que le motif change au cours d’une même période d’isolement, ce ne fut généralement pas le cas (19 827 placements ou 82 %).

Il existe encore des écarts entre les genres en ce qui concerne les motifs d’isolement. En tout, 7 173 (35 %) des placements chez les hommes avaient été effectués à la demande du détenu, contre seulement 454 chez les femmes (35 %). L’isolement pour des raisons médicales constituait 5 157 (25 %) des placements chez les hommes, contre 1 474 (40 %) chez les femmes. Finalement, les sanctions pour inconduite représentaient 4 776 (23 %) des placements chez les hommes, dont 1 330 (6 %) en isolement disciplinaire, contre 556 (15 %) chez les femmes, dont 203 (5 %) en isolement disciplinaire (tableau 9).

* Exclut les peines discontinues.
** Les données incluent tous les motifs des placements actifs en isolement (n = 24 220) pendant la période visée. Comme il peut y avoir plus d’un motif par placement, le total dépasse le nombre réel de placements.
*** En Ontario, « réclusion cellulaire » est synonyme d’« isolement disciplinaire ».

II. L’isolement « volontaire », une entrave à la réforme

Comme l’ont confirmé de récentes décisions judiciaires,^{footnote 70[70]} d’après la littérature scientifique, l’isolement a de nombreux effets néfastes qui peuvent se faire sentir en aussi peu que 48 heures. Les travaux attestant des effets de l’isolement ne sont pas pertinents seulement pour les établissements fédéraux et provinciaux sur lesquels ils portent : ils s’appliquent également aux personnes en détention dans des centres provinciaux – qu’elles soient condamnées, renvoyées en détention provisoire ou détenues pour des motifs liés à l’immigration. Autrement dit, les effets de l’isolement ne changent pas d’une instance à l’autre.

Au nombre des effets néfastes de cette pratique, l’aggravation des problèmes de santé mentale existants, les pensées suicidaires, l’apparition de symptômes psychiatriques ou de troubles physiques et l’incapacité à réguler ses émotions – ce qui peut entraîner des comportements dangereux et des problèmes de sécurité (voir l’annexe I, reprise de mon rapport provisoire, pour une liste des effets négatifs répertoriés). Il est difficile de prévoir l’ampleur des dommages causés par l’isolement et qui en souffrira. Dans les travaux sur l’isolement chez les femmes et les Autochtones, on note que ces groupes y sont particulièrement vulnérables (voir annexe I). En général, l’isolement peut causer des préjudices, des maladies mentales et de la violence. Les effets néfastes d’un isolement, même de courte durée, risquent bien de l’emporter sur ses effets bénéfiques pour la sécurité de l’établissement, si effets bénéfiques il y a.

Comme le note également l’examinateur indépendant, la capacité de recherche du Ministère est limitée, tout comme son accès aux pratiques exemplaires au pays et ailleurs. Pour appuyer le travail de réforme de l’Ontario, j’ai régulièrement envoyé au gouvernement des ressources et des documents (voir annexe II, reprise de mon rapport provisoire).

Auto-isolement

Selon les données récentes, l’isolement se fait encore fréquemment à la demande du détenu. Dans mon rapport provisoire, j’ai exhorté l’Ontario à considérer l’isolement comme un symptôme de plus vastes problèmes liés à la sécurité et à la gestion des prisons, mais le gouvernement continue d’utiliser ce motif pour justifier les placements dans des conditions d’isolement. Les détenus demandent généralement à être placés en isolement parce qu’ils veulent être « en sécurité », ou parce que la population carcérale générale ne leur convient pas. En contexte carcéral, l’isolement est souvent perçu comme le seul moyen d’assurer une certaine forme de sécurité, surtout en détention provisoire; une telle requête ne doit toutefois pas mener à des conditions d’isolement susceptibles de causer des dommages psychologiques permanents. Il en va de même pour l’isolement visant la « protection » : même s’il est parfois nécessaire de séparer une personne des autres détenus parce qu’on craint pour sa sécurité, la nécessité ou la demande d’un placement en isolement ne doit pas être la seule justification. Les personnes qui demandent à être isolées devraient être logées à part, en toute sécurité, et avoir la possibilité de sortir de leur cellule aussi souvent que possible. 

Placements en unités spécialisées

L’Ontario a créé des placements en unités de soins spécialisés^{footnote 71[71]} pour les personnes autrement classées dans la catégorie « à la demande du détenu » ou « détention préventive »; toutefois, l’examinateur indépendant et moi-même estimons que l’option demeure sous-utilisée^{footnote 72[72]}. À ce jour, l’Ontario n’a toujours pas déterminé quelles personnes actuellement en détention préventive n’entrent pas dans son cadre de placements en unités de soins spécialisés de 2019. Toutefois, comme ces placements peuvent constituer une forme de détention restrictive, ils doivent être supervisés en conséquence. Nous n’avons reçu aucune donnée prouvant que l’Ontario étudie des solutions aux préjudices injustifiés; par conséquent, nous ne pouvons déterminer si l’Ontario respecte les modalités de l’ordonnance ou ses propres politiques.

Le gouvernement ontarien continue de considérer le refus de quitter la cellule comme un motif d’isolement. Il devrait plutôt suivre les pratiques exemplaires d’autres instances, qui ont adopté diverses stratégies et approches pour encourager les détenus à sortir de leur cellule. Il devrait également effectuer une analyse des divers facteurs incitant à l’isolement et revoir ses pratiques de classification; le refus de quitter la cellule peut être dû à la crainte ou à des problèmes de sécurité, ou encore à une maladie mentale. En bref, puisque l’isolement peut si facilement être néfaste, le Ministère devrait élaborer de nouvelles pratiques pour gérer les personnes en détention susceptibles de vouloir être isolées ou de refuser de quitter leur cellule pour participer à des activités constructives. Pour diminuer son recours à l’isolement, l’Ontario devra mettre en œuvre des changements systémiques, changer sa façon de gérer la population carcérale et assurer un suivi efficace.

4.1 Il est recommandé que le Ministère entreprenne un examen des pratiques exemplaires en santé mentale afin d’améliorer les ressources, la formation et les stratégies de gestion pour le personnel carcéral en ce qui concerne le refus de quitter la cellule. Les recommandations qui en découleront devraient être transmises au comité d’experts indépendants (voir recommandation 3.2) et au Comité consultatif ministériel du traitement des détenus atteints de troubles mentaux (voir recommandation 3.3).

4.2 Il est recommandé que le personnel et les décideurs reçoivent une liste complète des options de rechange à l’isolement et qu’ils aient l’obligation de la consulter. Cette liste ne devrait pas se limiter aux options de logement et d’hébergement; elle devrait aussi comprendre des stratégies pour augmenter le temps passé à l’extérieur de la cellule.

4.3 Il est recommandé que d’ici le 31 décembre 2020, l’Ontario élabore un plan visant à éliminer le recours à l’isolement demandé par les détenus, et qu’il le mette en application avant le 30 juin 2021. La province devrait également renforcer son expertise en placements en unités spécialisées et former son personnel sur les pratiques exemplaires pour les détenus qui refusent de quitter leur cellule.

III. Objectifs de l’ordonnance sur consentement et évaluation de la conformité de l’Ontario après le dépôt du rapport provisoire

B-11 et B-13 : Réévaluation des soins de santé – référence et examen de conformité

B-11. L’Ontario doit veiller à ce que les échéanciers suivants soient officialisés dans ses politiques, et faire tous les efforts nécessaires pour assurer une conformité substantielle de l’ensemble du système d’ici le 31 juillet 2018.

d. Chaque cas doit être réévalué au moins une fois tous les six mois à l’aide du processus de dépistage en santé mentale. (sans soulignement dans l’original)

B13. L’Ontario doit effectuer un examen de la conformité aux échéanciers [du point B-11 d)], notamment en passant ponctuellement en revue les dossiers de 50 personnes choisies au hasard qui, en date du 8 mars 2019, étaient détenues depuis six mois ou plus. L’examen déterminera si les cas ont été réévalués au moins une fois à l’aide du processus de dépistage en santé mentale [mentionné au point B-11 d)], et si oui, à quel moment. La province transmettra les résultats de son examen à la CODP, à l’experte indépendante et à l’examinateur indépendant dans les six semaines suivant le 8 mars 2019.

La mesure corrective d’intérêt public no 4 et le point B-11 exigent du Ministère qu’il réévalue régulièrement (au moins une fois tous les six mois) la santé mentale des détenus. Afin de respecter les exigences du point B-11, l’Ontario a révisé sa politique de services de santé mentale et a créé un formulaire standard de réévaluation.

Réévaluation – résultats de l’examen de conformité

Le point B-13 exigeait de l’Ontario qu’il réévalue régulièrement la santé mentale des personnes en détention en effectuant une revue ponctuelle de 60 personnes choisies au hasard qui, en date du 8 mars 2019, étaient détenues depuis six mois ou plus. La revue montre que 19 réévaluations sur 60 (31,7 %) avaient été effectuées à l’aide du nouvel outil, comme exigé. Toutefois, le Ministère a estimé son propre taux de conformité à 96,7 % (55 dossiers sur 60), parce que les personnes concernées rencontraient régulièrement le personnel clinique; ces rendez-vous ont été comptabilisés comme des réévaluations, même si le formulaire correspondant n’a pas été rempli (aucune documentation pour 36 dossiers sur 41) (voir tableau 10). Un historique de rendez-vous médicaux ne correspond malheureusement pas aux critères du point B-13, qui exige l’élaboration et la pratique opérationnelle d’un processus de réévaluation normalisé.

La mesure corrective d’intérêt public no 4 et le point B-11 exigent une évaluation officielle, complète et régulière de la condition mentale des détenus. Les 36 personnes incluses dans l’échantillon du point B-13 ont effectivement fait l’objet d’un suivi par le personnel clinique, et ces rendez-vous ont peut-être réglé à temps et efficacement les problèmes déjà détectés; cependant, d’après l’examen des dossiers, il semble qu’on n’ait effectué aucune évaluation complète pour détecter d’autres problèmes de santé mentale potentiels. Même si certains rendez-vous portaient sur des problèmes de santé mentale, d’autres peuvent s’être limités à des problèmes physiques déjà connus. Les efforts du Ministère, quelle que soit leur efficacité potentielle, ne répondent pas aux exigences de conformité, qui demandent la mise en place d’un outil de réévaluation normalisé, complet, fondé sur des données probantes et adapté aux genres (voir mesure corrective no 2).

* Comprend les médecins, les infirmiers praticiens, les psychiatres, les infirmiers autorisés, les psychologues et les travailleurs sociaux.

Selon les documents et les données de l’examen de conformité, il semble que l’Ontario est loin d’avoir mis en place des mesures systématiques visant à réévaluer le cas des détenus au moins une fois tous les six mois. Par conséquent, je ne peux déterminer si le Ministère respecte l’exigence. Comme la province peine à respecter la fréquence minimale de réévaluation, j’ai recommandé dans mon rapport provisoire qu’elle effectue une autre vérification d’ici le 15 septembre 2019. Le Ministère s’est engagé à s’y soumettre au début du mois d’octobre.^{footnote 73[73]}

Le 28 janvier 2020, on m’a avisée que cette vérification avait eu lieu entre novembre et décembre 2019. Le résumé^{footnote 74[74]} rapporte un taux de conformité provinciale de 81 % pour la réévaluation dans les six mois, moins élevé dans certaines régions que d’autres (p. ex., 69 % dans la région du Nord, et 73 % dans la région du Centre). Comparativement à l’examen effectué en mars 2019, c’est une amélioration; cependant, je n’ai pas participé à ce processus de vérification et je n’ai pu approuver les données brutes, comme je l’avais demandé. Je ne peux donc confirmer si la réévaluation a été effectuée dans des délais raisonnables, si l’outil approuvé a été utilisé, ni si les protocoles officialisés ont été suivis. Je ne peux pas non plus confirmer si les pratiques de réévaluation sont les mêmes pour tous les groupes (p. ex., hommes/femmes, Autochtones et autres minorités ethnoraciales, personnes ayant des problèmes déjà connus de santé mentale) ni expliquer la décision d’exclure le Centre de détention du Sud de Toronto de l’examen^{footnote 75[75]}.

4.4 Il est recommandé que des réévaluations de la santé aient lieu tous les six mois. Après le déploiement de l’outil révisé, au printemps 2020, le comité d’experts indépendants devrait vérifier à nouveau la conformité au point B‑ 13, transmettre ses observations à la CODP et les rendre publiques.

B-15, B-16 et B-17 : Collecte et publication de données sur les droits de la personne

B-15. L’Ontario doit […] publier […] chaque année des données sur son recours à l’isolement et à la détention restrictive pour toutes les personnes détenues dans ses établissements correctionnels […], notamment sur le nombre de placements, leur durée […] et leur motif, les décès et les cas surveillés étroitement par le personnel clinique pour risque de suicide.

Ces données doivent être ventilées selon : i) la présence de problèmes de santé mentale (y compris le risque de suicide ou d’automutilation) […], ii) le sexe et le genre, iii) l’établissement et iv) la région. L’Ontario doit collaborer avec l’experte indépendante pour que les données transmises permettent une analyse significative de l’isolement et de la détention restrictive ainsi que de leurs effets, en fonction des problèmes de santé mentale, du sexe et du genre (sans gras dans l’original).^{footnote 76[76]}

B-16. À partir du 31 juillet 2019, chaque fois que l’Ontario publiera les données [mentionnées au point B-15], il précisera également la proportion de la population carcérale générale atteinte de problèmes de santé mentale et ventilera les données par sexe et par genre.

B-17. Quand l’Ontario instaurera un système de suivi des placements continus et cumulatifs en détention restrictive tenant compte des conditions d’isolement individuelles (sauf en situation de confinement), comme mentionné [au point B‑ 8], il rendra ces données publiques et les ventilera selon les exigences [du point B-15]. Il indiquera les personnes qui sont isolées physiquement ou psychologiquement pendant 22 heures ou plus par jour, mais ne sont pas considérées comme en isolement. (sans gras dans l’original)

Le point B-15 demande à l’Ontario de recueillir et de publier les données annuelles associées aux droits de la personne concernant son recours à l’isolement et à la détention restrictive dans les établissements correctionnels. En vertu de l’ordonnance, la province devait commencer à les publier en 2018; toutefois, la CODP et moi-même avons constaté que le Ministère n’y était pas encore parvenu. L’étendue initiale des données a été considérablement réduite (d’un an à environ deux mois), mais cette lacune doit être comblée en 2019, année pour laquelle nous nous attendons à recevoir l’entièreté des données sur l’isolement et la détention restrictive conformément aux exigences des points B‑15, B-16 et B-17. Nous considérons donc que 2018 a servi de projet pilote pour les années suivantes, et que dorénavant, les données publiées sur les droits de la personne devront couvrir l’année dans son ensemble. J’en conclus que l’Ontario n’a pas suffisamment perfectionné ses procédures, et que de nombreux problèmes d’intégrité, de précision et de fiabilité des données subsistent en ce qui concerne le point B-15.

Premièrement, comme précisé plus loin, l’Ontario n’a pas encore élaboré de politiques et de procédures claires et cohérentes, ni de définitions pratiques de l’isolement, de la détention restrictive et de la santé mentale^{footnote 77[77]}, et des désignations associées pendant la période visée. Par conséquent, il est difficile de déterminer avec précision comment l’isolement et la détention restrictive sont utilisés pour les hommes, les femmes ainsi que les personnes non binaires ou ayant des problèmes de santé mentale. Par exemple, les données sur l’isolement sont tirées de l’outil « Care in Placement », qui enregistre les admissions en isolement et les sorties. Comme le moment et les procédures d’ouverture et de fermeture de l’outil varient selon l’établissement, il est difficile de calculer uniformément la durée des placements. Comme nous l’avons mentionné au Ministère, ce problème pourrait être partiellement réglé par l’instauration de politiques et de pratiques de suivi claires.

Deuxièmement, l’Ontario devait fournir un an de données sur la détention restrictive, mais n’en a transmis que trois mois. Cette lacune est due au fait que la province ne recueille aucune information par unité sur le temps moyen hors de la cellule, et qu’elle n’a pas établi de définition pratique de la détention restrictive avant juillet 2019. En vertu du point B-17, l’Ontario « rendra ces données publiques et les ventilera » selon les exigences du point B-15 « quand [il] instaurera un système de suivi des placements continus et cumulatifs en détention restrictive tenant compte des conditions d’isolement individuelles ». Les données de 2019 publiées reflètent le nombre de personnes logées dans une unité régulièrement fermée à clé pendant 17 heures ou plus par jour, et se fondent sur les dossiers quelque peu incohérents de l’outil « Care in Placement » pour inférer des pratiques individuelles de détention restrictive dans les prisons de l’Ontario. Même si l’experte indépendante a analysé et approuvé la collecte des données et le seuil de 17 heures, ces données sont complexes et ne reflètent pas avec exactitude les pratiques en cours.

L’Ontario s’attend à pouvoir recueillir les données individuelles après avoir mis en place l’outil de suivi mobile. Étant donné que le point B-17 permet une certaine flexibilité quant aux échéanciers, on peut considérer que le Ministère respecte partiellement l’exigence concernant la création d’un plan de suivi de la détention restrictive. Malgré tout, l’exigence concernant la transmission d’informations individuelles fiables sur le nombre de placements en détention restrictive, leur durée continue et leurs motifs n’a pas été respectée.

Troisièmement, le point B-15 exige la ventilation des données selon les problèmes de santé mentale, le sexe et le genre, entre autres facteurs. Il précise également que « l’Ontario doit collaborer avec l’experte indépendante pour que les données transmises permettent une analyse significative de l’isolement et de la détention restrictive ainsi que de leurs effets, en fonction des problèmes de santé mentale, du sexe et du genre ». Selon mon opinion d’experte, l’intersectionnalité des divers facteurs liés aux droits de la personne (la race, l’ethnie, l’âge, la religion, le statut d’immigration, etc.) devrait fortement influencer le recours à l’isolement et à la détention restrictive pour les personnes qui ont des problèmes de santé mentale ou sont membres d’une minorité de genre ou de sexe. Comme il s’agit de « données fondées sur les droits de la personne » et que ces variables sont considérées comme des facteurs démographiques de base dans les analyses quantitatives, elles doivent absolument être ventilées selon les critères de santé mentale, de sexe et de genre mentionnés pour « permettre une analyse significative ».

4.5 Il est recommandé que l’Ontario adopte une politique sur l’enregistrement, le suivi et l’analyse du recours à la détention restrictive d’ici le 30 septembre 2020, afin de respecter le point B-15 concernant la production de rapports annuels pertinents.

4.6 Il est recommandé que le Ministère modifie la période de déclaration annuelle mentionnée au point B-15 pour qu’elle corresponde à l’exercice financier, soit du 1^er avril au 31 mars. Le résumé et l’analyse des données devraient être transmis au comité d’experts indépendants et rendus publics chaque année au plus tard le 30 juillet (voir section 3).

4.7 Il est recommandé que l’Ontario mette à jour ses données sur les décès annuels en détention chaque fois qu’un rapport d’enquête du coroner est déposé.

B-5 : Suivi de l’isolement en continu et cumulatif

B-5. L’Ontario doit, d’ici le 31 juillet 2018, faire le suivi manuel de l’isolement en continu et cumulatif, comme indiqué [au point B-1]. Les parties reconnaissant que le suivi manuel est sujet à l’erreur humaine, la province travaillera continuellement à améliorer ses mécanismes de suivi. D’ici le 31 janvier 2019, elle fera le point sur ses progrès avec l’experte indépendante. (sans gras dans l’original)

L’ordonnance exige que l’isolement fasse l’objet d’un suivi régulier permettant une « analyse significative ». Le point B-15 demande la surveillance de l’isolement et le suivi de la conformité opérationnelle aux principes de l’affaire Jahn et aux exigences de l’ordonnance. À mon avis, l’Ontario ne respecte pas les exigences de suivi mentionnées dans l’ordonnance. Les données et renseignements que j’ai reçus sont inadéquats et ne font état d’aucun cadre stratégique cohérent.

Solution de suivi mobile et limites

En décembre 2018, l’Ontario a créé un formulaire de suivi manuel de l’isolement et a réalisé un projet pilote de suivi mobile dans trois établissements. Reconnaissant que son système papier retarde les évaluations de conformité et nuit à leur qualité, le Ministère adoptera un système mobile dans l’ensemble de la province pour le quatrième trimestre de l’exercice 2019-2020.

Ce système demande au personnel opérationnel de balayer des codes QR individuels à l’aide d’un appareil mobile, une solution qui permettra de recueillir des données individuelles sur le temps passé à l’intérieur et à l’extérieur de la cellule (durée et emploi du temps) ainsi que sur les déplacements; la nature et la durée des interactions sociales figurant dans d’autres dossiers « Care in Placements » seront également indiquées dans le Système informatique de suivi des contrevenants (SISC). Ces renseignements seront utilisés pour générer trois rapports sur les personnes en isolement (22 à 24 heures en cellule), en conditions très restrictives qui ne sont toutefois pas considérées comme de l’isolement (20 à 22 heures en cellule) et en détention restrictive (17 à 20 heures en cellule). Théoriquement, la solution mobile peut mesurer efficacement et précisément le temps passé dans la cellule et aider à la surveillance de l’isolement et de la détention restrictive.

L’Ontario doit moderniser ses technologies et ses processus de collecte de données. Utilisées correctement, les solutions de suivi mobiles peuvent faciliter la cueillette et l’analyse de données fiables, et la province a indiqué qu’elle les mettrait en œuvre à l’hiver ou au printemps 2020. Bien que cette technologie puisse l’aider à respecter le règlement Jahn et les décisions judiciaires récentes, elle ne constitue pas en elle-même une preuve de conformité.

La zone grise (20 à 22 heures) : suivi des minutes, imprécisions et échecs de supervision

Comme mentionné plus haut, l’ordonnance exige que les personnes « physiquement isolées et confinées dans une cellule pendant 22 heures ou plus par jour, quelles que soient les circonstances » fassent l’objet d’un suivi; le Ministère doit donc effectuer un examen des besoins protégés par le Code et des options de rechange à l’isolement. Il envisage actuellement de considérer toutes les personnes ayant passé 120 minutes ou moins hors de leur cellule (selon l’outil de suivi mobile) comme en isolement aux fins de suivi et de rapport; ces cas seront sujets à examen par les sous-directeurs régionaux ainsi que la sous-ministre adjointe de la Division des services en établissement ou son délégué. Les personnes qui passent 121 minutes ou plus hors de leur cellule ne sont pas considérées comme en isolement à ces fins, et ne sont donc pas soumises aux mêmes exigences de suivi et d’adaptation.

Cette approche présente deux problèmes fondamentaux. Premièrement, toute personne confinée dans une cellule pour de longues périodes est susceptible de ressentir les effets néfastes de l’isolement prolongé; la distinction entre 23, 22 et 21,5 heures est négligeable. On parle de conditions semblables à l’isolement (isolement allégé^{footnote 78[78]}) lorsque le confinement se prolonge pendant 20 à 22 heures; cette pratique peut d’ailleurs être vécue de la même façon et être tout aussi néfaste, particulièrement lorsqu’elle dure de 21 à 22 heures. L’ordonnance Jahn, les décisions de l’ACLC et les données empiriques sont unanimes : l’isolement et le manque d’interactions sociales constructives peuvent avoir de graves conséquences, peu importe l’endroit où ils surviennent (dans une cellule conçue pour l’isolement ou ailleurs). À ma connaissance, aucune donnée empirique n’indique que les dommages de l’isolement se mesurent en minutes; d’un point de vue éthique et juridique, mieux vaut éviter une distinction aussi nette, surtout si l’objectif est de réduire et d’éliminer l’isolement préventif ainsi que d’en réduire les effets néfastes.

Deuxièmement, le seuil de 120 minutes pour le suivi et l’examen de l’isolement repose sur la capacité à mesurer précisément les conditions d’isolement en temps réel. Un seuil aussi précis est sujet aux erreurs humaines, qui sont très fréquentes dans un milieu carcéral imprévisible. Des agents de première ligne de plusieurs établissements et des représentants syndicaux nous ont souvent rappelé, à l’examinateur indépendant et à moi-même, qu’étant donné la nature de leur travail et la taille des effectifs, il n’est pas réaliste de suivre à la minute près les déplacements d’une personne. Cette approche ne garantit pas le respect des principes de l’ordonnance (et, plus généralement, de l’ACLC), ni même des propres politiques du Ministère. Qui plus est, elle peut produire des données qui semblent prouver la conformité alors qu’elles camouflent les véritables pratiques opérationnelles.

Le Ministère reconnaît que la réclusion cellulaire pendant 20 à 22 heures (« zone grise ») impose des conditions d’isolement plus strictes que d’autres formes de détention restrictive (17 à 22 heures)^{footnote 79[79]}. L’Ontario convient également qu’il est difficile de consigner précisément les déplacements en minutes des personnes et la qualité de leurs interactions; cette pratique est compliquée par de réelles limites opérationnelles. Le Ministère a donc suggéré que les personnes fréquemment placées en détention préventive ou se trouvant dans la zone grise fassent l’objet d’un suivi local différent et potentiellement moins rigoureux; leur cas pourrait être examiné par les sous-directeurs régionaux, à la discrétion des chefs d’établissement^{footnote 80[80]}. Essentiellement, ce plan créera un système fantôme aux mécanismes de surveillances moins stricts pour un groupe vulnérable qui, à une minute près, sont dans les mêmes conditions que les personnes isolées. Puisque ces examens moins rigoureux ont le potentiel de devenir des pratiques normalisées, l’Ontario devrait plutôt repenser son suivi de la zone grise pour améliorer les conditions d’isolement allégé et éviter les ambiguïtés et incohérences concernant l’isolement continu.

La décision d’effectuer le suivi des personnes dans la zone grise (20 à 22 heures) distinctement des autres cas de détention restrictive (plus de temps dans la cellule que la durée normale de confinement dans la population générale, soit environ 17 heures) est encourageante. Toutefois, les données fournies doivent distinguer plus clairement les personnes en isolement allégé de celles en détention restrictive et en isolement, à défaut de quoi les conditions d’isolement d’un groupe vulnérable seront occultées. Et comme la durée de la détention restrictive varie considérablement (de 17 à 22 heures), les données seront floues et hautement trompeuses.

Jusqu’à maintenant, on ne m’a fait part d’aucun plan complet de suivi et de gestion des risques efficace qui répondrait aux limites opérationnelles actuelles et aux problèmes à venir.

4.8 Il est recommandé que l’Ontario abandonne le suivi de l’isolement en continu à la minute près au seuil des 22 heures, et n’utilise pas cette méthode pour déterminer qui sont les personnes isolées aux fins d’examen administratif.

4.9 Il est recommandé que toutes les personnes qui ne sortent pas de leur cellule plus de 4 heures par période de 24 heures fassent l’objet d’un suivi et d’un examen à l’aide des mêmes processus et documents, afin qu’on puisse leur offrir des options de rechange à la détention restrictive et leur faire passer plus de temps hors de leur cellule. Ce processus normalisé doit être clairement énoncé dans des politiques, procédures, directives, ordres permanents et programmes de formation.

Suivi des interactions sociales constructives

Le point B-17 exige du Ministère qu’il indique « les personnes qui sont isolées physiquement ou psychologiquement pendant 22 heures ou plus par jour, mais ne sont pas considérées comme en isolement » (sans italique dans l’original). La décision de l’ACLC, le projet de loi C-83 et la nouvelle loi fédérale adoptée en réponse à ces décisions exigent également que le temps passé hors de la cellule soit constructif; les interactions superficielles pendant la douche n’en font pas partie.

J’aborde la question parce que l’Ontario doit noter non seulement les minutes passées hors de la cellule, mais aussi leur qualité. D’après les principes définis par l’Ontario, pour être « constructive » une interaction sociale doit être un contact humain direct, en personne et sans aucune barrière physique, et consister en un échange empathique ou une interaction sociale soutenue^{footnote 81[81]}. Toutefois, sans directives ni politiques claires, le personnel ne sait pas exactement quelles sont les exigences opérationnelles. Par exemple, le précédent matériel de formation fourni par le Ministère au personnel de direction dans les établissements et aux membres du comité d’examen sur l’isolement^{footnote 82[82]} semblait indiquer que les « contacts téléphoniques » et l’« accès à des informations sur le monde extérieur » constituaient des « interactions sociales constructives ». Ce sont des éléments importants, mais qui ne correspondent pas forcément aux principes du Ministère, puisqu’ils n’incluent pas nécessairement une interaction interpersonnelle constructive. Par conséquent, même si l’accès à l’actualité et à des coups de téléphone peut potentiellement atténuer certains dommages de l’isolement, il ne constitue pas à lui seul une interaction sociale constructive.

La formation offerte aux agents des services correctionnels comprend plusieurs exemples d’interactions sociales constructives et met régulièrement l’accent sur la documentation^{footnote 83[83]}. Comme mentionné dans d’autres sous-sections du présent rapport, le système de calcul à la minute près risque d’entraîner divers problèmes qui pourraient nuire à la collecte de données pertinentes, au suivi, à la production de rapport et à la surveillance.

Interruption de l’isolement : définition

Pour respecter les exigences de l’entente Jahn et les décisions de l’ACLC, l’Ontario doit préciser clairement les conditions qui constituent une « interruption de l’isolement » aux fins de suivi^{footnote 84[84]}. Pour être conformes à divers critères de surveillance, d’allègement et d’adaptation, les politiques devraient indiquer quand commence et s’arrête le compteur.

Les rapports et enquêtes^{footnote 85[85]}ont systématiquement mis en lumière des problèmes dans la manière dont les services correctionnels fédéraux et ontariens comptabilisent et analysent les jours continus et cumulatifs en isolement aux fins de suivi et de production de données pertinentes^{footnote 86[86]}. Pour y remédier, l’Ontario doit indiquer clairement dans ses politiques quand commence (jour 1), s’arrête et se remet à zéro (au jour 1) le compteur de l’isolement.

À ce jour, les documents du Ministère définissent l’interruption de l’isolement, ou la remise à zéro du compteur, comme une période de 24 heures au cours de laquelle une personne isolée sort de sa cellule durant deux heures et une minute ou plus^{footnote 87[87]}. Cela signifie que le Ministère remet le compteur à zéro lorsqu’une personne est hors de sa cellule 121 minutes durant la journée. Cette pratique, contraire aux recommandations et exigences de l’ordonnance, permet de techniquement fermer un dossier d’isolement et d’ainsi éviter l’examen « indépendant » par les sous-directeurs régionaux et la sous-ministre adjointe de la Division des services en établissement. De plus, l’établissement d’un seuil à la minute près par période de 24 heures n’est pas conforme aux exigences des points B-5 et B-15 (voir également les sous-sections sur les points B-15, B-16 et B-17).

Le suivi des jours cumulatifs en isolement pourrait permettre un examen plus vaste. Toutefois, il n’élimine pas le problème : pour être considérée comme en isolement, une personne est encore sujette au seuil des 120 minutes par jour. Actuellement, on ne sait toujours pas si le calcul des jours cumulatifs en isolement se fondera sur une définition uniforme du seuil d’isolement; il faudrait en établir une, tant pour l’isolement en continu que cumulatif.

4.10 Il est recommandé que, pour satisfaire aux obligations du point B-5, l’Ontario définisse une « interruption de l’isolement » comme une sortie de la cellule d’au moins 4 heures par jour sur une période de 72 heures.^{footnote 88[88]}

B-8 et B-9 : Définition et suivi de la détention restrictive (en continu et cumulative)

B8. L’Ontario doit demander conseil à l’experte indépendante pour élaborer un plan de mise en œuvre multiphase pour faire le suivi individuel du nombre de jours (en continu et cumulatifs) passés en détention restrictive, c’est-à-dire en conditions d’isolement plus restrictives que celles imposées à la population carcérale générale (sauf en situation de confinement). Ce plan devra établir une méthode pour repérer les personnes qui sont isolées physiquement ou socialement 22 heures et plus par jour, mais ne sont pas considérées comme en isolement. Il devra également permettre de traiter comme un unique placement les transferts d’un établissement à l’autre dans des conditions d’isolement semblables. Ce plan devra être soumis à l’examinateur indépendant, qui en tiendra compte dans la rédaction de son rapport final.

B9. Si le Ministère ou l’Assemblée législative adoptent une définition de la détention restrictive aussi ou plus étendue que celle énoncée [au point B-8], les obligations qui incombent à l’Ontario en vertu de l’annexe B se fonderont sur la définition de l’Assemblée législative. La province veillera à respecter les exigences de cette annexe, au minimum en fonction des circonstances décrites [au point B-8].

En ce qui concerne les points B-8 et B-9, l’Ontario doit demander conseil à l’experte indépendante pour élaborer un plan de mise en œuvre multiphase visant le suivi individuel du nombre de jours (en continu et cumulatifs) passés en détention restrictive^{footnote 89[89]}. Après des consultations et une analyse des horaires de confinement, l’Ontario a jusqu’ici accepté de définir la détention restrictive comme une période de réclusion cellulaire de 17 à 22 heures par jour. La province prévoit effectuer un suivi grâce à la solution mobile et à l’écran Care in Placement. Toutefois, aucun progrès considérable n’a été réalisé quant à la conformité aux points B-8 et B-9. De plus, la province n’a pas encore élaboré de cadre ni de méthode de suivi uniforme, y compris pour « les personnes qui sont isolées physiquement ou socialement 22 heures et plus par jour, mais ne sont pas considérées comme en isolement », sans compter que le temps de confinement obligatoire varie selon les établissements.

 Ce n’est que récemment que l’Ontario a commencé à inscrire dans le SISC les périodes de réclusion cellulaire obligatoires. Jumelée au suivi des allées et venues individuelles en dehors de la période de référence, cette information doit servir à déterminer quelles personnes sont en situation d’isolement (22 heures ou plus par jour) ou de détention restrictive (entre 17 et 22 heures). Avant, le Ministère ne pouvait savoir si une personne donnée dans une unité donnée vivait une situation de détention restrictive; or, c’est la base de tout mécanisme de suivi de la détention restrictive.

Actuellement, les allées et venues sont consignées grâce à un outil de suivi manuel, qui précise les périodes d’isolement s’ajoutant au confinement obligatoire dans une unité donnée; cette méthode sera bientôt remplacée par la solution de suivi mobile numérique. Cela ne réglera toutefois pas les problèmes de suivi mentionnés plus haut (voir « Solution de suivi mobile et limites » et « La zone grise »). Bien que, en théorie, la solution mobile ait le potentiel d’être efficace, le suivi à la minute près semble inapplicable sur le plan opérationnel et pourrait générer des données problématiques^{footnote 90[90]}. Même si l’écran Care in Placement permettait un suivi précis des personnes isolées dans leur cellule pendant 17 à 22 heures par jour, il ne satisferait pas encore à la recommandation no 32 de mon rapport provisoire, selon laquelle la détention restrictive doit être gérée et suivie de la même façon que l’isolement (notamment en ce qui concerne les motifs, l’obligation d’envisager des options de rechange et les réévaluations régulières visant un retour aussi rapide que possible à la population carcérale générale). Ces limites nuisent à la surveillance et à la transparence : on ne sait pas si les personnes en situation de détention restrictive figureront sur l’écran Care in Placement ni si elles feront l’objet d’un suivi permettant une intervention proactive. En plus des points B-8 et B-9, les exigences du point B-15 concernant la diffusion annuelle des données individuelles fondées sur les droits de la personne requièrent la mise en place d’un système de suivi efficace de la détention restrictive.

L’Ontario n’a toujours pas précisé la mesure dans laquelle ses procédures de détention restrictive seront améliorées. Par conséquent, je ne peux confirmer que l’Ontario respecte les exigences des points B-8 et B-9.

4.11 Comme l’Ontario n’a toujours pas instauré de système de suivi de la détention restrictive (en continu ou cumulative), il est recommandé que le comité d’experts indépendants proposé en évalue l’efficacité peu après sa mise en place. Cette évaluation devrait porter principalement sur les mesures correctives prises par l’Ontario pour remédier aux limites mentionnées ci-dessus, être effectuée avant le 30 septembre 2020 et être transmise à la CODP.

B-14: Examen de l’isolement prolongé

B14. L’Ontario doit, d’ici le 15 février 2018 et conformément aux [mesures d’intérêt public] nos 5 et 6 sur la santé des personnes atteintes d’une maladie mentale qui sont placées en isolement, veiller à ce que tous les rapports transmis à la ministre et à la sous-ministre adjointe :

• leur soient envoyés directement, sans aucune délégation
• précisent la situation de chaque personne placée en isolement
• détaillent l’analyse de préjudice injustifié effectuée et présentent, pour chaque personne, les données objectives, réelles et directes prouvant qu’aucune option de rechange n’était possible

Les procédures actuelles d’examen de l’isolement prolongé exigent notamment la production de rapports sur les placements en isolement qui durent 30 jours consécutifs ou 60 jours au total. Conformément aux mesures correctives d’intérêt public n^os 5 et 6, ces rapports sont envoyés à la ministre (actuellement la solliciteure générale) et à la sous-ministre adjointe de la Division des services en établissement. Mon rapport provisoire soulignait leur manque de détail : notamment, ils ne contenaient aucun document pertinent sur les options envisagées et les préjudices injustifiés, et on ne m’a fourni aucune preuve que la situation s’est améliorée depuis. Les dernières versions de ces rapports sur l’isolement (datées de janvier 2019 et transmises le 10 novembre 2019) montrent que les options de rechange ne sont toujours pas sérieusement envisagées, et que les autres stratégies de gestion continuent de ne pas être consignées. Par exemple, certaines personnes ayant une « désignation de problèmes de santé mentale en vigueur » à leur dossier ne sont pas considérées comme ayant des « besoins protégés par le Code » et restent donc en isolement prolongé et continu. Par conséquent, l’Ontario n’a pas respecté cette exigence.

4.12 Il est recommandé que l’Ontario révise ses politiques et procédures de façon à clairement consigner les choix, la prise en considération d’options de rechange et l’analyse des préjudices injustifiés ayant mené à la décision initiale de placement en isolement. Ces données devraient figurer dans toutes les réévaluations subséquentes, notamment les rapports sur les placements de 30 et de 60 jours. Cette recommandation est conforme aux recommandations nos 25 et 27 de mon rapport provisoire.

4.13 Il est recommandé que l’Ontario révise ses documents opérationnels et son matériel de formation de façon à définir clairement ses attentes concernant le temps à l’extérieur de la cellule, et qu’une liste complète d’options de rechange, de stratégies et d’incitatifs soit offerte, prise en considération et épuisée avant le placement en isolement.

4.14 Il est recommandé que la sous-solliciteure générale vérifie personnellement le caractère complet et adéquat des rapports sur les placements de 30 et de 60 jours. Son examen devrait inclure des documents sur les mesures à prendre pour modifier les conditions d’isolement, et être envoyé à la ministre.

4.15 Il est recommandé, aux fins de transparence et de suivi, qu’un inspecteur général des prisons indépendant soit nommé pour examiner les dossiers et rapports sur l’isolement prolongé (voir recommandation conjointe 3.4). Il est également recommandé qu’une unité de la vérification et de la conformité relevant directement de la sous-ministre adjointe soit créée.

Nouveau processus de réévaluation de l’isolement aux 5, 10 et 14 jours

L’ordonnance sur consentement exige du Ministère qu’il « réexamine la situation des personnes en isolement ayant des problèmes de santé mentale aux cinq jours ou moins » (mesure corrective no 6). Récemment, dans l’affaire de l’ACLC, la Cour supérieure de justice de l’Ontario a demandé que soit fait un examen immédiat et indépendant de tous les placements de personnes^{footnote 91[91]} en isolement préventif. Par la suite, afin de respecter les exigences, le Ministère a apporté divers changements à son processus de réévaluation de l’isolement^{footnote 92[92]} les sous-directeurs régionaux doivent dorénavant effectuer des réévaluations aux cinq et aux dix jours, et la sous-ministre adjointe de la Division des services en établissement, aux 14 jours (et plus)^{footnote 93[93]}. Cependant, puisque l’Ontario n’a pas instauré d’interruption de l’isolement qualitativement différente de l’isolement lui-même, la remise à zéro du compteur et les évaluations peuvent ne pas survenir aux 5e, 10e et 14e jours, comme prévu. Et sans les ressources nécessaires pour entreprendre une restructuration, offrir des options de rechange et obtenir le soutien de travailleurs de première ligne, ces évaluations régionales resteront des exercices de pure forme^{footnote 94[94]}.

4.16 Il est recommandé que le comité d’experts indépendant effectue des examens de conformité externes tous les six mois afin d’évaluer la prise en considération d’options de rechange à l’isolement et des besoins des détenus, dans la mesure où ceux-ci ne causent pas de préjudice injustifié. Les observations du comité devraient être transmises à la CODP et rendues publiques dans le cadre des mesures de conformité à l’entente Jahn.

4.17 Conformément aux observations de l’examinateur indépendant (voir section 3 de son rapport final), aux recommandations antérieures de l’examinateur indépendant des services correctionnels de l’Ontario et à la LSCRS (déjà adoptée par l’Assemblée législative), il est recommandé que des présidents indépendants soient nommés pour décider des placements en isolement disciplinaire, et que des agents enquêteurs indépendants soient nommés pour trancher sur la poursuite de l’isolement après cinq jours.^{footnote 95[95]} Ces personnes doivent être indépendantes et externes au Ministère.

A9 et B10: Recension des personnes ayant des problèmes de santé mentale

A9. L’Ontario doit, d’ici le 12 février 2018, revoir son système et adopter une nouvelle politique exigeant la vérification des désignations de problèmes de santé mentale existantes par des professionnels du domaine, l’élimination des désignations fautives et la vérification des nouvelles désignations lorsque nécessaire, dans le cadre du dépistage en santé mentale effectué lors de l’admission et des réévaluations.

B10. L’Ontario doit veiller à ce que les personnes ayant des problèmes de santé mentale admises dans ses établissements correctionnels (notamment celles posant un risque de suicide et d’automutilation) aient la désignation correspondante à leur dossier et soient recensées sans compromettre la confidentialité des renseignements personnels, grâce à : i) un dépistage en santé mentale et une réévaluation; ou ii) un signalement confirmé. La province doit s’assurer que toutes les désignations sont vérifiées par des professionnels de la santé mentale. La présence d’une désignation au dossier indique que des options de rechange à l’isolement doivent être envisagées jusqu’à la limite du préjudice injustifié, en fonction du trouble de santé mentale dépisté.

b. D’ici le 31 juillet 2019, toutes les personnes en détention dans un établissement correctionnel de l’Ontario devront avoir fait l’objet d’un dépistage ou d’une réévaluation en santé mentale conformément à ce qui précède, et les désignations de problèmes de santé mentale devront toutes avoir été vérifiées.

Un des principes généraux de l’ordonnance et des mesures correctives d’intérêt public est de veiller à ce que les personnes ayant des problèmes de santé mentale ne soient pas isolées à moins que cela ne cause un préjudice injustifié. Cette obligation requiert la détection rapide et uniforme de ces problèmes par le personnel de première ligne, notamment celui des services correctionnels et de la santé.

Définition de la maladie mentale

Afin d’assurer une certaine uniformité et une surveillance adéquate, l’Ontario a adopté une nouvelle définition pratique de la maladie mentale et a précisé ce qui constitue une maladie mentale grave, comme l’exigeait l’ordonnance sur consentement (notamment dans les mesures correctives d’intérêt public nos 1, 2 et 4­8 et aux points A-9, A-10 et B-15). Une définition opérationnelle normalisée de ces termes a été approuvée le 28 novembre 2019^{footnote 96[96]}. Il existe toutefois des incohérences manifestes dans l’application des diverses exigences de l’ordonnance sur consentement en ce qui a trait à la détection, aux mesures d’adaptation et aux obligations de production de rapports sur la santé mentale. En effet, subsistent plusieurs problèmes opérationnels et politiques liés au repérage des personnes atteintes d’une maladie mentale ou à risque d’en développer une :

• La plupart des dépistages en santé mentale ont lieu à l’admission^{footnote 97[97]}, or, les problèmes de santé mentale peuvent survenir en tout temps.
• Il existe un certain flou quant aux caractéristiques des maladies mentales et aux moyens de les reconnaître.
• Les prisons ontariennes connaissent une pénurie d’infirmiers en santé mentale.
• Les détenus ont un accès limité aux médecins et aux psychiatres, pourtant nécessaires au dépistage des graves problèmes de santé mentale.

Le Ministère reconnaît que l’établissement de définitions officielles des problèmes de santé mentale (y compris les problèmes graves^{footnote 98[98]}) est essentiel à la conformité à l’ordonnance^{footnote 99[99]}. Certains changements nécessaires sont apportés aux politiques, mais le processus est lent^{footnote 100[100]} .En effet, d’importantes modifications à la Stratégie de santé mentale et de lutte contre les dépendances sont prévues : l’Ontario comptait modifier les politiques et procédures connexes entre décembre 2019 et février 2020, et offrir une formation au personnel de la santé et des services correctionnels de première ligne en mars et en avril 2020^{footnote 101[101]}. Le 20 février 2020, on m’a toutefois informée que l’échéancier des définitions avait été modifié, et que les mises à jour des politiques et procédures devaient plutôt être effectuées en 2020-2021. Comme les changements proposés n’ont pas encore été appliqués, ni l’examinateur indépendant ni moi-même ne pouvons confirmer que les nouvelles politiques et procédures assureront la conformité à l’ordonnance.​

Communication : désignations de problèmes de santé mentale

L’ordonnance exige de l’Ontario qu’il repère les personnes ayant des problèmes de santé mentale et améliore son système de désignations; les points A-9 et B-10 mentionnent d’ailleurs un plan détaillé de mise en œuvre multiphase. La présence d’une désignation vérifiée au dossier « indique que des options de rechange à l’isolement doivent être envisagées jusqu’à la limite du préjudice injustifié » (B-10). Le Ministère a révisé sa politique d’enregistrement des renseignements médicaux dans les désignations au SISC, qui exige dorénavant la vérification des désignations de problèmes de santé mentale et de risque de suicide par le personnel de la santé dès la saisie dans le SISC, ou dans les 48 heures. Malgré tout, de nombreux obstacles à la conformité subsistent : on ne sait notamment pas si les désignations sont effectivement vérifiées ni si le personnel de première ligne peut rapidement accéder aux dossiers électroniques en question. De plus, les désignations actuelles ne distinguent pas maladie mentale et grave maladie mentale.

L’examen de la conformité effectué en juillet 2019 a montré que les taux de vérification en établissement des désignations de problèmes de santé mentale et de risque de suicide variaient dans la province. En date du 11 juillet 2019, seuls 7 établissements sur 24^{footnote 102[102]} vérifiaient entièrement les désignations au dossier, et l’un d’entre eux affichait un taux de vérification de seulement 31 %. En tout, dans la province, 12,4 % des désignations (246 sur 1 989) n’avaient pas encore été vérifiées, dont plus d’un quart (28,3 %) concernaient des risques de suicide. Ce taux comprenait les personnes qui avaient déjà fait des tentatives de suicide, menacé de se suicider, eu des idées suicidaires ou été placées sous surveillance pour risque de suicide (tableau 11).

Selon les données d’hiver 2019^{footnote 103[103]}, le taux de vérification ne s’est pas amélioré depuis le 11 juillet 2019. En date du 12 décembre 2019, seules environ 77 % (1 381 sur 1 781) de toutes les désignations de problèmes de santé mentale avaient été vérifiées; ce taux était moins élevé dans certaines régions (67 % dans la région du Nord et 63 % dans la région du Centre)^{footnote 104[104]}.

Actuellement, les désignations sont enregistrées dans le SISC, ce qui devrait faciliter la tenue des dossiers et la communication pour tout le personnel de la santé et des établissements correctionnels. En pratique, toutefois, ce n’est pas le cas : les agents des services correctionnels de première ligne n’ont souvent pas la technologie ni le temps nécessaire pour accéder au SISC pendant leur quart de travail. Ils se fient donc plutôt à des documents imprimés lors de l’admission, dont la mise à jour est irrégulière. Même si le Ministère étudie l’adoption d’une solution de suivi mobile qui fournira les données nécessaires à la création d’un dossier Care in Placement pour la gestion et la surveillance de l’isolement, lorsque nécessaire, on ne sait pas exactement comment il reliera le processus de vérification aux décisions d’isolement.

4.18 Il est recommandé que le comité d’experts indépendants examine les processus utilisés en Ontario pour vérifier les désignations liées aux problèmes de santé mentale, au suicide et à l’automutilation, ainsi que la manière dont cette information est communiquée entre les membres du personnel. Cet examen devrait avoir lieu à l’automne 2020, après l’application des définitions récemment approuvées sur la santé mentale, puis tous les six mois. Les résultats obtenus devraient être transmis à la CODP et rendus publics dans le cadre des mesures de conformité à l’entente Jahn.

Mesure corrective d’intérêt public no 4 et point B-11 : Équipes interprofessionnelles et plans de soin

Mesure no 4. Pour les détenus dont le dépistage a conclu à la présence de troubles mentaux […], un médecin dressera un plan [de soins] approprié, avec l’aide de professionnels de la santé mentale si nécessaire. [Ce plan], accessible à tous les membres de l’équipe interprofessionnelle, établira les problèmes et les objectifs (notamment le traitement des troubles comportementaux, de la maladie, etc.), précisera les interventions à utiliser, désignera les responsables du traitement et des interventions et décrira un processus de mise en œuvre. Le Ministère convient que les modifications au plan de traitement ne peuvent être effectuées qu’avec l’approbation d’un médecin de premier recours ou d’un psychiatre, selon les besoins.

Les détenus atteints d’une maladie mentale grave seront aiguillés dès que possible vers un psychiatre, qui élaborera un plan [de soins] approprié […]. Le Ministère convient que les modifications au plan de traitement pour ces détenus ne peuvent être effectuées que par une psychiatre. (sans soulignement dans l’original)

[…] Le personnel du programme responsable de la planification des mises en liberté sera également avisé le plus tôt possible des retours prévus dans la collectivité.

B11. L’Ontario doit veiller à ce que les échéanciers suivants soient précisés dans les politiques, et faire tous les efforts nécessaires pour s’y conformer à l’échelle du système avant le 31 juillet 2018. […]

c. Les plans [de soins] élaborés conformément à la mesure corrective no 4 doivent être créés dans les 48 heures suivant le rendez-vous avec le médecin ou le psychiatre évaluateur, à la discrétion de ce dernier […]. (sans soulignement dans l’original)

L’ordonnance exige du Ministère qu’il offre un soutien et des soins adaptés aux personnes ayant des problèmes de santé mentale connus; c’est la fonction des plans de soins^{footnote 105[105]}. Leur objectif est d’assurer la mise en œuvre uniforme d’une stratégie de soins spécialisés intégrés pour les personnes en détention qui en ont besoin. Ils ne devraient pas contenir de renseignements confidentiels au regard de la LPRPS, comme les diagnostics et les médicaments prescrits, mais ils peuvent toutefois préciser les observations effectuées, les symptômes, les effets secondaires des médicaments, l’observance du plan de traitement et d’autres renseignements pertinents.

Mon rapport provisoire présentait les résultats de l’examen de la conformité aux points A-6 et B-11 sur l’utilisation des plans de soins. Les données montraient que, dans la majorité des cas où ils auraient été nécessaires, aucun plan de soins n’avait été mis en place, et que l’utilité fonctionnelle des plans existants laissait à désirer. En effet, de nombreux employés de première ligne ont indiqué que les plans ne contenaient pas suffisamment de renseignements pour leur permettre de prendre en charge des personnes en grande détresse ou ayant besoin de mesures d’adaptation liées au Code. Jusqu’à maintenant, on ne m’a fourni aucune preuve que ces problèmes avaient été résolus. Par conséquent, tout comme l’examinateur indépendant^{footnote 106[106]}, j’estime que l’Ontario ne respecte pas l’exigence d’utiliser des plans de soins individualisés et appropriés pour les personnes atteintes d’une maladie mentale connue.

Exigences légales, orientations et politiques

Mon rapport provisoire soulignait plusieurs problèmes de conformité à la mesure no 4 en ce qui concerne les orientations et politiques actuelles au sujet des plans de soins. J’y avais fait la recommandation suivante : « le Ministère devrait établir des normes politiques claires précisant les échéanciers des plans de soins, les personnes qui y sont admissibles et les responsables de leur élaboration, de leur communication et de leur mise en œuvre ». Je sais que le Ministère a depuis rédigé un document d’orientation sur le plan de soins des détenus, et qu’il apporte des changements à sa politique Placement des détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion (PDBSG). On m’a demandé de ne pas discuter de ces documents provisoires.

Lorsqu’il révisera ces documents et d’autres, le Ministère devrait porter une attention particulière aux éléments suivants : a) la mesure corrective d’intérêt public no 4 exige explicitement l’établissement d’un plan de soins pour toutes les personnes atteintes d’une maladie mentale régulière ou grave, quels que soient leur situation et leur lieu de détention; b) elle prévoit l’élaboration obligatoire par des médecins de plans de soins pour les personnes atteintes d’une grave maladie mentale; et c) les plans de soins doivent être « accessible[s] à tous les membres de l’équipe interprofessionnelle ».

Pour respecter ces exigences, le Ministère devrait différencier nettement les « plans de traitement » médicaux et les « plans de soins » de première ligne. La nouvelle politique doit établir des lignes directrices provinciales claires et cohérentes et fournir des instructions sur l’utilisation des plans de soins, notamment sur leur création, leur élaboration, leur révision, leur gestion et leur supervision (responsables, moment et manière). Outre le rôle des médecins et des psychiatres, elles doivent définir le rôle des autres membres du personnel clinique (infirmiers, travailleurs sociaux, etc.), des agents des services correctionnels, des employés des programmes (agents de classification et de la réadaptation correctionnelle, etc.), des ALDA, des aînés, des fournisseurs de services religieux ou spirituels, et d’autres personnes susceptibles de ne pas avoir l’expérience ou la formation nécessaire^{footnote 107[107]}. Le Ministère devrait mobiliser les ressources nécessaires pour assurer la conformité dans toute la province et prévenir les écarts injustifiés entre les établissements.

4.19 Il est recommandé que l’Ontario révise ses politiques, procédures et lignes directrices pour qu’elles soient conformes à la mesure corrective d’intérêt public n^o 4, notamment en précisant qu’un plan de soins doit être élaboré par un médecin ou un psychiatre pour les personnes ayant une maladie mentale ou une grave maladie mentale, respectivement. Une formation sur les plans de soins devrait ensuite être offerte dans tous les établissements^{footnote 108[108]}

4.20 Il est recommandé que l’Ontario limite le pouvoir discrétionnaire des établissements en ce qui concerne la mise en pratique de politiques pour assurer l’uniformité des processus d’élaboration des plans de soins. S’il n’y a pas assez de ressources médicales sur place, la province devrait recourir à des technologies de « télésanté »^{footnote 109[109]}.

Problèmes de confidentialité, accès aux plans de soins et utilisation de ceux-ci

L’ordonnance précise que les plans de soins doivent être « accessible[s] à tous les membres de l’équipe interprofessionnelle », en particulier aux agents des services correctionnels de première ligne qui interagissent particulièrement avec les détenus. Toutefois, on ne sait pas si, ni dans quelle mesure, ces agents devraient pouvoir faire partie de l’« équipe interprofessionnelle ». Cette ambiguïté freine leur participation pleine et proactive aux soins aux personnes ayant des problèmes de santé mentale.

L’interprétation que l’Ontario fait des lois sur la confidentialité continue de nuire au respect de la mesure corrective d’intérêt public no 4. Les membres de l’équipe interprofessionnelle sont réticents à transmettre des renseignements critiques et des stratégies de gestion à leurs collègues et aux agents de première ligne. L’examinateur indépendant analyse en détail cette interprétation dans la section 7 de son rapport. De même, j’ai constaté que ces lacunes de communication étaient les mêmes dans tous les établissements – une pratique qui empêchera la province d’offrir des mesures d’adaptation fondées sur les droits de la personne.

Par ailleurs, l’accès aux plans de soins existants reste difficile pour les agents des services correctionnels de première ligne. Actuellement, l’échange des renseignements nécessaires à la prise en charge des personnes atteintes d’une maladie mentale se fait à l’oral. Les copies physiques les plus à jour des plans ne sont pas toujours disponibles, et l’accès aux versions électroniques (par ordinateur) est incertain. Pour remédier à la situation, le Ministère propose des mises à niveau technologiques au printemps et à l’été 2020. Toutefois, il ne semble pas que cette solution réglera les problèmes d’accès aux ordinateurs et de manque de temps.

4.21 Il est recommandé que l’Ontario établisse des directives stratégiques claires concernant l’interprétation de la législation sur la protection de la vie privée et la confidentialité, élabore des normes et des attentes pour encadrer les échanges entre le personnel médical et le personnel de sécurité, et fournisse l’équipement et les accès qui s’imposent^{footnote 110[110]}.

4.22 Il est recommandé que la disponibilité et le caractère complet des plans de soins soient régulièrement évalués par le comité d’experts indépendants lors des vérifications des soins de santé. Les résultats obtenus devraient être transmis à la CODP et rendus publics dans le cadre des mesures de conformité à l’entente Jahn.

A-11 et B-20 : Politiques et surveillance (voir la déclaration conjointe dans la section 3)

A11. L’Ontario doit établir des mécanismes internes pour superviser l’application et le respect continu de l’entente et de l’ordonnance sur consentement Jahn.

B20. L’Ontario doit établir des mécanismes internes pour superviser l’application et le respect continu de l’annexe B.

L’Ontario a l’obligation d’établir des mécanismes internes pour superviser le respect continu de l’ordonnance. Un système efficace devrait impulser des changements systémiques pour éliminer graduellement l’isolement à long terme. À court terme, il devrait également veiller à ce que les personnes atteintes de troubles de santé mentale connus ne soient pas placées en isolement, et à ce que cette pratique ne soit pas discriminatoire selon les facteurs liés au Code. Pour être efficace, le système devrait également se fonder sur un examen approfondi des dénominateurs communs et des incitatifs à l’isolement.

Pour assurer une harmonisation interdivisionnelle, le Ministère a créé une Unité de la surveillance et de la responsabilisation qui doit vérifier la conformité, élaborer des stratégies d’atténuation des risques existants et potentiels, évaluer le respect de diverses politiques et procédures et aider les partenaires des autres divisions à apporter les changements dans le respect des exigences de l’ordonnance. Bien que ces éléments soient essentiels à l’établissement d’une structure de surveillance et d’imputabilité efficace, nous jugeons le rôle de cette Unité très restreint.

L’étendue et les pouvoirs de cette Unité sont fondamentalement limités et inutilement cloisonnés. Sa structure hiérarchique actuelle (supervision par une direction relevant elle-même de la sous-ministre adjointe du Soutien opérationnel) limite considérablement le respect interdivisionnel des exigences de l’ordonnance. De plus, le rôle de supervision de l’Unité est restreint à des évaluations de base et à des vérifications de la conformité; elle n’a pas vraiment la possibilité de régler des problèmes systémiques ou à l’échelle des établissements.

En ce qui concerne les changements généraux aux politiques effectués pour respecter les exigences de l’ordonnance, l’Ontario a principalement travaillé en vase clos. Bien des exigences ont été négligées, car l’élaboration des nouvelles politiques a été axée sur les contraintes pratiques des établissements plutôt que sur la nécessité de limiter le recours à l’isolement préventif, pourtant clairement mentionnée dans l’ordonnance et les dernières décisions des tribunaux.

4.23 Il est recommandé que le Ministère crée une unité ou une direction relevant du Bureau du sous-solliciteur général qui soit entièrement vouée à la conformité à l’ordonnance sur consentement de l’affaire Jahn. Cette unité ou direction devra communiquer directement et régulièrement avec le personnel de première ligne et les personnes concernées (anonymement ou non) pour connaître les problèmes propres à chaque établissement et assurer la conformité opérationnelle dans l’ensemble de la province. Aux fins de transparence, devront être rendues publiques les politiques ministérielles encadrant les services correctionnels ainsi que la stratégie et les observations de l’unité ou de la direction.

4.24 Il est recommandé que l’Ontario analyse ses besoins en personnel pour l’isolement, la détention restrictive et le placement en unité de soins spécialisés. La province doit porter une attention particulière au recrutement, à la sélection et à la formation des candidats, qui seront choisis en fonction de leurs compétences et de leur intérêt. Elle doit aussi offrir une formation suffisante et interactive aux agents de première ligne et au personnel médical pour qu’ils puissent s’acquitter de leurs tâches en toute sécurité. Dans cette optique, elle doit également offrir des séances d’information régulières et s’accompagnant de ressources adéquates sur les droits de la personne et la prestation de soins aux personnes ayant des besoins qui relèvent du Code.

4.25 Il est recommandé que pour tous les récents changements aux politiques liés à l’ordonnance, l’Ontario fixe des délais stricts visant le plein respect des exigences opérationnelles. Il est également recommandé que les plans de vérification de la conformité et les résultats obtenus soient communiqués à la CODP.

IV. Conclusion

L’examinateur indépendant a accepté de reporter l’échéance de mon rapport et du sien pour donner au Ministère l’occasion de : a) planifier et mettre en œuvre les changements requis pour le plein respect de l’ordonnance, et b) transmettre des documents justificatifs prouvant sa conformité. Toutefois, sur les 39 objectifs à atteindre, tous sont en suspens; la plupart sont liés aux 35 recommandations de mon rapport provisoire (transmis le 23 août 2019). Par conséquent, j’estime que l’Ontario ne se conforme pas encore aux exigences de l’ordonnance.

De façon générale, je reste convaincue que l’Ontario devrait entreprendre une analyse des incitatifs à l’isolement et appliquer les recommandations de mon rapport intermédiaire, toujours d’actualité. Cet examen devrait permettre à la province de comprendre clairement les causes de l’isolement dans leur ensemble, et l’aider à éliminer l’isolement préventif; les changements opérationnels requis par l’ordonnance Jahn seront probablement inefficaces et éphémères s’ils ne se fondent pas sur une compréhension du phénomène dans tous les établissements provinciaux. Ce n’est qu’après cet exercice que la province pourra élaborer et adopter une approche cohérente et intégrée des politiques ainsi qu’un processus de gestion qui sera progressivement mis en œuvre dans ses établissements.

Comme l’isolement peut favoriser le développement de maladies mentales et causer des dommages psychologiques irréversibles, il convient d’adopter une approche fondée sur des données probantes et sur la réduction des risques en éliminant cette pratique pour toutes les personnes en détention. Cette approche permettrait également de prendre des mesures d’adaptation en fonction des facteurs liés au Code notamment pour les femmes et les Autochtones, qui sont plus vulnérables aux effets néfastes de l’isolement (voir l’annexe III du rapport intermédiaire).

Les plans du Ministère pour remédier au problème sont importants et louables, mais ils ne remplacent pas la nécessité de mettre en œuvre les éléments convenus dans des délais assez courts pour que l’examinateur indépendant et moi-même puissions les évaluer. Tout comme l’examinateur indépendant, je reconnais que l’Ontario s’est efforcé de respecter divers objectifs de l’ordonnance sur consentement; toutefois, malgré ses efforts remarquables, je conclus qu’actuellement, le Ministère ne se conforme pas aux exigences ni aux mesures correctives d’intérêt public.

V. Bibliographie

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Canadian Civil Liberties Association c. Canada (Attorney General), 2019 ONCA 243.

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Corporation of the Canadian Civil Liberties Association c. Her Majesty the Queen, 2017 ONSC 7491.

Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale. 2018, chap. 6, annexe 2

Centre de formation et de recrutement pour les services correctionnels​. « Independent Segregation Review and Oversight ». Présentation PowerPoint, ministère du Solliciteur général, Ontario, septembre 2019.

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———. “Inmate Care Plan Template v​3 – Draft”. Document interne, transmis le 10 novembre 2019.

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———. Politique Placement des détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion. 17 décembre 2018.

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Division de la modernisation et Division des politiques stratégiques, de la recherche et de l’innovation. Update on Ontario’s Implementation Plan for the Independent Review and Oversight of Administrative Segregation. Présentation PowerPoint, ministère du Solliciteur général, Ontario, 30 septembre 2019.

Bureau de l’enquêteur correctionnel. Une mort évitable. Ottawa, 2008.

Ombudsman de l’Ontario. Les oubliés de la surveillance : enquête sur la manière dont le ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels fait le suivi de l’admission et du placement des détenus en isolement, et sur la pertinence et l’efficacité du processus d’examen de tels placements. Toronto, Bureau de l’Ombudsman, 2017.

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R. c. Capay, 2019 ONSC 535.

Annexe I : Survol des effets négatifs documentés de l’isolement

L’annexe I présente un survol des effets négatifs documentés pour la santé mentale et les comportements des détenus placés en isolement sur une courte ou une longue période.

• Les détenus placés en isolement vivent très négativement, et de manière très stressante, l’isolement cellulaire, la privation sensorielle et le « confinement » constant^{footnote 111[111]}.
• Les détenus ayant été placés en sécurité maximale en ressortent « profondément traumatisés » et « socialement handicapés »^{footnote 112[112]}.
• Les détenus placés en isolement qui ont des problèmes de santé mentale et déjà fait des tentatives de suicide, et qui sont habités par un grand sentiment de désespoir, sont plus susceptibles de révéler des pensées suicidaires^{footnote 113[113]}.
• L’isolement à long terme peut entraîner l’apparition de symptômes psychiatriques jusqu’alors non détectés^{footnote 114[114]}.
• L’isolement représente un facteur de risque important dans l’apparition de symptômes psychiatriques en général^{footnote 115[115]}, et plus particulièrement de dépression et de pensées suicidaires^{footnote 116[116]}.
• Les antipsychotiques s’avèrent moins efficaces chez les détenus en isolement^{footnote 117[117]}.
• L’isolement disciplinaire peut accroître les symptômes rattachés aux impulsions constantes et irrépressibles, ainsi que les pensées, les sentiments ou les actions liées à la colère (dont l’agression, l’irritabilité et la rage)^{footnote 118[118]}.
• Les détenus placés en isolement rapportent avoir éprouvé ces différentes choses : colère, haine, amertume, ennui, stress, perte du sens de la réalité, pensées suicidaires, troubles du sommeil, manque de concentration, confusion, dépression et hallucinations^{footnote 119[119]} .
• L’isolement prolongé peut nuire à la capacité des femmes à composer avec leur incarcération^{footnote 120[120]}.
• Chez les femmes purgeant une peine de ressort fédéral, l’isolement peut nuire à l’estime de soi, les traumatiser de nouveau et contribuer à divers problèmes de santé mentale^{footnote 121[121]}.
• L’isolement a été associé à plusieurs reprises à divers éléments : problèmes d’appétit et de sommeil, anxiété, panique, rage, perte de contrôle, dépersonnalisation, paranoïa, hallucinations, taux accru de suicide et d’automutilation, niveau plus élevé de violence envers autrui et taux accru de frustration^{footnote 122[122]}.
• L’isolement peut provoquer des dommages affectifs, un déclin des fonctions mentales, de la dépersonnalisation, des hallucinations et un trouble délirant^{footnote 123[123]}.
• L’isolement peut entraîner des problèmes cognitivo-comportementaux chez les détenus : difficulté à résoudre les problèmes interpersonnels, inconscience des conséquences de leurs actions, incapacité à faire des choix positifs et propension à manquer de considération envers les autres en raison d’un handicap social et d’une impulsivité^{footnote 124[124]}.
• L’isolement peut occasionner un cercle vicieux, où le comportement extrême et les « crises » des détenus mènent à une augmentation des altercations physiques avec le personnel carcéral, ce qui nourrit la frustration et la violence entre les deux groupes^{footnote 125[125]}.
• Les détenus à qui l’on refuse sur une longue période les contacts sociaux normaux ont un niveau d’anxiété plus élevé, courent un risque accru d’avoir une attaque de panique et ressentent l’imminence d’une dépression nerveuse^{footnote 126[126]}.
• Les détenus placés en isolement risquent de perdre leur capacité à brider et à maîtriser leurs comportements, et de s’en remettre à la structure de la prison pour la gestion de leur conduite. Ceux que l’on met en détention restrictive extrême risquent de devenir gravement apathiques et léthargiques, ce qui peut miner leur capacité d’initiative^{footnote 127[127]} .
• Les détenus ayant une maladie mentale sont plus susceptibles de se retrouver en isolement cellulaire. Plusieurs études ont conclu qu’environ le tiers des détenus en isolement cellulaire ont une maladie mentale^{footnote 128[128]}.

Annexe II : Documentation choisie transmise à la province de l’Ontario

Carel, Rain et Ryan Quirk. « Under New Influences: Changing Behaviour with Individualized Management Plans », Corrections Today (mai-juin 2016).

Glowa-Kollisch, Sarah et coll., « From Punishment to Treatment: The ‘Clinical Alternative to Punitive Segregation’ (CAPS) Program in New York City Jails », International Journal of Environmental Research and Public Health, vol. 13, no 2 (2 février 2016) : 182.

Hannah-Moffat, Kelly. 2013. Rapport de l’enquête du coroner sur le décès d’Ashley Smith à l’Établissement pour femmes Grand Valley (EFGV).

———.2016. Expert Report to the British Columbia Civil Liberties Association and the John Howard Society of Canada c. Attorney General of Canada, greffe de Vancouver no S-150415.

Examen indépendant des Services correctionnels de l’Ontario. 2018. Examen indépendant des Services correctionnels de l’Ontario – Rapport provisoire. Toronto : Imprimeur de la Reine pour l’Ontario.

Krupers, Terry. “Treating Those Excluded from the SHU,” Correctional Mental Health Report, vol 12, no 4 (2010) : 49-54.

Penal Reform International and the Essex Human Rights Centre. 2017. Essex Paper 3: Initial Guidance on the Interpretation and Implementation of the UN Nelson Mandela Rules. Londres, Royaume-Uni.

Quirk, Ryan. “Aligning Prison Classification with Treatment Needs,” Correctional Mental Health Report 14, vol. 14, no 4 (novembre-décembre 2015) : 49-64.

———. “Calculated Risks with Inmates Housed in Restrictive Housing,” Correctional Law Reporter XXVIII, no 1 (juin-juillet 2016) : 1-16.

Comité permanent de la sécurité publique et nationale. 2018. Les personnes autochtones dans le système correctionnel fédéral – Rapport du Comité permanent. Ottawa : Chambre des communes, Parlement du Canada, 42e législature, 1re session.

Comité permanent de la condition féminine. 2018. Un appel à l’action : la réconciliation avec les femmes autochtones dans les systèmes judiciaire et correctionnel fédéraux – Rapport du Comité permanent de la condition féminine. Ottawa : Chambre des communes, Parlement du Canada, 42e législature, 1re session.

Office des Nations Unies contre la drogue et le crime. 2008. Handbook for Prison Managers and Policymakers on Women and Imprisonment. New York : Criminal Justice Handbook Series.

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*Vera Institute of Justice, Center on Sentencing and Corrections. Safe Alternatives to Segregation Initiative, Resource Centre. https://www.safealternativestosegregation.org/

Politiques et documents émanant d’autres États

State of Colorado, Colorado Department of Corrections. Behaviour Management Plans. Regulation 650-05. (1er avril 2017).

———. Lesson Plan Cover Page: Self Injurious Behavior. #01, NSIB04.

———. Lesson Plan Cover Page: Trauma Informed Practice. #01, ETIC04.

———. Lesson Plan Cover Page: Mental Health First Aid. #01, NMHF08.

———. Offender Group Living: Incentive Living Program. Regulation 650-01 (1^er août 2018).

———. Offender Group Living: Protective Custody. Regulation 650-02 (1^er novembre 2017).

———. Offender Group Living: Residential Treatment Programs for Offenders with Mental Illness and Intellectual and Developmental Needs. Regulation 650-04 (1er février 2018).

———. Offender Group Living: Restrictive Housing. Regulation 650-03 (15 avril 2018).

———. Offender Health Services: Emergency and Involuntary Psychotropic Medication Administration. Regulation 700-23 (15 juillet 2017).

———. Offender Health Services: Mental Health Scope of Service. Regulation 700-03 (1er juillet 2018).

———. Offender Records: Health Records/Confidentiality/Access. Regulation 950-02 (15 mai 2016).

———. Self Injurious Behavior Unit Training Handout.

Washington State, Department of Corrections. Behaviour and Programming Plan (BPP). DOC 21-472 (11 mai 2016).

———. Conditions of Confinement – Mental Health. 13-393, DOC 630.500, DOC 630.550 (20 janvier 20177).

———. Disruptive Hygiene Behaviour Response Protocol. DOC 320.255 Attachment 1 (octobre 2016).

———. Functional Analysis Tracking Sheet for Custody, Classification, Nursing, and Mental Health.

———. Individual Behaviour Management Plan. DOC 13-069 (3 mars 2014).

———. Restrictive Housing, Policy – Prison: Offender/Spanish Manuals, DOC 320.255, (10 octobre 2016).

———. Restrictive/Secured Housing Unit Conditions of Confinement Modification Approval. DOC 21-632 (3 octobre 2016).

———. Security Enhancement Plan, DOC 21-638 (2 août 2017).

Annexe III: Reproduction du résumé du rapport provisoire

Résumé du rapport de l’Examinateur Indépendant

Mon rapport évalue les avancées et la conformité relativement à l’application de l’ordonnance sur consentement Jahn (ci-après l’« ordonnance »), jusqu’au 31 décembre 2018. La conformité a été évaluée d’après l’esprit et les principes de l’ordonnance, ainsi que d’autres éléments prédéterminés. Les 36 recommandations découlent de ma compréhension des processus et des résultats, d’après mes entretiens avec différents membres du personnel en contexte gouvernemental ou d’établissement ainsi que le Comité des relations employés-employeur pour les services correctionnels (CREEM), de visites en établissement et d’échanges avec certaines parties prenantes civiles. Globalement, l’Ontario s’est montré déterminé à respecter les délais prescrits dans l’ordonnance relativement aux éléments prévus et à apporter les améliorations demandées quant au suivi des mises en isolement et en détention restrictive. Cela dit, j’estime qu’il était dans bien des cas prématuré de procéder à l’examen des données présentées ici, puisque l’Ontario réforme actuellement diverses politiques et procédures. Le fait que les systèmes de gestion de la province fonctionnent majoritairement avec des documents papier a nui à la collecte et à la vérification de l’intégrité des données. De plus, les efforts pour réduire le recours à l’isolement varient d’un établissement à l’autre. Enfin, il y a une grande confusion et un manque de cohérence parmi les divisions du Ministère quant au respect de l’intention, des principes et de l’essence de l’ordonnance, des obstacles qui ont jusqu’ici empêché la pleine mise en œuvre de ses dispositions

Principes de l’ordonnance

Comme le précise l’ordonnance, l’Ontario et la Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) ont convenu que l’isolement ne devait servir qu’en dernier recours. Les données disponibles, toutefois, révèlent que cette pratique est courante dans la gestion de la population carcérale, y compris des détenus ayant des problèmes connus de santé mentale. Les détenus placés en isolement sont à 12,4 % des femmes et à 86,7 % des hommes (Ontario). Le rapport pour septembre 2018 indique que parmi les détenus placés en isolement prolongé, donc pour une période de 30 jours ou plus, il y a eu une plus forte proportion de femmes (80 %) que d’hommes (60 %) ayant des problèmes connus de santé mentale. Il s’agit là de chiffres troublants.

Selon l’Organisation des Nations Unies, un isolement prolongé dépasse 15 jours. Il est à noter que les personnes peuvent subir des dommages psychologiques dès leur mise en isolement, et que ces dommages peuvent s’avérer irréversibles bien avant la fin de cette période de 15 jours. Il est impossible de prédire comment une personne réagira à l’isolement, et cette réaction peut être liée à divers facteurs : abus, traumatisme, violence, genre ou problèmes de santé mentale. C’est pourquoi on ne peut pas prédire avec précision quels détenus pâtiront des conditions d’isolement, ni à quel moment cela se produira. De plus, le recours à l’isolement représente un risque pour la sécurité publique, puisque les détenus en détention provisoire peuvent alors être mis en liberté sans planification préalable, ou sans passer par une transition en confinement moins restrictif. Ailleurs, des administrations ont non seulement éliminé l’isolement cellulaire préventif, mais ont aussi interdit, pour des raisons de sécurité publique, la mise en liberté directe de détenus placés en isolement. J’ai transmis à la province du matériel sur les pratiques exemplaires, mais je ne crois pas qu’on l’ait examiné minutieusement, ou qu’il ait éclairé des réformes fondées sur des données probantes visant à limiter l’isolement.

L’Ontario utilise un système de désignations de troubles de santé mentale, le Système informatique de suivi des contrevenants (SISC), pour signaler les précautions à prendre, les comportements exigeant une surveillance et les services à fournir. Sans se limiter au diagnostic clinique, on observe ainsi les signes et symptômes associés à certains troubles de santé mentale ainsi que les tendances comportementales. Tout membre du personnel du milieu communautaire ou carcéral qui interagit avec un détenu peut consigner dans le SISC une désignation relativement à sa santé mentale, ou demander que l’on en mette une à son dossier. Celles qui ne sont pas validées par un professionnel de la santé sont indiquées dans le système comme étant non vérifiées.

Isolement disciplinaire

Je maintiens certaines réserves sur l’isolement disciplinaire des détenus ayant des problèmes connus de santé mentale. Les détenus dans l’attente d’une décision pour inconduite en établissement étant placés en isolement préventif, on se demande comment l’on pourra soustraire à cette pratique ceux ayant des problèmes connus de santé mentale, comme l’exige l’ordonnance. Ainsi, en septembre 2018, 26,3 % des détenus placés en isolement pour allégation d’inconduite, ainsi que 28,6 % des détenus placés en réclusion cellulaire, avaient des besoins en santé mentale connus. Bien qu’une nouvelle version de la politique Discipline et inconduite soit entrée en vigueur le 6 juillet 2018, l’Ontario ne s’est pas penché sur la manière dont les détenus ayant une maladie mentale et accusés ou trouvés coupable d’une inconduite échapperont à l’isolement.

Autres options d’hébergement et détention restrictive

Selon le point B-7, l’Ontario devait adopter une politique révisée normalisant les autres options d’hébergement au plus tard le 6 juillet 2018, et ces solutions de rechange devaient être mises en place dans tous les établissements au 31 décembre 2018. À ma connaissance, la politique Placement des détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion (PDBSG) révisée représente la réponse ultime de l’Ontario à ce point. Cette politique prévoit quatre catégories supplémentaires d’hébergement (soins adaptés aux troubles comportementaux, soins cliniques intégrés, stabilisation et soins de soutien) pour les détenus ne pouvant être intégrés à la population générale.

La politique PDBSG doit être revue dans son ensemble pour clarifier les paramètres et les normes et ainsi faciliter la conformité opérationnelle de l’Ontario aux exigences de l’ordonnance. À l’instar de l’examinateur indépendant, je suis troublée par l’absence de mécanisme d’examen et de supervision concernant ces quatre nouveaux types d’hébergement. Par exemple, les unités de soins adaptés aux troubles comportementaux pourraient devenir de facto des unités d’isolement où l’on enverrait les détenus difficiles à gérer ayant à leur dossier des désignations relatives à la santé mentale, mais qui ne peuvent être placés en isolement préventif en vertu de la politique. Toujours permise, cette pratique n’est pas encadrée par des procédures rigoureuses d’admission, de mise en liberté et de surveillance. Un flou subsiste ainsi entre isolement et soins spécialisés parce que l’Ontario n’a pas établi de paramètres stricts entourant le temps passé hors de la cellule excédant deux heures, seuil qui définit le statut d’isolement, pour les détenus en soins spécialisés. Il en résulte que ces derniers sont plus susceptibles de vivre leur placement comme un isolement. Sans compter que, d’un point de vue opérationnel, il sera difficile de faire le suivi de ces nouveaux types de placement.

Dans la même optique, l’Ontario a récemment défini la « détention restrictive » comme des conditions d’isolement moins strictes que l’isolement en tant que tel, mais plus contraignantes que la détention dans la population générale. Cette définition, qui va dans le sens de l’ordonnance, fait partie de la politique PDBSG datée du 17 décembre 2018. Cependant, les dispositions concernant le suivi, la surveillance et l’examen n’ont pas encore été ajoutées, en dépit de la visée claire de l’ordonnance de prévenir un flou systémique entre détention restrictive et isolement des personnes vulnérables.

La politique PDBSG maintient le rôle central de l’isolement préventif dans la gestion des prisons, et il demeure acceptable de procéder à l’isolement des détenus ayant des problèmes de santé mentale si cela n’entraîne pas un préjudice injustifié. Malgré cette restriction, l’Ontario ne peut, d’un point de vue opérationnel, réaliser et documenter systématiquement les évaluations permettant de déterminer s’il y a ou non un tel préjudice. Dans ces conditions, je crains que cet impératif aura un effet négligeable sur le recours à l’isolement dans la province.

Maladie mentale

Étant donné la place centrale qu’occupent la maladie mentale et les handicaps dans l’ordonnance, la détection et la gestion adéquates des problèmes de santé mentale sont primordiales pour que l’Ontario puisse se conformer aux exigences relatives aux droits de la personne. L’ordonnance exige également l’établissement d’une définition de travail universelle et claire d’une « maladie mentale grave ». Au moment de rédiger mon rapport, l’Ontario ne disposait ni d’une définition universelle et claire, ni d’une définition opérationnelle, de la maladie mentale. À ce jour, je ne peux pas affirmer avec certitude que l’Ontario a fourni aux intervenants du milieu une telle définition, des lignes directrices connexes ou encore des processus leur permettant de gérer les détenus ayant une maladie mentale grave. La politique PDBSG récemment révisée (17 décembre 2018), tout comme la Politique de services de santé mentale (31 juillet 2018), ne définit pas la maladie mentale grave.

Ces manquements, qui ont provoqué de la confusion, peuvent nuire à la communication d’informations pertinentes au personnel infirmier et clinique en établissement, au personnel pénitentiaire qui ainsi ne peut assurer la bonne gestion des détenus ayant des problèmes de santé mentale, et aux intervenants à l’échelle régionale, privée ou ministérielle, lesquels doivent avoir un portrait clair des besoins des populations au sein des différents établissements. Ces lacunes doivent aussi être comblées pour assurer l’intégrité des données sans lesquelles il est impossible de comprendre clairement comment et pourquoi les détenus ayant des problèmes connus de santé mentale se retrouvent en isolement.

J’ai recommandé à l’Ontario d’adopter une définition de travail plus claire de la maladie mentale, et de mieux définir les paramètres entourant les maladies mentales graves. Il faut le faire pour assurer de manière cohérente et adéquate la gestion et le traitement des détenus ayant des problèmes de santé mentale, ainsi que la collecte de données et la surveillance de la conformité. La santé mentale est une problématique fluide et dynamique. Aussi est-il préoccupant de constater l’absence de processus documentés concernant la surveillance et l’intervention dans ce domaine.

Selon l’examen des données auquel j’ai participé, il est apparu clairement que les désignations relatives à la santé mentale ne représentent pas des indicateurs fiables (même si elles ont été vérifiées) des besoins réels en la matière. Les politiques et les procédures entourant l’activation et l’expiration des désignations ne sont pas appliquées uniformément, et la communication est lacunaire entre les services communautaires et les services correctionnels. Tout cela compromet la continuité des soins. Les détenus ont souvent de multiples désignations actives les concernant, certaines saisies par des services communautaires et n’ayant pas été vérifiées par le personnel en santé mentale des services correctionnels. Aussi le Ministère ne peut-il se fier à la présence de plans de traitement et de désignations relatives à la santé mentale pour savoir s’il doit prendre des mesures répondant à des facteurs liés au Code. Le Ministère procède actuellement à la réforme de son système de désignations et à la mise en place de processus pour valider toutes les désignations, comme l’exige l’ordonnance.

Après avoir consulté différents représentants ministériels, j’en arrive à la conclusion qu’il faudra tenir d’autres consultations sur les outils de dépistage en santé mentale. L’utilisation du Bref outil de dépistage en santé mentale (BDSM) utilisé en milieu carcéral soulève toujours chez moi des inquiétudes. On a porté une attention particulière à l’utilisation des outils d’évaluation chez les personnes autochtones et noires, ainsi que chez les femmes. Certaines publications scientifiques ont montré que ces outils peuvent avoir un effet discriminatoire sur les femmes et les personnes non blanches. Étant donné le taux élevé de maladie mentale chez les personnes criminalisées, le dépistage, l’évaluation et le traitement sont essentiels pour respecter l’esprit de l’ordonnance, offrir des services correctionnels efficaces et assurer la sécurité publique. L’Ontario se doit d’évaluer, en tenant compte des cultures et des genres, la manière dont sont employés les outils de dépistage en santé mentale dans les établissements, et prendre connaissance de la littérature importante sur la classification, le dépistage et l’évaluation adaptés aux genres, ainsi que sur les pratiques exemplaires connexes.

Services correctionnels adaptés aux genres

Une préoccupation majeure demeure le caractère secondaire, dans la réponse ontarienne à l’ordonnance, des mesures adaptées aux genres. Pourtant, depuis trois décennies, une littérature considérable s’accumule au sujet des services correctionnels pour femmes. Et les études montrent systématiquement qu’il est non seulement discriminatoire, mais aussi inefficace, de gérer les femmes au sein d’un système de justice pénale conçu pour les hommes, et ce, parce qu’elles diffèrent d’eux en de nombreux points : motifs derrière les comportements délictueux, expériences traumatiques ou abus, et adaptation au contexte carcéral. Du point de vue des droits de la personne, l’adaptation aux genres est pourtant incontournable pour garantir l’égalité réelle.

L’adaptation aux genres signifie qu’il faut comprendre les perspectives, les histoires et les expériences sociales et culturelles des femmes, et en tenir compte dans l’évaluation, la création de programmes et la prestation des services. Cette adaptation exige aussi la compréhension, d’un point de vue intersectionnel, de la manière dont les inégalités entre les genres se cumulent chez certains groupes de femmes (en fonction de différents facteurs, comme l’âge, l’ethnie, la race, les troubles de santé mentale et la présence d’un handicap). Les instances et les fournisseurs de services doivent donc cibler et lever les barrières intersectionnelles qui font obstacle aux femmes appartenant simultanément à d’autres groupes (femmes autochtones, femmes noires, femmes ayant des troubles de santé mentale et femmes ayant un statut d’immigration précaire). Dans un contexte carcéral, l’adaptation aux genres doit aller plus loin que la seule reconnaissance. Elle oblige les systèmes correctionnels à mettre sur pied des programmes et des services fondés sur des données probantes et une compréhension contextualisée de l’expérience des femmes.

Jusqu’ici, le Ministère n’a pas montré qu’il avait pris connaissance des travaux ou des pratiques exemplaires concernant l’adaptation aux genres, et il n’a pas appliqué concrètement mes conseils à ce propos. Les politiques et les pratiques, qui définissent le genre comme un pilier de l’identité, ne proposent aucune stratégie d’adaptation aux genres conforme à mes recommandations. Pour s’acquitter de ses obligations quant aux droits de la personne, l’Ontario doit remédier à cette lacune importante.

Plans de soins

À la suite du règlement de l’affaire Jahn, en 2013, l’Ontario a mis en place les plans de soins exigés dans la mesure corrective d’intérêt public no 4. Selon cette mesure, l’Ontario a l’obligation d’élaborer un plan adéquat de gestion des détenus à qui l’on a reconnu des problèmes de santé mentale, et ce, en utilisant un outil de dépistage adapté aux genres et fondé sur des données probantes. Si le règlement initial fait référence à un « plan de traitement », on m’a signalé que l’Ontario avait répondu à cette obligation en mettant au point un modèle de plan de soins respectant les exigences de la mesure corrective d’intérêt public no 4. Les plans de soins doivent comporter un plan de gestion personnalisée, des stratégies d’intervention, des renseignements relatifs aux renvois et une planification de la mise en liberté. Malgré l’exigence clairement formulée dans l’ordonnance, les plans de soins sont rarement utilisés, et lorsqu’ils le sont, restent incomplets.

D’après la mesure corrective d’intérêt public no 4, ainsi que la forme actuelle des plans de soins, les renseignements qui y sont recueillis servent à offrir les conditions d’hébergement et les soins exigés par le Code aux détenus ayant des problèmes de santé mentale. Ces plans de soins servent à guider le personnel de première ligne fréquemment en contact avec les détenus, y compris le personnel de sécurité. La manière dont le Ministère interprète la législation sur la protection de la vie privée semble toutefois nuire à sa conformité opérationnelle aux exigences de la mesure corrective d’intérêt public no 4. Plus précisément, il y a une forte réticence à communiquer les informations pertinentes et les stratégies de gestion aux équipes interprofessionnelles pour éviter de contrevenir à cette législation, et ce, même lorsque la confidentialité entourant les diagnostics et les médicaments administrés est préservée. Cette carence risque d’empêcher l’offre d’hébergement respectant les droits de la personne.

J’ai transmis de la documentation issue d’autres instances sur les pratiques exemplaires pour gérer les détenus ayant des problèmes de santé mentale, et leur offrir un hébergement adapté à leurs besoins, dans le respect des droits de la personne. Dans ce matériel, il y avait des politiques, des modèles et des procédures opérationnelles concernant les plans de gestion des comportements. L’interprétation que fait l’Ontario des exigences en matière de protection de la vie privée ainsi que la réalité opérationnelle de ses prisons font en sorte que le personnel de première ligne n’a pas pleinement accès aux renseignements pertinents sur les besoins des détenus. Comme en font état mes recommandations, le Ministère doit fournir une orientation claire aux intervenants sur le terrain quant à l’application de la réglementation entourant la protection de la vie privée, mais aussi mettre en place des systèmes durables visant à assurer la communication des renseignements nécessaires au respect des facteurs liés au Code.

Suivi et examen de l’isolement

En conformité avec les exigences de l’ordonnance, l’Ontario a mis en place des mécanismes de suivi de l’isolement. Plus particulièrement, le Ministère a adopté un formulaire de suivi manuel et mis à l’essai un système de suivi par téléphone intelligent. La politique PDBSG exige aussi des établissements qu’ils consignent et suivent tous les placements manuellement, lesquels sont ensuite reportés à titre de données Care in Placement dans le SISC. Différents établissements ont créé des champs pour y consigner quotidiennement les données sur l’isolement. À cet égard, il y a lieu de souligner l’engagement de l’Ontario à implanter un système de suivi manuel de l’isolement qui s’avère coûteux en ressources et en temps.

Puisque désormais l’isolement se rapporte à des conditions de détention plutôt qu’à une unité physique, il faut porter une attention particulière au suivi des détenus en détention restrictive risquant de passer en isolement. À cet effet, j’ai recommandé que le Ministère officialise, sous la forme d’une politique, sa procédure à trois paliers permettant de faire le suivi des périodes où les détenus peuvent sortir de leur cellule. En outre, la politique PDBSG définissant maintenant la détention restrictive, l’Ontario doit élaborer et mettre en place des mécanismes de suivi, d’imputabilité et de supervision des conditions constituant une détention restrictive, comme le prescrit l’ordonnance. De plus, il faut revoir la forme et le contenu des rapports sur l’isolement transmis aux hauts fonctionnaires du Ministère et au Bureau du ministre pour veiller à ce qu’ils contiennent suffisamment de renseignements sur les problèmes de santé mentale, les stratégies d’utilisation de l’isolement et les autres options d’hébergement, le but étant de répondre aux besoins énoncés dans le Code. Le Ministère doit enfin adopter, en ce qui concerne la détention restrictive, des mécanismes d’examen semblables à ceux appliqués pour surveiller l’isolement.

Préjudice injustifié

Il faut épuiser en priorité toutes les solutions de rechange à l’isolement dans l’optique de ne causer aucun préjudice injustifié. Le Ministère a conçu un document détaillé pour guider le personnel des établissements dans les analyses de préjudice. Mais comme une telle analyse suppose un exercice juridique rigoureux, on ne devrait attendre du personnel qu’il s’y prête. J’ai déjà recommandé que l’on donne pour consigne aux intervenants sur le terrain de considérer l’application des principes découlant des droits de la personne comme une « obligation de fournir une mesure d’adaptation ». De cette façon, il leur incomberait de prendre en compte, dans leurs pratiques, les facteurs liés au Code. L’Ontario a bien revu la politique PDBSG pour informer le personnel de son « obligation de fournir une mesure d’adaptation sans causer de préjudice injustifié » (voir notamment les sections 4.5, 4.5.2 et 5.2.2), mais il y a lieu d’y apporter d’autres modifications. Le personnel doit recevoir une formation et des orientations claires pour être en mesure de s’adapter de manière proactive aux facteurs liés au Code. Ce changement pourrait faciliter la transformation des pratiques opérationnelles. Concrètement, le Ministère doit faire plus que simplement documenter la présence des facteurs liés au Code; il doit y assujettir les conditions d’isolement et la gestion des personnes au sein de ses établissements.

Collecte et examen des données

L’Ontario a fait des progrès relativement aux procédures de collecte et de présentation de données par une série d’examens des données imposés par l’ordonnance. Cependant, l’intégrité, la validation et la présentation des données représentent toujours des problèmes importants. Il revient en grande partie aux établissements de transmettre les renseignements témoignant de leur propre conformité. Ceci explique en partie l’absence de standardisation des pratiques de consignation et de collecte de données, ainsi que l’absence de systèmes électroniques. Pour les examens de conformité à venir, le Ministère doit s’efforcer d’instaurer des méthodes de recherche rigoureuses dans le but de préserver l’intégrité des données, notamment en mettant en place de solides procédures pour assurer la fiabilité interinspecteurs, de même que la vérification et la validation indépendantes des données.

L’Ontario doit également clarifier la méthode utilisée pour dépister les personnes ayant des troubles de santé mentale ou étant à risque de suicide. Vu les problèmes persistants susmentionnés du système de désignations de troubles de santé mentale, il est pratiquement impossible de savoir qui, parmi les détenus, a des problèmes de santé mentale. L’ordonnance oblige aussi l’Ontario à publier tous les ans les données relatives aux droits de la personne concernant les détenus placés en isolement et en détention restrictive, ainsi que les décès en détention une fois par année. L’Ontario doit s’engager à fournir, pour chaque échantillon de données, des données proportionnelles à l’échelle des prisons pour permettre une interprétation et analyse adéquates.

Formation du personnel en établissement et investissements

Sachant que les conditions de vie des détenus correspondent aux conditions de travail des employés, et pour respecter les exigences de l’ordonnance, l’Ontario doit s’engager à donner une formation accrue et exhaustive à son personnel quant aux premiers soins en santé mentale, aux techniques de désamorçage, à l’adaptation aux genres et au respect des droits de la personne. Si en 2015 a vu le jour un nouveau programme de formation comportant des volets sur le dépistage des troubles de santé mentale, les autosoins et le désamorçage, il n’en reste pas moins qu’il y a un besoin criant de formation continue de haute qualité. Les attentes en matière de formation et d’emploi doivent concorder clairement, et les équipes de direction à tous échelons doivent conformer les attentes en matière d’emploi aux exigences de l’ordonnance pour le personnel de première ligne. Ces mesures sont cruciales pour favoriser les bonnes relations avec les détenus et le temps passé hors de la cellule pour les détenus en isolement.

Plusieurs sergents responsables des placements en isolement ont suggéré de petits investissements qui feraient progresser significativement la mise en œuvre de l’ordonnance. Par exemple, on nous a indiqué que certains documents, comme les politiques, les ordres permanents et les plans de soins, ne sont disponibles qu’en ligne, et que le personnel de première ligne y a donc difficilement accès. Les établissements doivent rendre les politiques accessibles à tous leurs employés. Il a aussi été signalé que le personnel de première ligne est insuffisant, tout comme certains équipements (ordinateurs, appareils électroniques), pour que les agents puissent avoir le temps de prendre connaissance des documents, de vérifier les politiques, et s’il y a lieu de consulter le personnel de soutien à propos de la gestion des détenus. Dans la même optique, on a suggéré d’installer de l’éclairage dans les aires récréatives pour prolonger les heures où les détenus peuvent y aller, ce qui permettrait d’accroître le temps passé hors de la cellule. Ces améliorations mineures viendraient renforcer considérablement la capacité de l’Ontario à respecter ses obligations découlant du règlement de l’affaire Jahn. Si certains établissements ont ajouté des postes de commis aux données, il y a toujours un manque de personnel pour que l’Ontario puisse remplir ses obligations, particulièrement celles se rapportant au suivi de l’isolement et de la détention restrictive. Le Ministère peut facilement corriger ces lacunes mineures et ainsi régler certains problèmes complexes de conformité et d’autres points problématiques soulevés lors des consultations. De plus, je presse le Ministère d’être plus à l’écoute du personnel de première ligne, qui peut lui fournir des renseignements utiles reflétant la réalité opérationnelle.

Recommandations

1. Afin de remplir ses obligations relatives aux droits de la personne et de réduire son recours à l’isolement pour les détenus, l’Ontario doit se pencher sur la mise en place de cadres adaptés aux genres qui tiennent compte des besoins des populations féminine et trans. Sur les plans officiel et opérationnel, l’Ontario doit reconnaître l’expérience différente que vivent les femmes en milieu carcéral, et notamment celles ayant une maladie mentale, ainsi que la nécessité des mesures d’adaptation aux genres. Je recommande que la province revoie son utilisation de l’isolement en fonction du genre et du sexe, en portant une attention particulière à la discrimination systémique.
2. À l’instar d’autres instances, l’Ontario doit éliminer le recours à l’isolement préventif et, pour une raison de sécurité publique, interdire la mise en liberté d’un détenu en isolement cellulaire directement dans la collectivité. J’incite la province à passer systématiquement en revue le matériel que je lui ai transmis au sujet de l’isolement, lequel traite de pratiques exemplaires et des réformes fondées sur des données probantes.
   Je recommande à l’Ontario, qui s’apprête à réviser ses politiques et procédures, de consulter les établissements et leur personnel (pas seulement les chefs des établissements correctionnels) pour évaluer leur capacité à appliquer diverses exigences. La province doit également offrir aux établissements le soutien et les ressources nécessaires pour leur permettre de se conformer à l’ordonnance sur le plan opérationnel.

Examens des données liées à la conformité et aux droits de la personne

3. Je recommande que l’Ontario mette au point des processus qui permettront la vérification et la validation indépendantes des données soumises aux fins des examens de conformité. Il s’agit d’une mesure nécessaire pour assurer la qualité, l’uniformité et l’intégrité des données, de même qu’un examen adéquat de la conformité. Les mécanismes de vérification doivent aussi permettre d’évaluer l’uniformité, à l’échelle de tous les établissements, des renseignements démographiques, de la désignation des maladies mentales, de la prestation des services dans le respect des exigences de l’ordonnance et de la réponse aux besoins énoncés dans le Code.
4. Puisque le système papier actuel empêche de réaliser des examens de manière adéquate et en temps voulu, je recommande que l’Ontario explore la possibilité d’implanter des systèmes électroniques qui permettraient la collecte, la surveillance et l’analyse des données à long terme, ce qui est nécessaire pour pouvoir effectuer des examens de conformité périodiques. La mise en place de ces systèmes devrait s’accompagner de la mise à disposition de suffisamment de temps et de ressources pour que le personnel de première ligne puisse consigner les renseignements sur les détenus et les décisions.
5. Je recommande que d’ici le 30 mars 2019, l’Ontario modifie les politiques pertinentes, notamment la politique Discipline et inconduite, la politique Placement des détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion et la Politique de services de santé mentale, pour régler l’ensemble des problèmes soulevés dans le présent rapport.
6. Je recommande qu’un autre examen de la conformité soit réalisé en juillet 2019, en posant l’exigence que les données et la liste des mesures adoptées pour accroître la conformité soient transmises à la Commission ontarienne des droits de la personne, à l’examinateur indépendant et à moi-même, d’ici le 31 juillet 2019. Cet examen devra être exhaustif et porter sur toutes les facettes de la conformité.
7. Au moment des examens, la politique était en cours de révision, ce qui a généré des incohérences sur la manière dont les données ont été consignées et collectées. Par conséquent, les examens des données relatives aux droits de la personne devraient avoir lieu après l’entrée en vigueur de la nouvelle version de la politique PDBSG. À la lumière des difficultés et des pratiques constatées lors des examens effectués jusqu’à maintenant, je recommande que l’Ontario ait l’obligation de procéder à d’autres examens et d’en publier les résultats. Ces examens doivent être définis et réalisés par des professionnels indépendants pour assurer l’intégrité et l’exactitude des données. Ces personnes devront prêter attention aux problèmes méthodologiques indiqués dans le présent rapport pour pouvoir produire des résultats concluants et fiables sur les pratiques des services correctionnels ontariens relativement au règlement de l’affaire Jahnt.
8. En ce qui a trait aux publications antérieures et futures des données du point B-15 (dont l’examen pilote sur la détention restrictive), je recommande que l’Ontario rende publiques, pour chaque période d’examen, les données sur la démographie et la santé mentale pour l’ensemble de la population carcérale. Il sera ainsi possible d’analyser rigoureusement le recours à l’isolement et à la détention restrictive, ainsi que les cas de décès, à la lumière des motifs protégés par le Code, comme l’exige l’ordonnance.
9. Aux fins du point B-15, je recommande que l’Ontario clarifie, en vertu du Code, la définition des données relatives aux droits de la personne dans un souci d’exactitude et de transparence, de même que pour faciliter la collecte et la diffusion des données, conformément à l’ordonnance. On parlera forcément des données sur le sexe et le genre, la race, les handicaps et d’autres facteurs liés au Codes.
10. Pour ce qui est des examens associés au point B-15 sur les décès en détention, je recommande que l’Ontario recueille, analyse et rende publics les renseignements suivants :
    • Durée de la détention;
    • Détection ou non de problèmes de santé mentale ou d’une tendance suicidaire par les professionnels médicaux et les spécialistes en dépistage des troubles de santé mentale;
    • Services fournis par le système de santé;
    • Présence ou non d’un plan de soins adéquat;
    • Expérience de l’isolement et, le cas échéant, motifs de ce placement.

Maladie mentale : définition, dépistage, désignations et délégation de fonctions

11. L’Ontario aurait avantage à clarifier immédiatement sa définition de travail de la maladie mentale et à établir les paramètres entourant la maladie mentale grave.
12. Comme la santé mentale est une problématique fluide et dynamique, et que les détenus peuvent décompenser à tout moment, particulièrement lorsqu’ils vivent des circonstances éprouvantes (p. ex. isolement, événements marquants de la vie ou difficulté d’adaptation au contexte carcéral), l’Ontario doit mettre en place des mécanismes permanents de surveillance, d’intervention et de documentation relativement à la santé mentale des détenus. Ces mécanismes ne doivent pas se limiter aux conditions d’isolement ni à la procédure de réévaluation semestrielle actuellement en place.
13. Pour remplir son obligation définie dans la mesure corrective d’intérêt public no 2, je recommande que l’Ontario réalise immédiatement une évaluation adaptée aux cultures et aux genres de l’utilisation de ses actuels outils de dépistage en santé mentale dans ses établissements, et prenne connaissance de l’abondante littérature sur la classification, le dépistage et l’évaluation adaptés aux genres, ainsi que sur les pratiques exemplaires connexes.
14. D’ici le 31 avril 2019, l’Ontario doit réviser ses politiques afin de fournir une orientation sur la manière dont les professionnels de la santé mentale doivent employer les désignations de troubles de santé mentale émises par des intervenants communautaires (c’est-à-dire les désignations mises au dossier par des intervenants travaillant au sein d’organisations de sécurité communautaire, comme les agents de probation).
15. Je recommande que l’Ontario cesse de déléguer des fonctions relevant de la compétence d’un médecin, d’un psychiatre ou d’un autre professionnel de la santé, ce qui est contraire aux exigences de l’ordonnance. Cela concerne différents processus entourant l’évaluation et l’aiguillage, ainsi que l’élaboration et la modification des plans de soins.

Plans de soins

16. Pour tous ses prochains examens de conformité, il serait judicieux que l’Ontario examine les résultats du Bref outil de dépistage en santé mentale (BDSM) utilisé en milieu carcéral et de l’outil de dépistage en santé mentale (Jail Screening Assessment Tool – JSAT), pour vérifier s’ils satisfont aux exigences de l’ordonnance en matière d’aiguillage, de soins et de traitement.
17. Pour remplir les exigences de la mesure corrective d’intérêt public no 4, je recommande que l’Ontario adopte une politique comportant des normes claires prévoyant les délais à respecter relativement à l’établissement, l’examen et la révision des plans de soins; quels détenus doivent avoir un plan de soins relativement à une maladie mentale ou à une maladie mentale grave; et qui, parmi le personnel, doit élaborer, communiquer et mettre à exécution les plans. La politique doit aussi énoncer les modalités à respecter pour rendre les plans accessibles, et ainsi améliorer leur disponibilité et leur utilité fonctionnelles, lesquelles varient grandement d’un établissement à l’autre. Dans le cadre de son processus de révision, l’Ontario est invité à prendre en considération les pratiques exemplaires en vigueur à l’étranger et à consulter son personnel de première ligne.
18. Pour que l’Ontario se conforme pleinement à la mesure corrective d’intérêt public no 4, je lui recommande de fournir une orientation claire aux employés quant à l’interprétation des questions entourant la protection de la vie privée et la confidentialité, d’améliorer considérablement la formation sur la santé mentale offerte aux agents des services correctionnels, et d’établir des normes et des attentes pour guider la communication entre le personnel médical et le personnel de sécurité.
19. Je recommande que l’Ontario fournisse une orientation claire, dans ses politiques et sa formation, pour respecter la mesure corrective d’intérêt public no 4, qui prévoit que « le personnel des programmes doit participer à la planification des mises en liberté […] et être avisé le plus tôt possible pour pouvoir commencer à planifier le retour des détenus au sein de la collectivité ». Plus concrètement, cela doit faire partie intégrante des plans de soins.
20. Dans le but d’éliminer l’importante confusion et les dissemblances entre établissements en ce qui concerne la planification des mises en liberté, je recommande que l’Ontario réalise un examen provincial des pratiques, des ressources et du personnel disponible pour effectuer une planification adéquate. Les résultats de cet examen devront être soumis à l’examinateur indépendant.

Examens de l’isolement : options de rechange, préjudice injustifié et obligation de fournir une mesure d’adaptation

21. Je recommande que l’on ajoute aux politiques une orientation claire quant aux motifs du placement en isolement pour résoudre les problèmes systémiques qui alimentent le recours à ce type d’hébergement dans la province.
22. L’Ontario doit réaliser une étude provinciale sur les facteurs favorisant le placement en isolement, en consultation avec l’experte indépendante. Les résultats de cette étude doivent faire l’objet d’une analyse tenant compte des facteurs liés au Code et être rendus publics.
23. L’Ontario doit officiellement reconnaître les effets néfastes de l’isolement physique et social, et s’engager à réduire substantiellement ses placements en isolement. Je recommande de plus que les détenus qui « demandent » à être placés en isolement soient dirigés dans des unités de soins spécialisées, conformément à la politique PDBSG.
24. Pour attester de sa conformité, je recommande à l’Ontario de mettre au point un mécanisme solide et documenté qui préviendra le placement des détenus ayant une maladie mentale et accusés ou trouvés coupable d’une inconduite en établissement dans des conditions constituant un isolement.
25. Je recommande que l’Ontario révise ses politiques et ses formulaires pour mieux étayer les décisions lors du placement initial en isolement et des examens subséquents concernant les options d’hébergement de rechange et l’analyse des préjudices injustifiés, notamment les rapports après 30 jours consécutifs d’isolement et après 60 jours non consécutifs. Les nouvelles politiques et nouveaux formulaires doivent préciser le processus décisionnel à suivre, et les éléments à prendre en considération pour produire les rapports pertinents sur ce processus lorsqu’il se rapporte à un isolement prolongé.
26. L’Ontario doit mettre à jour ses politiques, ses documents opérationnels et la formation de son personnel pour y intégrer une liste exhaustive des solutions de rechange à l’isolement, des stratégies et des incitatifs, ainsi que des attentes envers le personnel concernant le temps passé hors de la cellule pour les détenus dans des conditions constituant un isolement. Les établissements et leur personnel ne doivent PAS être laissés à eux-mêmes pour mettre en place d’autres options d’hébergement en situation de crise ou d’urgence. Par conséquent, l’Ontario gagnerait à prévoir des ressources pour l’élaboration et la mise en œuvre des solutions de rechange à l’isolement.
27. Je recommande que l’examinateur indépendant puisse avoir accès aux paramètres encadrant l’analyse, l’évaluation et le traitement, par le Ministère, des rapports après 30 jours et après 60 jours d’isolement.
28. Après avoir consulté le personnel du bureau principal du Ministère, dont ses représentants pour les questions juridiques et de droits de la personne, de même que la CODP, je recommande que le personnel juridique et les cadres supérieurs de l’Ontario puissent adéquatement évaluer les préjudices injustifiés dans les cas exceptionnels où les solutions de rechange à l’isolement paraissent impossibles. Pour ce faire, il faudra apporter d’autres modifications à la politique PDBSG, ainsi qu’aux politiques et aux formulaires connexes.
29. À l’échelle des établissements, l’Ontario devrait actualiser la politique PDBSG et les autres politiques connexes afin de fournir aux intervenants sur le terrain des lignes directrices pour que l’application des principes des droits de la personne soit considérée comme une « obligation de fournir une mesure d’adaptation ». Les politiques révisées devront préciser la manière dont le personnel devra remplir cette exigence.
30. Les changements apportés aux politiques doivent s’accompagner d’une bonification importante de la formation (qualité, contenu, durée, prestation) destinée au personnel des services correctionnels et au personnel médical relativement aux éléments suivants : dépistage des troubles de santé mentale, premiers soins en santé mentale, techniques de désamorçage, adaptation aux genres, respect des droits de la personne, traumatismes secondaires et autosoins. Le Ministère devrait d’une part associer les exigences de l’ordonnance aux attentes professionnelles auprès du personnel de première ligne, et d’autre part reconnaître que ces exigences ne peuvent être appliquées en l’absence d’un soutien et d’un accompagnement suffisants.

Suivi et prévention de l’isolement allégé : isolement, détention restrictive et autres options de placement

31. Je recommande que la politique PDBSG, dans toutes ses composantes liées aux recommandations de ce rapport et de l’ordonnance, énonce des attentes claires, mesurables et observables pour assurer l’uniformité et la conformité des établissements provinciaux.
32. Je recommande que l’Ontario révise la politique PDBSG pour y définir les mécanismes d’examen, de suivi et de surveillance de tous les détenus en détention restrictive et placés dans les quatre nouvelles catégories d’hébergement. Ce processus de supervision doit tenir compte du fait que le placement dans les unités de soins spécialisés et en détention restrictive risque de reproduire, de manière non intentionnelle, des conditions constituant un isolement (c’est-à-dire un isolement allégé).
33. La politique PDBSG doit également inclure des processus clairs quant au placement des détenus ayant des problèmes connus de santé mentale, et qui sont dans des unités de soins spécialisés ne représentant pas des conditions constituant un isolement, ou dans des conditions constituant une détention restrictive.
34. La politique PDBSG doit prévoir une période quotidienne de déverrouillage d’au moins quatre heures pour les détenus placés dans les unités de soins spécialisés, et ce, dans le but de bien distinguer ces placements des conditions constituant un isolement, de respecter intégralement les principes de l’ordonnance et de suivre les pratiques exemplaires établies à l’échelle mondiale.
35. Je recommande que l’Ontario officialise sa procédure à trois paliers pour le suivi des périodes où les détenus peuvent sortir de leur cellule.
36. Je recommande que l’Ontario fournisse, à l’examinateur indépendant ainsi qu’à moi-même, des échantillons, des synthèses et des données sur chaque établissement faisant état de la surveillance de la conformité à l’exigence de suivi du temps passé hors de la cellule. Ces informations doivent s’accompagner de rétroactions détaillées des intervenants sur le terrain concernant l’implantation du système, de même qu’un calendrier prévoyant les prochaines étapes et les améliorations à apporter.

Réponses du Ministère au rapport provisoire de l’examinateur indépendant

1. Réponses du Ministère aux recommandations provisoires concernant la discipline en établissement

À ce jour, le Ministère a donné une ou deux réponses à l’ensemble de mes 15 recommandations provisoires. Ces réponses montrent que le Ministère n’est pas encore prêt – dans la mesure où il le peut – à s’engager à les mettre pleinement en œuvre^{footnote 129[129]}.

Plusieurs de ces recommandations provisoires proposent soit des modifications à la Loi sur le ministère des Services correctionnels, soit l’entrée en vigueur de certaines dispositions de la Loi sur les services correctionnels et la réinsertion sociale (LSCRS). À ce sujet, le Ministère a répondu ceci :

« Le Ministère tiendra compte de cette recommandation lorsqu’il définira une stratégie globale pour modifier la législation se rapportant aux services correctionnels […]. La mise en œuvre de cette recommandation sera fonction de l’orientation choisie pour guider cette stratégie. »

Je comprends que l’adoption de changements législatifs relève d’un processus complexe. Cela dit, je me dois de souligner qu’au moment où ce rapport devrait être publié, au printemps 2020, le gouvernement actuel aura été au pouvoir depuis 18 mois. Il me semble donc que l’annonce d’« une stratégie globale pour modifier la législation se rapportant aux services correctionnels » aurait dû être faite il y a longtemps, et le Ministère doit y remédier le plus tôt possible.

Par conséquent, il est selon moi nécessaire de réitérer ma recommandation au Ministère d’accepter mes recommandations provisoires (1, 2, 7, 8, 11, 12, 13 et 14) relativement aux changements législatifs visant les politiques et les procédures disciplinaires en établissement.

5.1 Il est recommandé que si la Loi sur le ministère des Services correctionnels reste en vigueur, elle soit modifiée, ainsi que tous les règlements qui en découlent, pour y inscrire officiellement les principes encadrant les « conditions constituant un isolement » prévues dans la politique Placement des détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion (PDBSG) et la politique Discipline et inconduite du Ministère.

5.2 Sinon, il est recommandé que si Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale entre en vigueur (en tout ou en partie), elle soit modifiée, ainsi que tous les règlements qui en découlent, pour y inscrire officiellement les principes encadrant les « conditions constituant un isolement » de la politique Placement des détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion et la politique Discipline et inconduite du Ministère.

5.3 Il est recommandé que le paragraphe 74 (2) (1) de la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale entre en vigueur pour interdire le recours à la réclusion cellulaire en cas d’infraction disciplinaire mineure.

5.4 Sinon, il est recommandé que si la Loi sur le ministère des Services correctionnels reste en vigueur, elle soit modifiée, ainsi que tous les règlements qui en découlent, pour obliger les chefs d’établissement correctionnel à déduire le temps passé en « isolement préventif » de toute sanction sous forme de placement en réclusion cellulaire en raison d’une infraction disciplinaire mineure. De plus, il faut accorder un pouvoir discrétionnaire aux chefs d’établissement pour qu’ils puissent le faire en cas d’infraction disciplinaire grave.

5.5 Il est recommandé que les articles 65 à 67 de la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale entrent en vigueur, lesquels traitent de la nomination d’un agent des audiences disciplinaires pour statuer sur les allégations de faute grave.

5.6 Sinon, il est recommandé que si la Loi sur le ministère des Services correctionnels reste en vigueur, un processus soit immédiatement mis en place pour assurer la nomination d’un arbitre indépendant en cas de faute grave.

5.7 Il est recommandé que le paragraphe 73 (5) de la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale entre en vigueur, lequel se rapporte au droit de consulter un avocat en cas d’allégations de faute grave.

5.8 Sinon, il est recommandé que si la Loi sur le ministère des Services correctionnels reste en vigueur, un processus soit mis en place pour assurer l’accès à un avocat en cas d’allégations de faute grave.

Le deuxième type de réponse que j’ai reçu porte sur une série de recommandations provisoires que j’ai faites concernant la réforme (non législative) des processus entourant les mesures disciplinaires en établissement :

« Le Ministère travaille actuellement aux définitions de l’inconduite en établissement, et souhaite que celles-ci entrent en vigueur d’ici l’été 2019 et soient intégrées aux politiques opérationnelles d’ici novembre 2019. »

En réaction à mon rapport provisoire, le Ministère m’a notamment consulté pendant l’élaboration et la modification de ses politiques. Le 21 novembre 2019, j’ai participé à une réunion avec le personnel du Ministère chargé de préparer et d’examiner les révisions à apporter aux politiques dans ce domaine. On m’a alors dit que le Ministère avait tenu des consultations avec les employés de première ligne, en août et en septembre 2019, et que « leurs commentaires ont été pris en compte dans l’élaboration du plan de révision des processus entourant les mesures disciplinaires et les inconduites ». J’ai ensuite été informé que les échéanciers communiqués dans la réponse du Ministère ne seraient pas respectés. Au mieux, m’a-t-on dit, et sous réserve de l’approbation du SMA, je pourrais avoir accès à une version provisoire, sur laquelle on me demanderait peut-être une rétroaction. Cela ne s’est toujours pas produit au moment de soumettre mon rapport final.

En tout respect, la plupart des réformes que je recommande ne sont pas vraiment sujettes à controverse et ne nécessitent pas des changements fondamentaux dans l’orientation des politiques. Je ne vois pas pourquoi il a fallu attendre plusieurs mois pour obtenir un engagement à « réfléchir à la mise en œuvre » de certaines de ces recommandations (et seulement en ce qui concerne les « politiques opérationnelles »).

Dans ces conditions, je dois réitérer ma recommandation au Ministère d’accepter mes recommandations provisoires (4, 5, 6, 9, 10 et 15) relativement aux politiques et aux procédures régissant les mesures disciplinaires en établissement.

5.9 Il est recommandé que les employés ministériels et les responsables d’Aide juridique Ontario (AJO) examinent les processus pour voir à quel moment les chefs d’établissement correctionnel décident de considérer une allégation d’inconduite comme « grave » ou « mineure », et s’il est possible de prendre cette décision beaucoup plus tôt.

5.10 Il est recommandé que le personnel du Ministère définisse des critères pour guider les chefs d’établissement correctionnel dans leur décision de considérer une allégation d’inconduite comme « grave » ou « mineure ».

5.11 Il est recommandé que le Ministère réalise une étude approfondie sur les pratiques d’accusation et de placement en réponse à l’infraction consistant à « insulter grossièrement autrui », dans le but de voir si le processus décisionnel est teinté de discrimination raciale exercée par inadvertance. Il est recommandé que le Comité d’experts en matière de données, de pratiques exemplaires et de conformité aux politiques proposé (voir section 3 plus haut) soit consulté dans le cadre d’une telle étude.

5.12 Il est recommandé que la forme actuelle de l’avis d’inconduite soit complètement refondue. L’emploi d’une langue soutenue empêche la majorité des lecteurs de bien comprendre l’intention du document. Plus largement, il faut s’attaquer au problème d’analphabétisme dans les deux langues officielles. De plus, l’avis d’inconduite en version papier doit préciser la liste des sanctions potentielles. Enfin, il faut aviser les personnes en détention qu’elles peuvent présenter leurs observations quant à la sanction dont elles font l’objet^{footnote 130[130]}.

5.13 Il est recommandé que le contenu des sections de la nouvelle politique Discipline et inconduite se rapportant à l’équité procédurale (article 4.13) s’applique également aux articles prévoyant qu’il faut informer la personne en détention de « la nature et des circonstances de l’inconduite » (alinéa 6.5.3 c. ii). De plus, les chefs d’établissement correctionnel devraient recevoir une formation de la Direction des services juridiques du Ministère sur le contenu de fond des allégations dans les avis d’inconduite.

5.14 Il est recommandé que le Ministère et Aide juridique Ontario (AJO) élaborent des politiques pour que l’« avocat de service itinérant » puisse aussi jouer de rôle de conseiller auprès des personnes en détention ayant une maladie mentale ou présentant un retard du développement, et représenter ces personnes lors des audiences d’examen de l’isolement et pendant les procédures disciplinaires. Il est de plus recommandé que le programme d’« avocat de service itinérant » (ou l’équivalent) soit étendu aux autres établissements. Enfin, il est recommandé qu’AJO reçoive un financement adéquat pour être en mesure d’offrir ces services de conseil et de représentation à l’échelle de la province.

Intégrée à mes recommandations à la demande de l’experte indépendante, la recommandation provisoire 3 préconisait que le Ministère améliore plusieurs de ses activités de collecte de données concernant les placements dans les unités de soins spécialisées et d’isolement (ou dans d’autres formes de détention restrictive). Les réponses du Ministère à ce sujet se rapportant plus directement aux observations et aux recommandations de l’experte indépendante, celle-ci sera plus à même de traiter de cette question dans son rapport final.

2. Réponses du Ministère aux recommandations provisoires concernant le « resserrement des liens entre les tribunaux et les établissements correctionnels »
   1. Recommandations adressées au ministère du Solliciteur général et au ministère du Procureur général (MPG), avec réponse de ce dernier.

C’est surtout le MPG qui a répondu à la plupart de mes recommandations provisoires portant sur le « processus judiciaire » (3, 4, 5, 6 et 7). Certains progrès semblent être « en cours de réalisation ». La réponse a été la même pour les recommandations provisoires 3, 6 et 7 :

« La Division des services aux tribunaux du MPG collabore actuellement avec le Service correctionnel Canada (SCC) pour améliorer l’accès aux documents judiciaires. Tout processus final approuvé par l’appareil judiciaire pourra servir à cerner les options possibles pour les établissements provinciaux lors des discussions à venir. »

Bien qu’on ne m’ait pas renseigné précisément sur cette question, je demeure interpellé. Adopté en 1995 par le Parlement, l’article 743.2 du Code criminel énonce que « [l]e tribunal qui condamne ou envoie une personne au pénitencier transmet au Service correctionnel du Canada ses motifs [...] ainsi que tous rapports pertinents qui lui ont été soumis […] ». À première vue, la portée de cet article se limite aux peines pénitentiaires. Toutefois, il est beaucoup plus difficile de recueillir les renseignements et pièces à conviction nécessaires et de les transmettre aux services correctionnels ou de probation dans le cas de peines carcérales très courtes ou de peines d’un autre type. Dans ces conditions, je m’explique mal pourquoi on considère le SCC comme représentant le modèle de coopération le plus efficace avec les autorités provinciales qui, par définition, ne s’occupent que des peines de moins de deux ans^{footnote 131[131]}. Si le MPG répond à mon rapport final, peut-être pourrait-il expliquer ces nouvelles procédures plus en détail.

La recommandation provisoire 4 visait à améliorer la transmission des documents entre les tribunaux et les services correctionnels. Sur cette question, je me suis interrogé sur les documents soumis aux tribunaux à titre de pièces à conviction – en l’occurrence les évaluations de la santé mentale ou les rapports connexes. Le MPG a répondu à cette recommandation en indiquant que le processus officiel pour désigner les documents comme pièces à conviction ainsi que la pratique courante consistant à transmettre ces documents aux responsables des services correctionnels seront portés à l’attention du juge en chef concerné. Je suis parfaitement d’accord avec cela. Je peux même ajouter que j’ai déjà parlé avec la juge en chef Lise Maisonneuve de la Cour de justice de l’Ontario, et elle m’a dit que, de façon générale, elle était favorable à l’amélioration des processus en question.

La recommandation provisoire 5 avait pour but de faciliter l’accès du personnel ministériel (en établissement ou communautaire) aux transcriptions des procédures judiciaires pertinentes, pour éviter qu’il ne puisse compter que sur les sommaires de la police (voir la réponse du Ministère à la recommandation provisoire 8 plus haut). Comme je sais qu’exiger des transcriptions pour les peines de moins de six moins entraînerait des coûts considérables, je propose seulement que cette recommandation soit mise à l’étude. La Division des services aux tribunaux du MPG a précisé que selon les données de Statistique Canada, environ 20 000 personnes se sont vu infliger une peine de moins de six moins en 2016-2017^{footnote 132[132]}. Étant donné les implications financières importantes, le MPG a indiqué que cette mesure devrait être examinée plus amplement, ce que je comprends tout à fait.

À cet égard, j’aimerais soumettre deux suggestions. Il s’agirait premièrement de solliciter l’avis de la Criminal Lawyers’ Association et de la Ontario Crown Attorneys’ Association, qui devraient toutes deux apporter sans conteste un point de vue intéressant sur la question. Deuxièmement, il serait judicieux de consulter les agents de liaison avec les tribunaux de probation, afin de savoir s’il leur suffirait, du moins en ce qui concerne les peines carcérales (ou d’un autre type) très courtes, d’avoir accès aux transcriptions numériques des procédures judiciaires pour être au fait des circonstances admises de l’infraction et prendre connaissance des observations soumises lors de la détermination de la peine.

2. Recommandations provisoires adressées au MPG et au ministère du Solliciteur général, avec réponse de ce dernier.

La section 5 de mon rapport provisoire contenait neuf recommandations destinées au MSCSC d’alors ou aux deux ministères.

Pour la plupart de ces recommandations, le MSCSC a répondu de manière parfaitement prévisible :

« Les processus judiciaires ne relèvent pas du Ministère, mais nous collaborons avec le MPG pour répondre à [ces] recommandations ».

Si cette réponse aux recommandations 3, 4, 5, 6 et 7 est correcte sur le plan technique, sans vouloir manquer de respect, je crois qu’elle rate la cible en négligeant les raisons qui ont fait que j’ai estimé nécessaire de consacrer toute une section de mon rapport provisoire sur l’urgence de resserrer les liens entre les tribunaux et les deux ministères, et ce, pour mieux gérer les problèmes qui peuvent survenir lorsque des personnes atteintes d’une maladie mentale entrent en interaction avec le système de justice pénale.

Le Ministère m’a récemment transmis l’« explication générale^{footnote 133[133]} » de ses réponses à l’ordonnance Jahn. Ce document fait bien mention de mon rapport provisoire en indiquant que « l’examinateur indépendant […] a fourni un ensemble de recommandations additionnelles visant à guider le Ministère dans […] l’adoption de changements systémiques à long terme ». Ce qui est malheureux – et selon moi représentatif de l’approche invariablement « fermée » du Ministère par rapport au reste du système de justice pénale –, c’est que les recommandations brillent par leur absence dans le reste du document. Le seul endroit où le Ministère y fait allusion, c’est dans son document d’octobre 2019 portant sur la stratégie de santé mentale dans les services correctionnels, lequel fait état des priorités suivantes :

• Amélioration des données entourant les troubles de santé mentale et les dépendances pour permettre une prise de décision et une responsabilisation étayées par des données probantes;
• Création d’équipes interprofessionnelles spécialisées dans les troubles de santé mentale et les dépendances;
• Amélioration des communications pour faciliter la fourniture de services de haute qualité dans le domaine de la santé mentale et des dépendances;
• Établissement de chemins d’accès aux soins pour les troubles de santé mentale et les dépendances;
• Amélioration de l’accès aux soins tenant compte des traumatismes subis, et des particularités liées aux genres et aux cultures;

Il n’y a bien sûr rien de mal à vouloir mettre en place une telle stratégie. Cela dit, il faut souligner que, dans son explication générale, le Ministère poursuit en précisant qu’il « continuera de collaborer avec les partenaires du système de soins en santé mentale pour valider cette stratégie et amorcera le déploiement d’initiatives importantes en 2019-2020 ». Absolument rien n’est dit sur le rôle du Ministère dans l’amélioration des relations de travail avec les tribunaux. Il semblerait que le Ministère délègue au MPG toute responsabilité entourant la récupération des documents relatifs à la santé mentale en possession des tribunaux^{footnote 134[134]}. Comme je l’ai déjà mentionné, je reste d’avis qu’il s’agit d’une stratégie inadéquate, particulièrement en ce qui concerne les peines très courtes.

L’experte indépendante et moi-même avons reçu un utile document d’information de la part des fonctionnaires du Ministère principalement responsables de l’élaboration de la stratégie de santé mentale dans les services correctionnels. Si l’on peut interpréter certains éléments de ce document^{footnote 135[135]} comme traduisant la volonté du Ministère d’élargir son rôle, par exemple en « se concentrant sur une transition fluide vers la continuité des soins à l’échelle du système judiciaire », il semble clair que selon lui, cette continuité se limite « [aux détenus et aux contrevenants] tout au long de leur détention jusqu’à leur mise en liberté, et pendant la période subséquente où ils font l’objet d’une supervision dans la collectivité.^{footnote 136[136]} » Rien n’est dit au sujet du rôle du Ministère dans l’obtention des documents judiciaires susceptibles de contribuer au traitement et à la réadaptation des contrevenants ayant une maladie mentale.

À la section 8 du présent rapport, je décris un modèle récemment implanté en Alberta (et en Colombie-Britannique), et qui selon moi devrait être repris en Ontario. Ce modèle réunit les ministères responsables des services correctionnels et les fournisseurs de services dans des « équipes de transition » visant à gérer la mise en liberté sous caution des personnes ayant une maladie mentale ou une grave dépendance. Pour l’instant, j’aimerais seulement réitérer ce que j’ai dit à la section 3, c’est-à-dire que le Ministère a encore beaucoup à faire avant de pouvoir prétendre faire partie intégrante du système judiciaire ontarien. Étant donné que leurs mandats respectifs se chevauchent, notamment en matière de leadership, il incombe à la Division de la modernisation de chacun des deux ministères en cause d’examiner et de hiérarchiser ces besoins d’intégration accrue.

5.15 Il est recommandé que la Division de la modernisation du ministère du Solliciteur général et celle du ministère du Procureur général fassent tout leur possible pour faciliter et prioriser la pleine participation du ministère du Solliciteur général au système judiciaire ontarien.

5.16 Il est recommandé que tout le personnel du ministère du Solliciteur général (sur le terrain^{footnote 137[137]} et dans les bureaux) reçoive une formation en cours d’emploi portant sur la pleine participation du ministère du Solliciteur général au système de justice pénale ontarien. Selon les besoins, cette formation devrait faire appel à des praticiens expérimentés du milieu pénal.

Je me dois de préciser que le Ministère a répondu séparément, de manière relativement positive, à plusieurs de mes autres recommandations sur la nécessité de resserrer les liens entre les tribunaux et le milieu correctionnel. Je vais maintenant en faire état :

La recommandation provisoire 1 visait l’amélioration de la communication entre les décideurs politiques du Ministère et les professionnels du système de justice pénale. Le Ministère y a répondu en indiquant qu’« à court terme » (un à trois mois), il « continuera de consulter [son] service juridique et le MPG pendant l’examen des politiques existantes et l’élaboration de nouvelles politiques sur le processus décisionnel et la diffusion de l’information ». Je ne m’oppose en rien à ces consultations, mais il faut savoir que cette réponse date de la mi-août. Jusqu’à maintenant, je n’ai reçu aucune information sur les mesures que le Ministère compte prendre « à court terme ». Est-ce à dire que cette recommandation est « passée à la trappe »?

La recommandation provisoire 2 visait la participation accrue du personnel ministériel (en établissement et des services communautaires) aux « comités de gestion des tribunaux locaux ». C’est que j’ai eu l’occasion, à plusieurs reprises, d’assister à certaines réunions de ces comités qui font un excellent travail dans les régions de la province où les employés du Ministère sont présents. Ma recommandation ciblait donc plus particulièrement les régions où le Ministère n’est pas représenté au sein de ces comités. Le Ministère a appuyé cette recommandation, précisant espérer la mettre en œuvre « à long terme » (six mois ou plus), et que je serai « informé de tout développement en la matière ». Au moment de soumettre le présent rapport final au Ministère, je n’avais reçu aucun document ou rapport sur d’éventuelles avancées dans la province.

J’ai discuté de cette question avec la juge en chef Lise Maisonneuve de la Cour de justice de l’Ontario (sous l’égide de qui les comités de gestion des tribunaux locaux sont constitués à l’échelle provinciale), et elle m’a autorisé à dire qu’elle appuie entièrement le concept. J’espère que l’intégration du personnel à ces comités progresse bien. Considérant le soutien de la juge en chef, je pense que l’on m’avisera seulement si des difficultés se présentent.

La recommandation provisoire 8 propose que les deux ministères collaborent pour réduire le recours aux sommaires de la police comme « seuls documents relatant les faits associés à l’infraction ou aux infractions ». La réponse du Ministère est que les deux ministères « travaillent actuellement à l’élaboration d’une stratégie sur les mises en liberté sous caution et les renvois en détention provisoire, laquelle tiendra compte de cette recommandation^{footnote 138[138]}. De plus, les deux ministères exploreront de quelle manière il est possible de satisfaire au devoir de divulgation énoncé dans le protocole d’entente du cadre ». Il faut saluer cette initiative, ne serait-ce que parce que, comme le font valoir les avocats de la défense et la magistrature depuis des années, le recours exclusif à ces sommaires ne cadre pas avec le type de déterminations de fait que doit prendre en considération le système de justice pénale (et indirectement le ministère du Solliciteur général). À cet égard, j’aimerais attirer l’attention du Ministère sur le récent jugement du juge Durno de la Cour supérieure de justice dans l’affaire R. c. Downey [2018] O.J. no 613 (paragraphes 4 à 22). Si à proprement parler, le jugement porte sur des « rapports d’événement » et non des « sommaires de la police », le juge fait des commentaires instructifs sur l’utilisation de preuves non vérifiées lors d’une audience de mise en liberté sous caution.

La recommandation provisoire 9 préconise que « dans la mesure du possible, le Ministère travaille de concert avec les parties prenantes locales pour faciliter l’accès des personnes ayant une maladie mentale à la mise en liberté provisoire par voie judiciaire accélérée, ainsi qu’aux programmes de déjudiciarisation postérieurs à l’inculpation ». La réponse du Ministère est que les deux ministères travaillent actuellement à « accroître l’utilisation de la vidéoconférence à différentes étapes du processus judiciaire […], notamment pour accélérer l’accès aux audiences de mise en liberté sous caution et aux séances de libération sous caution, ainsi qu’aux rencontres avec les travailleurs des programmes de déjudiciarisation postérieurs à l’inculpation. Ce recours accru aux technologies vidéo vise précisément à mieux répondre à certains besoins des détenus ayant des problèmes de santé mentale, par exemple en les mettant en relation avec des services appropriés. » Comme juge pendant près de 30 ans dans des tribunaux provinciaux où on a utilisé de façon intermittente les preuves vidéo, j’ai certaines réserves quant à l’efficacité des technologies vidéo comme « panacée » aux problèmes de communication entre les établissements correctionnels et les palais de justice. Néanmoins, j’applaudis les efforts déployés. Je traiterai plus longuement de la mise en liberté provisoire par voie judiciaire accélérée à la section 8.

La recommandation provisoire 10 suggérait que le Ministère étende le Programme de remise en liberté après comparution devant un tribunal éloigné (programme Sac rouge) aux régions de la province où il n’est pas encore implanté, particulièrement là où les mises en liberté par les tribunaux sont « non prévues ». J’ai demandé qu’on me fournisse de l’information sur ce point avant que je remette mon rapport final. J’ai eu deux rencontres au cours de l’été avec des SMA, dont le mandat concerne les domaines d’action en question (services communautaires, services en établissement et services opérationnels). Malheureusement, je n’ai constaté aucun progrès notable, ce qui est attribuable en partie au Ministère, qui dans sa réponse indique que « les mises en liberté non prévues par les tribunaux ne relèvent pas de sa compétence ». Cette réponse, qui à nouveau est correcte sur le plan technique parce que l’intervention du Ministère se limite à transporter le détenu de son centre de détention jusqu’au tribunal, montre cependant, une fois de plus, son rôle simplement passif dans ce domaine, en reléguant aux avocats de la Couronne, aux avocats de la défense et aux avocats de service l’entière responsabilité de ce qui se passe au tribunal.

Il s’agit selon moi d’un problème complexe^{footnote 139[139]} qui réclame une attention urgente – beaucoup plus grande que celle qu’on lui porte actuellement.

5.17 Il est recommandé que l’on mette sur pied un comité de travail, composé de représentants des divisions des services policiers et des services correctionnels du ministère du Solliciteur général ainsi que de représentants du MPG et des intervenants qui fournissent, au tribunal, des services aux personnes ayant une maladie mentale (dont AJO et les travailleurs en santé mentale), pour trouver des solutions aux mises en liberté non prévues par le tribunal. Ce comité devrait produire un rapport à l’intention du sous-ministre dans un délai de six mois, et ses recommandations et résultats devraient être publiés sur le site Web du Ministère.

Réformes des processus qui mènent au placement dans des « conditions constituant un isolement » des personnes détenues considérées comme ayant une maladie mentale

Introduction:

À la toute fin de mon mandat, le Ministère m’a informé qu’à son avis « les mesures correctives de l’affaire Jahn ne concernent pas le niveau d’indépendance du processus d’examen de [l’isolement] ». Bien que les juristes canadiens écrivent sur cette question depuis près de 50 ans, au moment d’établir le mandat de l’examinateur indépendant (il y a plus de deux ans), les cas se rapportant à l’Association canadienne des libertés civiles (ACLC) n’avaient pas été plaidés. Dans ces conditions, on peut comprendre que mon mandat ne comportait pas l’exigence explicite d’examiner cette question. Cependant, compte tenu des développements subséquents et comme je le mentionne dans cette section, il apparaît très clairement que le niveau d’indépendance de l’examen de l’isolement occupe une place centrale si l’on considère la constitutionnalité de leur structure. En témoigne le fait qu’en février 2020, la Cour suprême du Canada a décidé d’entendre les argumentaires sur cette « question d’une importance nationale », étant donné les points de vue divergents que défendaient les tribunaux de la Colombie-Britannique et de l’Ontario. Pour cette seule raison, j’estime que je ne remplirais pas adéquatement mes obligations si je prétendais qu’il n’y a pas lieu de se pencher sur cette question.

De plus, j’aimerais rappeler au Ministère que mon mandat énonce expressément que « l’examinateur indépendant peut ajouter à sa discrétion d’autres points à [son rapport final] ». Par conséquent, c’est en vertu de ce que m’autorise formellement – et judicieusement – mon mandat que je vais maintenant traiter de ce point et d’autres questions connexes.

La section 4 du rapport provisoire de février 2019 (PDF, 2 mb) examine la réforme de l’isolement préventif et disciplinaire et propose plusieurs recommandations à ce sujet. À cette époque, les cours d’appel étaient saisies de deux affaires importantes en Ontario et en Colombie-Britannique. J’hésitais donc à formuler des recommandations sur certains éléments avant que ne soient rendues les décisions. Si celles-ci sont maintenant publiques (voir plus loin), c’est seulement le 13 février 2020 que la Cour suprême du Canada a donné l’autorisation d’interjeter appel (et de déposer un appel incident) des décisions rendues en appel. La décision définitive sur les questions constitutionnelles soulevées ne sera donc pas connue avant longtemps, et celle-ci ira sans doute changer la donne dans l’élaboration des politiques à l’échelle provinciale. Le contenu de cette section peut donc avoir des limites en l’attente du jugement final de la Cour suprême du Canada sur ces questions complexes et multifacettes^{footnote 140[140]}.

Depuis la transmission du rapport provisoire au Ministère et à la Commission des droits de la personne (février 2019), on a modifié substantiellement la définition de l’isolement dans les documents de l’Ontario et du gouvernement fédéral. Ainsi, bien que l’on emploie toujours fréquemment le terme « isolement préventif » dans le langage courant au sein des établissements provinciaux et fédéraux, on a largement aboli son usage officiel dans les systèmes correctionnels des deux ordres de gouvernement. Dans les nouveaux modèles de placement, on parle plutôt de personnes en détention dont le placement dans les prisons ordinaires, ou l’intégration à la population carcérale générale, est considéré comme difficile. Si mon mandat consiste à examiner comment les autorités ontariennes, et seulement elles, traitent les personnes ayant une maladie mentale ne pouvant être placées en détention « générale » (ou même « préventive »), il s’avère pertinent, pour bien comprendre la situation actuelle sur ces questions, de les analyser à la lumière de l’évolution des politiques et des lois – et de leur terminologie – régissant les deux systèmes correctionnels.

1. Changements aux définitions et aux politiques provinciales

L’un des grands objectifs de mon mandat est d’évaluer si les changements qu’a apportés tout récemment le Ministère aux politiques et aux procédures en établissement concernant ce qui était appelé jusqu’en décembre 2018 l’« isolement » ou la « réclusion », et que l’on nomme aujourd’hui la plupart du temps les « conditions constituant un isolement », permettent de réduire le nombre de personnes ayant une maladie mentale placées dans ces conditions. Je dois mentionner que, bien que l’experte indépendante et son équipe aient formulé des suggestions de modifications à la nouvelle version de la politique Placement des détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion (PDBSG), ces suggestions (acceptées en principe par le Ministère) ne seront pas intégrées aux politiques ou aux pratiques opérationnelles officielles avant que différentes consultations aient lieu. Cela est en train de se faire, mais on m’a signalé que la période de consultation dépassera la date de dépôt prévue du présent rapport final. La dernière information que j’ai obtenue sur la nouvelle version de la politique PDBSG date de décembre 2019; on m’a alors indiqué qu’elle ne serait pas en place avant « quelque part en 2020 ». Ce délai aura pour conséquence que ni l’experte indépendante ni moi-même n’aurons l’occasion de suivre et d’évaluer significativement l’application de cette nouvelle politique (et des politiques connexes) sur le terrain. Plus important encore, il nous est impossible de juger si la nouvelle politique PDBSG réduira effectivement le nombre de personnes placées dans des « conditions constituant un isolement », ainsi que le temps qu’elles peuvent y passer.

De plus, ce n’est qu’à la fin de 2019 que le Ministère a présenté à l’experte indépendante et à moi-même ses nouvelles définitions de « maladie mentale » et de « maladie mentale grave ». Par souci d’exhaustivité, j’avais l’intention de traiter, dans ce rapport, de la manière dont ces définitions « entrent en adéquation » avec les autres politiques du Ministère. Cependant, au moment d’achever le document, le ministère m’a fait la demande suivante : « Les définitions de “maladie mentale” et de “maladie mentale grave” ont bel et bien été approuvées, mais n’ont pas encore été intégrées aux politiques. Dans ces conditions, le Ministère vous demande de simplement résumer ces définitions, et non pas de les citer en entier. » Je me plierai donc à la demande du Ministère. Cela dit, je pense que, dans l’intérêt du public, il n’est peut-être pas suffisant de « résumer » des définitions aussi complexes. Après mûre réflexion, j’ai décidé de ne pas le faire et de plutôt procéder à une analyse très incomplète de la manière dont la maladie mentale^{footnote 141[141]} est traitée dans les autres documents du Ministère.

Selon les versions de 2015 et de décembre 2018 de la politique PDBSG, un chef d’établissement correctionnel^{footnote 142[142]} peut ordonner le placement d’une personne (en détention provisoire ou condamnée) en isolement préventif (maintenant appelé « conditions constituant un isolement ») pour l’une des raisons suivantes :

• Le détenu a besoin de protection.
• Le détenu doit être mis à l’écart pour assurer la sécurité de l’établissement ou des autres détenus.
• Le détenu est visé par des allégations d’inconduite grave.
• Le détenu demande lui-même à être placé dans des conditions constituant un isolement^{footnote 143[143]}.

Dans la version de décembre 2018 de la politique PDBSG^{footnote 144[144]} il y a deux grandes catégories d’hébergement (sans égard au fait que la personne est en détention provisoire ou condamnée). Il y a d’abord les placements « généraux » (ou « opérationnels »), qui comprennent la « population générale » et la « détention préventive », elle-même définie comme un sous-ensemble de la population générale. Viennent ensuite les placements « spéciaux », considérés ensemble comme « la catégorie englobant toutes les autres options de placement ne correspondant pas à la population générale ou à la détention préventive, et qui servent à l’évaluation, à la stabilisation, au traitement et à l’hébergement des détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion »^{footnote 145[145]}.

Les placements « spéciaux » se divisent en deux grands groupes : les « soins médicaux »^{footnote 146[146]} et les « soins spécialisés » (autre option d’hébergement), lesquels comportent quatre sous-catégories : « soins adaptés aux troubles comportementaux », « soins cliniques intégrés », « stabilisation » et « soins de soutien ». Une note de service envoyée aux chefs des établissements correctionnels décrit brièvement ces quatre types de placement comme suit :

Soins adaptés aux troubles comportementaux – Ce placement s’adresse aux détenus qui :

• ont besoin d’être mis à l’écart de la population générale ou de la détention préventive en raison de problèmes graves de comportement (agression, violence, comportement très perturbateur, intimidation, etc.);
• posent un risque immédiat pour le personnel, les autres détenus, l’établissement ou eux-mêmes;
• ne sont pas nécessairement mis à l’écart des autres détenus compatibles et des interactions sociales;
• ont possiblement reçu un diagnostic de trouble de santé mentale, mais ne répondent pas au traitement prescrit ou représentent un risque pour la sécurité.

Soins cliniques intégrés - Ce placement s’adresse aux détenus qui :

• présentent des symptômes de maladie mentale chronique (dépendance, troubles concomitants, diagnostic mixte, etc.)
• ont besoin d’un soutien clinique accru et en continu pour que puisse s’améliorer ou se maintenir leur bien-être
• ne sont pas nécessairement mis à l’écart des détenus compatibles et des interactions sociales

Stabilisation: Ce placement à court terme s’adresse aux détenus qui :

• vivent une crise ou un traumatisme
• posent un risque immédiat pour eux-mêmes (dont le suicide), le personnel, les autres détenus ou l’établissement
• ont possiblement une maladie mentale
• ont besoin de soins intensifs en santé mentale pour se stabiliser puis réintégrer une autre unité de soins spécialisés

Soins de soutien – Ce placement s’adresse aux détenus qui :

• ont besoin de services ou de programmes spéciaux ne pouvant être fournis dans la population générale ou en détention préventive
• ont possiblement une déficience intellectuelle ou un handicap cognitif ou physique (mobilité restreinte, surdité, cécité, etc.)
• ont d’autres besoins connus protégés par le Code des droits de la personne, ou un profil unique qui peut les rendre vulnérables au sein de la population générale ou en détention préventive, d’après ce qu’a relevé l’équipe interprofessionnelle

Les politiques révisées fournissent au personnel des orientations détaillées sur le processus décisionnel entourant le choix d’une option d’hébergement pour les « détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion », et mettent l’accent sur les éléments suivants :

1. Cette décision doit se fonder sur une « évaluation individualisée des besoins et de la situation du détenu concerné, laquelle repose sur une information fiable et des critères vérifiés, et non sur des suppositions ou des impressions concernant le niveau de risque que présente leur hébergement dans la population générale ou en détention préventive ».
2. La décision de placer un détenu « dans des conditions constituant un isolement » ne doit être prise qu’« en dernier recours », et « il faut épuiser toutes les autres options avant de faire ce choix ».
3. Si un détenu est placé dans des « conditions constituant un isolement, [il] doit être assujetti aux conditions les moins restrictives possible tout en assurant la sécurité des personnes et de l’établissement correctionnel.^{footnote 147[147]}

Dans les nouvelles politiques, on porte une attention spéciale à définir les circonstances où il est possible (ou non) de placer les détenus ayant une maladie mentale « dans des conditions constituant un isolement »^{footnote 148[148]}. Dans mon mandat, je m’intéresse particulièrement aux différentes dispositions qui exigent la consultation dès le début et en continu d’un « fournisseur de services de santé mentale » (préférablement un médecin ou un psychiatre selon la disponibilité). Sans doute en réponse aux problèmes soulevés dans le cadre de l’affaire Jahn et d’autres cas, les politiques contiennent un ensemble exhaustif de procédures obligatoires encadrant certains paramètres importants : moment où il faut réexaminer la décision de placer une personne « dans des conditions constituant un isolement »; personnes devant participer aux processus décisionnels; documents à préparer; personnes devant statuer sur la décision de maintenir ou non les détenus dans de telles conditions, « seulement dans des circonstances vraiment exceptionnelles et dans le respect des facteurs liés au Code ». Encore une fois, si un détenu placé dans des conditions constituant un isolement est considéré comme ayant une maladie mentale, la politique PDBSG est très précise : a) il faut porter une attention particulière à la consultation en continu des professionnels en soins de santé mentale; et b) il faut continuellement mettre à jour et consigner par écrit les raisons détaillées qui font qu’un détenu ne peut être placé dans un autre type d’hébergement.

Dans le rapport provioire (PDF, 2 mb) je fais valoir que, s’ils sont observés scrupuleusement, les différents changements apportés aux politiques pourront transformer en profondeur le recours aux « conditions constituant un isolement » dans les services correctionnels ontariens – c’est mon avis, que partage l’experte indépendante. Couplée à son actuelle politique Discipline et inconduite, la nouvelle politique PDBSG représente une composante cruciale de la réponse du Ministère au règlement de l’affaire Jahn. Ces politiques représentent un virage conceptuel majeur, qui consiste à définir l’isolement non plus comme un lieu physique, mais plutôt comme un statut. Par ce changement de paradigme, où les « conditions constituant un isolement » se rapportent à un statut et non plus à un espace physique distinct au sein de l’établissement, le Ministère reconnaît la nécessité de transformer complètement son approche (et ses pratiques opérationnelles) concernant la gestion des populations carcérales – une démarche qu’il faut saluer. En délaissant les espaces spécialement désignés (qui appellent l’utilisation de l’isolement), le Ministère accepte que dans une société de droit compatissante, il n’y a plus lieu de permettre la privation tolérée par les voies officielles des droits de la personne, sauf dans des circonstances rigoureusement définies, soumises aux procédures obligatoires de protection, et pour une période très limitée.

Cela dit, étant donné que ces changements dans leur forme finale, ainsi que les nouvelles définitions de « maladie mentale » et de « maladie mentale grave », n’entreront en vigueur que quelque part « en 2020 », je réitère que l’experte indépendante et moi-même n’aurons pas la possibilité de voir si ces nouveautés « changeront le paysage pénal » de manière notable après la remise de nos rapports finaux respectifs au Ministère. Si nous espérons que la modification des politiques permettra d’opérer une réforme en profondeur du régime actuel d’isolement, nous sommes malheureusement d’avis qu’il reste tout à fait possible que les personnes en détention (ayant ou non une maladie mentale) qui ont auparavant été placées en « isolement préventif » sur de longues périodes puissent fréquemment se retrouver dans des unités de « soins adaptés aux troubles comportementaux » ou dans des « conditions constituant un isolement ». On pourrait alors faire passer ces personnes d’un statut à l’autre, en ajustant superficiellement les périodes, le tout accompagné d’une montagne de paperasse, ce qui équivaudrait à justifier le statu quo. Par exemple, depuis l’entrée en vigueur de la version de décembre 2018 de la politique PDBSG, plusieurs membres du personnel en établissement nous ont signalé que les anciennes « cellules d’isolement » et « unités d’isolement » servent toujours à héberger des personnes en détention « dans des conditions constituant un isolement »^{footnote 149[149]}. C’est pourquoi, comme le souligne l’experte indépendante à plusieurs reprises dans son rapport final, il faut mettre en place des stratégies complètes pour veiller à ce que le « temps passé hors de la cellule » soit enrichissant et le plus long possible.

2. Changement des définitions fédérales

Si les personnes détenues dans les établissements provinciaux sont principalement^{footnote 150[150]} des personnes condamnées ou renvoyées en détention provisoire, il va de soi que presque toutes^{footnote 151[151]} les personnes détenues dans les établissements fédéraux sont des contrevenants qui purgent une peine simple ou cumulée de deux ans ou plus – pouvant aller jusqu’à l’emprisonnement à perpétuité^{footnote 152[152]}. Par conséquent, exception faite des rares cas de détenus qui passent de longues périodes dans un établissement provincial, ou qui y purgent plusieurs peines cumulées ne totalisant pas au moins deux ans, il est évident que les personnes détenues dans les établissements fédéraux sont susceptibles d’y rester beaucoup plus longtemps.

Vu la durée des périodes de détention, il n’est pas surprenant que les litiges qui visent le régime d’« isolement préventif » (ou ses prédécesseurs) à l’échelle fédérale aient été soumis par des personnes en détention dans les pénitenciers, ou en leur nom. Beaucoup de ces dossiers ont fait l’objet d’une analyse approfondie par le Pr Michael Jackson de la Faculté de droit de l’Université de la Colombie-Britannique, dans les nombreux écrits et articles spécialisés qu’il a publiés au cours des quelque 50 dernières années^{footnote 153[153]}. Le Pr Jackson a de plus grandement contribué aux discussions sur les politiques fédérales et leur élaboration, et a beaucoup écrit sur ce sujet, en portant une attention particulière aux débats sur le bien-fondé d’un arbitrage indépendant de l’isolement préventif à l’échelle fédérale^{footnote 154[154]}. Le Pr Jackson a comparu à titre de témoin expert dans le cadre de différentes causes portant sur le placement prolongé en « isolement », dont R. c. Capay^{footnote 155[155]}, une affaire importante ayant eu lieu en Ontario récemment, et le « cas ACLC »^{footnote 156[156]} en Colombie-Britannique (les deux sont mentionnés plus haut). Dans ses écrits, le Pr Jackson décrit comment, pendant des décennies, les autorités fédérales se sont opposées fermement à la plupart des examens indépendants des décisions se rapportant aux services correctionnels^{footnote 157[157]}. Cette opposition a été remise en question lors des deux procès de l’« ACLC », intentés simultanément en 2017 contre les pratiques d’isolement dans les pénitenciers fédéraux en Ontario et en Colombie-Britannique.

En Colombie-Britannique, le juge Leask a entendu de nombreux témoignages de personnes purgeant une peine de ressort fédéral, et d’actuels et anciens employés des services correctionnels fédéraux. Il a aussi eu accès à l’intégralité des notes du Pr Jackson sur « plusieurs centaines » d’audiences de comités d’examen des cas d’isolement. Selon le juge, « on accorde un faible poids à la version des détenus, et on présume que les renseignements fournis par les établissements sont fiables […], ce qui fait que les cadres supérieurs […] s’en remettent généralement au jugement des personnes qui assument les responsabilités sur le terrain. Un phénomène semblable existe à l’échelle régionale et nationale, lorsque les directeurs de prison et les chefs des services correctionnels doivent composer avec les réalités opérationnelles de leur établissement^{footnote 158[158]}. »

En s’appuyant sur la preuve, le juge Leask en est arrivé à la conclusion de fait suivante : « Un arbitre indépendant est l’intervenant le mieux placé pour examiner rigoureusement les cas d’isolement, parce que le personnel d’établissement et les hauts décideursfont de l’isolement un choix par défaut en montrant qu’il n’y a aucune autre option possible^{footnote 159[159]}. » Plus important, il ajoute que la jurisprudence relative à la Charte a évolué de sorte que le recours à un tel arbitre est désormais obligatoire sur le plan constitutionnel.

Il est important de souligner que cette conclusion s’inscrit clairement en faux contre la décision de l’honorable Franck N. Marrocco, juge en chef adjoint de la Cour supérieure de justice de l’Ontario, dans le cas « ACLC » en Ontario. Le juge Marrocco (sur la base de faits de l’espèce beaucoup plus restreints) a conclu que, si les responsables des services correctionnels fédéraux (SCC) mettent en place « [un autre palier] d’examen administratif […], [il en résulterait un compromis adéquat] entre la rapidité du règlement des différends et le respect intégral des droits procéduraux ». L’instance pourrait alors jouir d’une indépendance suffisante sans avoir tous les attributs d’un juge^{footnote 160[160]}. » Pour le juge Marrocco :

« L’examen administratif de la décision peut être indépendant et impartial si l’examinateur :

• n’est pas choisi par la personne qui a pris la décision visée par l’examen;
• ne relève pas de la personne qui a pris la décision visée par l’examen;
• ne fait pas du tout partie du cercle d’influence de la personne qui a pris la décision visée par l’examen;
• peut substituer sa décision à celle de la personne qui a pris la décision visée par l’examen, étant donné la nécessité de prendre une décision rapide. »^{footnote 161[161]}

Pour le juge Marrocco, « ces modalités d’indépendance satisferaient un observateur raisonnable pleinement informé^{footnote 162[162]} ». En désaccord, le juge Leask conclut que « la preuve qu’[il] a examinée […] montre que le SCC n’a pas su procéder à l’examen impartial des décisions relatives à l’isolement préventif […]. Dans ce contexte, l’équité procédurale exige une décision indépendante du SCC^{footnote 163[163]}. »

Comme l’appel du gouvernement fédéral ne visait pas cet élément de la décision du juge Marrocco, la Cour d’appel de l’Ontario n’a pas eu à statuer sur cette question^{footnote 164[164]}. Par contre, le gouvernement fédéral a choisi de porter cette facette de la décision du juge Leask à la Cour d’appel de la Colombie-Britannique, laquelle a retenu (et élargi) le raisonnement du juge Leask et non celui du juge Marrocco. Dans sa décision, le juge Fitch de la Cour d’appel indique ce qui suit :

« Comme l’a expliqué la [Cour suprême du Canada] […], les exigences d’indépendance et d’impartialité sont requises pour maintenir la confiance du public dans l’équité des instances administratives et de leurs processus décisionnels. En matière d’indépendance et d’impartialité, le critère juridique renvoie à la perception qu’aurait un membre du public raisonnable et bien informé, à la conclusion qu’il formulerait, d’un point de réaliste et pratique, sur la question. Selon lui, est-il plus probable que, dans les circonstances, la personne qui prend une décision manque d’impartialité, que ce soit consciemment ou non? [citations omises].

À la lumière des conclusions de fait du juge [Leask], des données d’expérience sur l’examen interne au Canada et des études approfondies qui ont donné lieu à des appels répétés en faveur de l’instauration d’un processus d’examen externe, un membre du public bien informé ne saurait raisonnablement conclure que les examens internes des décisions en matière d’isolement seront menés en toute équité.^{footnote 165[165]} »

Par conséquent, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique « avait un autre point de vue » que le juge Marrocco sur le caractère constitutionnel d’un examen « interne » (le juge Ficth a indiqué qu’il a aussi été influencé par le fait qu’un projet de loi fédérale [C-83] déposé au moment de l’appel « allait imposer l’examen externe, dans des circonstances définies, des décisions relatives aux cas d’isolement »)^{footnote 166[166]}.

Je répète qu’au moment de soumettre mon rapport final au Ministère, il restait à voir si, maintenant que la Cour suprême du Canada a donné l’autorisation d’interjeter appel de ces décisions rendues en appel, la Cour jugera que l’article 7 de la Charte oblige le recours à un décideur indépendant de l’autorité correctionnelle qui prend la décision de placer une personne dans des « conditions constituant un isolement^{footnote 167[167]}. »

Il s’agit d’un élément important de mon rapport final parce que le Ministère m’a transmis une version provisoire du « Formulaire de décision/d’examen concernant l’isolement » et des documents à l’appui, et au moins l’un d’entre eux reprend textuellement les paragraphes 175 et 176 de la décision du juge Marrocco comme fondement de la nouvelle proposition de politique ministérielle^{footnote 168[168]}, décision qui a été préférée aux deux décisions rendues en Colombie-Britannique. Si cette politique est adoptée, le choix de l’Ontario consistant à confier seulement aux cadres supérieurs du Ministère l’examen des décisions, prises par d’autres employés du Ministère, de placer des personnes dans des « conditions constituant un isolement », ne cadrera pas du tout avec la nouvelle loi fédérale.^{footnote 169[169]}

Si cette politique résiste à une contestation constitutionnelle qui pourrait être portée par une personne en isolement dans un établissement provincial ontarien – ce qui serait plutôt surprenant –, il faut souligner qu’elle va à l’encontre de la législation ontarienne déjà en place. Adoptés par l’Assemblée législative de l’Ontario en mai 2018, les articles 65 à 67 de la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale^{footnote 170[170]} prévoient la création de « comités d’examen indépendants », composés intentionnellement d’intervenants externes au Ministère, et qui ont pour mandat de réévaluer périodiquement la décision initiale des chefs des établissements correctionnels de placer « un détenu […] dans des conditions constituant un isolement pour un motif non disciplinaire ». Je concède que la Loi n’est pas officiellement entrée en vigueur, et que par conséquent le gouvernement n’est pas légalement tenu de s’y conformer. Mais, et je dois le rappeler, l’Ontario ne semble pas en phase avec l’actuelle évolution législative et constitutionnelle.

J’aimerais ajouter que si dans ses « Règles Mandela », l’Organisation des Nations Unies indique que les administrateurs du système de justice pénale peuvent imposer des sanctions moins sévères en cas d’inconduite pénitentiaire, la règle 45 précise clairement dans quelles conditions on doit recourir à l’isolement cellulaire :

« L’isolement cellulaire ne doit être utilisé qu’en dernier ressort dans des cas exceptionnels, pour une durée aussi brève que possible, sous contrôle indépendant et uniquement avec l’autorisation d’une autorité compétente. »

J’ai de la difficulté à comprendre que l’Organisation des Nations Unies a voulu que ce soit l’« autorité compétente » qui autorise le « contrôle indépendant » dans les cas graves où l’on impose un isolement prolongé, notamment cellulaire^{footnote 171[171]}.

Dans le même ordre d’idée, j’ai noté ceci dans le « document d’information » (censé être) remis à toutes les personnes placées dans des « conditions constituant un isolement » :

« Dans les 24 heures suivant votre placement initial, votre cas sera réévalué par le chef de votre établissement correctionnel ou son responsable. Cette réévaluation sera ensuite effectuée par un examinateur indépendant tous les cinq jours pour veiller à ce que toutes les autres options d’hébergement soient envisagées ». (emphase ajoutés)

Je doute vraiment que les détenus placés en isolement considèrent comme totalement indépendant le supérieur responsable de l’examen des décisions prises par les agents correctionnels. Comme le dit l’adage, « il ne doit pas seulement y avoir justice, mais aussi apparence de justice. »

Il est particulièrement troublant de constater que l’Ontario entend apparemment maintenir en grande partie une politique qui était au cœur du problème soulevé lors de la récente affaire R. c. Capay, en Ontario, où l’on a ordonné, à titre tout à fait exceptionnel, un sursis d’instance pour une accusation de meurtre en raison de violations très graves et répétées des droits de l’accusé énoncés dans la Charte. Le tribunal a sévèrement critiqué le « processus inadéquat d’examen de l’isolement […], qui ne comportait aucun mécanisme efficace de supervision ou d’évaluation ». Le juge Fregeau a écrit ce qui suit :

« L’accusé a été traité de manière scandaleuse, révoltante et inhumaine, [ce qui] représente une violation choquante et intolérable de [ses droits garantis par la Charte], et plus précisément par l’article 9 qui lui donne droit à un examen sans délai de son statut d’isolement en fonction de renseignements objectifs et fiables. Le placement prolongé de l’accusé en isolement, sans que l’on respecte l’exigence d’un examen en vertu des politiques en vigueur, ou que l’on dispose de preuves indiquant que l’accusé posait un risque pour la sécurité de l’établissement et des autres détenus, était illégal et par conséquent arbitraire, et représente une violation distincte de ses droits garantis par l’article 9 de la Charte^{footnote 172[172]}. »

Plus précisément, la preuve apportée par différents témoins du Ministère a révélé clairement que le processus d’examen interne, régi par les politiques alors en place, permettait aux cadres du Ministère de déléguer cette responsabilité au personnel en établissement – et en réalité les incitait à le faire –, au lieu d’envisager sérieusement d’exercer leur propre jugement. Le sous-directeur de la région du Nord, dont le rôle consiste à évaluer et à « approuver » la décision de maintenir une personne en isolement, a été très franc lors de son témoignage :

« Pour faire mon travail, je dois m’appuyer sur quelque chose. Ça reste très hypothétique pour moi, parce que je ne peux pas… Nous sommes une équipe, j’ai la responsabilité de superviser leur travail, mais comme nous sommes une équipe, et qu’ils font du bon travail, je me fie au jugement du travailleur social et des autres intervenants s’ils me disent que le détenu doit rester en isolement. Pourquoi je m’y opposerais? S’il manque une information, oui, je vais probablement appeler la personne concernée pour lui demander ce qui se passe. Mais si un travailleur social, un psychiatre ou tout autre intervenant indique qu’on a pris la décision de placer une personne en isolement, que ce soit à sa demande ou non, je donne mon approbation. Je ne vais pas remettre en cause le jugement d’un travailleur social ou d’un psychiatre. Si j’estime que tout est conforme aux politiques, je donne mon aval.

Q. Est-ce que c’est déjà arrivé que vous n’approuviez pas la décision du chef d’un établissement correctionnel de recommander le maintien d’un détenu en isolement?

R. Peut-être. C’est peut-être déjà arrivé que j’appelle pour demander des éclaircissements, mais je ne me souviens pas d’avoir jamais renversé la décision d’un établissement. Je ne pense pas, non. Je vais travailler avec eux pour essayer de faire sortir une personne de l’isolement. Mais jamais je ne vais imposer ma décision et dire “vous devez sortir cette personne de l’isolement”, ça me paraîtrait quelque peu excessif, surtout si ça concerne une personne disons à 1 000 kilomètres. Je vérifie juste que les renseignements correspondent aux politiques. J’examine les politiques, et si les politiques répondent aux attentes, je les approuve. C’est ça notre travail, selon moi.​

Q. Selon vous, ce que vous indiquez à la “partie E” a-t-il force d’autorité? Si vous n’approuvez pas la décision et que vous renvoyez le formulaire à l’établissement, est-ce que cela sera interprété comme un ordre de retirer le détenu de l’isolement?

R. Je présume que ça pourrait l’être.

Q. Est-ce que c’est juste en théorie? Dans le cadre de vos fonctions, avez-vous déjà…

R. Je n’ai jamais eu vent de ce genre de situation. Pourquoi d’ailleurs je ferais ça? Pourquoi, au lieu de demander plus de renseignements à un établissement sur un cas particulier, je m’opposerais directement au jugement d’un psychiatre ou d’un travailleur social? Ce n’est pas mon rôle. Je ne crois pas que je sois autorisé à faire ça. Si un psychiatre prend une décision, je dois l’accepter^{footnote 173[173]}. »

Ce type de raisonnement illustre parfaitement ce qui trouble, à juste titre, le juge Leask lorsqu’il mentionne (comme je l’ai déjà cité) que : « les cadres supérieurs [du système de justice pénale] s’en remettent généralement au jugement des personnes qui assument les responsabilités sur le terrain. Un phénomène semblable existe à l’échelle régionale et nationale, lorsque les directeurs de prison et les chefs des services correctionnels doivent composer avec les réalités opérationnelles de leur établissement ». Si la supervision externe ne garantit pas que des pratiques contestables, comme celles tristement mises en relief lors du procès R. c. Capay, puissent se reproduire, lorsque les réformes découlant du règlement de l’affaire Jahn deviendront pleinement « intégrées » dans les politiques ministérielles et les pratiques sur le terrain, il se pourrait que le régime de « supervision interne » préconisé par le juge Marrocco se révèle inapte, avec le temps, à prévenir d’autres situations analogues^{footnote 174[174]}. Comme l’a fait valoir le Pr Jackson à maintes reprises, l’historique national de « réformes » des services correctionnels montre malheureusement que, à partir du moment où l’on ne porte plus attention à la raison initiale qui a motivé les changements, on a tendance à revenir à l’application des politiques et les procédures « selon l’ancienne norme ». À cet égard, j’aimerais souligner le fait que, dans le procès Capay, l’accusé avait une maladie mentale grave et n’était donc pas en mesure de parler pour lui-même.

Je rappelle que même le gouvernement fédéral, qui s’est opposé vigoureusement à la mise en place de mécanismes externes de supervision pendant de nombreuses années (que ce soit au moyen de lois ou de politiques), a récemment adopté une loi qui impose l’intervention d’un « décideur externe indépendant » lorsqu’il y a un placement dans une « unité d’intervention structurée^{footnote 175[175]}. »

Pour toutes ces raisons, l’Ontario doit immédiatement changer son point de vue sur cette question.

6.1 Il est recommandé que l’Ontario sollicite une sanction royale pour faire entrer en vigueur les articles 65 à 67 de la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale, et établisse les mécanismes nécessaires à la constitution et à la formation des comités d’examen indépendants prévus par cette loi.

3. Il faut qu’un décideur externe indépendant prenne les décisions disciplinaires carcérales si le placement en « réclusion cellulaire » ou en « isolement » est l’une des sanctions possibles.

Dans le rapport provisoire (PDF, 2 mb), je mentionne que c’est toujours l’article 29 de la Loi sur le ministère des Services correctionnels (LMSC) qui gouverne le processus entourant les décisions disciplinaires dans les établissements correctionnels de l’Ontario. Mon mandat consistant à examiner les répercussions de telles décisions sur les personnes en détention souffrant d’une maladie mentale et à en faire rapport, j’ai expliqué qu’à mon avis, si bien intentionnés soient les chefs des établissements correctionnels dans la manière dont ils mènent les audiences disciplinaires lorsqu’une personne ayant une maladie mentale est accusée d’inconduite, ni le contrevenant présumé ni « un membre du public raisonnable et bien informé » (pour reprendre les mots de la Cour suprême du Canada) ne considéreraient qu’il y a dans ce cas justice et – d’égale importance – apparence de justice. À ce sujet, j’ai remarqué que plusieurs chefs et employés d’établissement correctionnel devant travailler avec des personnes en détention ayant une maladie mentale ont pris soin de signaler à l’experte indépendante, à son équipe et à moi-même qu’ils éprouvent systématiquement des difficultés à gérer ces personnes, et ont exprimé à plusieurs reprises leur désir qu’Aide juridique Ontario (AJO) soit financé adéquatement pour être en mesure d’offrir des conseils et des services de représentation (lors des audiences disciplinaires et des examens de l’isolement) aux personnes atteintes de maladie mentale.

Dans le rapport provisoire, je précise aussi que l’Assemblée législative de l’Ontario a déjà adopté plusieurs parties de la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale (LSCRS), lesquelles prévoient la nomination de « présidents régionaux indépendants » qui désigneront des « agents des audiences disciplinaires » responsables de statuer sur les cas de « faute grave »^{footnote 176[176]} alléguée. Je recommande donc que ces articles de la LSCRS entrent en vigueur, et que soit mise en place la structure nécessaire à leur application. Comme je le dis plus haut, le Ministère m’a avisé, sur une période de plusieurs mois, qu’il « tiendra compte de cette recommandation lorsqu’il définira une stratégie globale pour modifier la législation se rapportant aux services correctionnels ». Dès lors, je dois réitérer ma recommandation.

Malheureusement, cela ne règle pas la situation. Même quand le chef d’un établissement correctionnel décide de considérer une allégation d’inconduite comme « non grave », selon le Ministère, il peut choisir, parmi les sanctions possibles, la « réclusion cellulaire » (isolement disciplinaire) (voir la section 6 du chapitre 4 du rapport provisoire). S’il semble, à la lumière de mes échanges avec les chefs d’établissement, que cette sanction n’est appliquée que « très rarement » pour les personnes ayant une « maladie mentale grave », je recommande tout de même, dans mon rapport provisoire, l’entrée en vigueur de l’article de la LSCRS qui empêche l’imposition d’une telle sanction à un détenu ayant commis une inconduite disciplinaire mineure^{footnote 177[177]}. Étant donné qu’aucune des dispositions de la LSCRS concernant le décideur externe indépendant n’avait pris effet, j’avais déjà anticipé que la LMSC resterait en vigueur, et par conséquent proposé que : a) le Ministère adopte une norme selon laquelle aucune personne ayant une maladie mentale ne puisse être placée en « réclusion cellulaire » en cas d’inconduite mineure, sauf s’il y a eu une déclaration de culpabilité pour une inconduite de même nature au moins deux fois durant la même période de détention; et b) que le chef d’un établissement correctionnel doive, dans l’attente d’une décision concernant une allégation d’inconduite, déduire le temps passé en isolement préventif de toute sanction sous forme de placement en réclusion cellulaire en raison de l’inconduite en question^{footnote 178[178]}.

Comme je le mentionne à la section 5 du présent rapport, le Ministère ne me n’a toujours pas répondu de manière satisfaisante à mes recommandations entourant les processus disciplinaires. Outre une rencontre très tardive et sans réelle substance avec les employés chargés de formuler les réponses sur ce point, tout ce que j’ai reçu comme réponse du Ministère se résume à ceci :

« Le Ministère travaille actuellement aux définitions de l’inconduite, lesquelles orienteront la manière dont il répondra à [ces recommandations]. Le Ministère appuie l’approche consistant à évaluer les options disciplinaires et envisagera d’intégrer [les éléments recommandés] à sa politique opérationnelle […] De plus, le Ministère tiendra compte de [ces recommandations] lorsqu’il définira une stratégie globale pour modifier la législation se rapportant aux services correctionnels. »

En tout respect, la plupart de ces recommandations ne portent pas vraiment à controverse et ne nécessitent pas de changements fondamentaux dans l’orientation des politiques. Je ne comprends pas pourquoi il a fallu des mois pour seulement aboutir à un engagement à « évaluer la possibilité de mettre en œuvre » certaines de ces recommandations (et encore, seulement pour les « politiques opérationnelles », ce qui n’inclut pas la « stratégie globale pour modifier la législation se rapportant aux services correctionnels »).

Qui plus est, c’est une structure décisionnelle relativement indépendante qui gère les cas disciplinaires provinciaux depuis plus de 15 ans^{footnote 179[179]} en Alberta. À l’échelle fédérale, des « présidents indépendants » statuent sur les cas disciplinaires « graves » en milieu pénitencier depuis au moins 1991. Malgré mes offres répétées de communiquer de l’information (et certaines évaluations) sur ces programmes aux fonctionnaires provinciaux des services correctionnels, on ne m’a même pas dit si l’on a mandaté, au Ministère, une personne pour évaluer les forces et les faiblesses de ces programmes en place ailleurs au Canada, ce que je trouve décevant, surtout vu l’entrée en vigueur des dispositions de la LSCRS et l’examen plus récent de la constitutionnalité de ces questions dans le cadre des deux affaires « ACLC ».

À la lumière de cette jurisprudence et de ces développements, et en l’absence de réponse pertinente du Ministère à certaines de mes recommandations antérieures, j’aimerais modifier mes recommandations visant les processus disciplinaires comme suit :

6.2 Vu le grand nombre de décisions judiciaires (fédérales comme provinciales) selon lesquelles les intérêts en cause dans les procédures disciplinaires sont si substantiels que l’intervention d’un décideur indépendant est maintenant obligatoire dans les cas d’allégations d’inconduite « grave » en établissement, il est recommandé que l’Ontario crée ce type de postes, les pourvoie en personnel et forme ce personnel dans les 25 établissements provinciaux.

6.3 Il est également recommandé que, si le chef d’un établissement décide d’imposer une sanction de « réclusion cellulaire » à l’issue d’une déclaration de culpabilité concernant des allégations d’inconduite « non grave », l’affaire soit renvoyée à un décideur externe indépendant pour que celui-ci tranche (et si les dispositions de la Loi sur les services correctionnels et la réinsertion sociale entrent en vigueur, qu’elle soit renvoyée à un agent des audiences disciplinaires).

6.4 Sinon, il est recommandé que, si le Ministère décide de ne pas instaurer de régime de décideurs externes véritablement indépendants (en vertu de la Loi sur le ministère des Services correctionnels ou de la Loi sur les services correctionnels et la réinsertion sociale), les chefs d’établissement aient l’obligation de préciser par écrit les raisons qui les ont poussés à conclure que toutes les options de rechange à la « réclusion cellulaire » auraient causé un « préjudice injustifié », selon la définition figurant dans les politiques PDBSG et Discipline et inconduite.

6.5 Il est recommandé que, dans tous les cas où le chef d’un établissement demande à ce qu’une sanction d’impossibilité d’obtenir une réduction de peine ou de perte de réduction de peine déjà méritée soit imposée à une personne en détention qui purge une peine, la cause soit renvoyée à un décideur externe indépendant pour que celui-ci prenne une décision, quelles que soient les autres sanctions demandéesg>^{footnote 180[180]}.

Par la force des choses, Aide juridique Ontario (AJO) offrira des conseils et des services de représentation aux personnes en détention pouvant être visées par une procédure disciplinaire; pour y arriver, l’organisme devra recevoir un financement adéquat, ce qui a d’ailleurs fait l’objet d’une de mes recommandations (5.14).

4. À qui la décision doit-elle incomber?

1. Cas disciplinaires

   Pour avoir une idée du volume de cas qu’aurait à traiter un décideur indépendant, j’ai demandé au Ministère de me dresser un « portrait » des cas d’inconduite « grave »^{footnote 181[181]} dans trois établissements de différentes régions de la province représentant une population assez diversifiée (selon certains responsables ministériels et moi-même)^{footnote 182[182]}. Le mois d’avril a été retenu.

   Dans les trois établissements, les responsables ministériels ont indiqué qu’il fallait environ de « 5 à 20 minutes » pour traiter un cas. C’est que, dans la vaste majorité des cas consignés, la personne ayant présumément commis une inconduite institutionnelle « admet » ou « admet [son inconduite] avec explication ». Le rôle du décideur consiste alors à entendre les arguments puis à imposer (généralement immédiatement) une sanction. Dans deux des trois établissements, la personne détenue « a nié l’allégation » ou « refusé de se prononcer » dans moins de 10 % des cas d’« inconduite grave », un cas de figure qui exige présentation de la preuve, ce qui prend évidemment plus de temps^{footnote 183[183]}. Si ce point nécessite une analyse plus approfondie, la charge de travail d’un décideur indépendant reste à première vue gérable.

   Dans le système fédéral, ce sont des « présidents indépendants » qui mènent les audiences disciplinaires pour les cas « graves » depuis près de 20 ans. Malheureusement, certains responsables fédéraux m’ont signalé qu’il n’existe aucune évaluation récente de l’efficacité de ce programme; aussi est-il difficile de dire si une initiative semblable fonctionnerait à l’échelle provinciale (les responsables ministériels en Ontario ne m’ont quant à eux pas fourni d’évaluation initiale de la manière dont sera déployé le programme d’« agents des audiences disciplinaires », prévu par la LSCRS – apparemment parce que ces agents n’existent simplement pas). Les services correctionnels de l’Alberta ont en place, depuis 2007, une forme d’« audience présidée par un arbitre » externe pour les cas disciplinaires graves; d’après ce que je peux en juger à la lumière de différentes décisions judiciaires, ce système semble très bien fonctionner^{footnote 184[184]}.

   Si l’on applique cette recommandation visant le recours à un décideur indépendant dans les affaires disciplinaires, je propose que l’on songe en premier lieu, pour occuper cette fonction, aux juges à la retraite ou sur base journalière (surnuméraires). D’une part ces personnes ont la réputation de faire preuve d’impartialité, et d’autre part elles auraient vraisemblablement besoin de peu de formation, ce qui réduirait le coût de l’implantation et du maintien d’un tel programme^{footnote 185[185]}.

2. Examen indépendant du placement dans des « conditions constituant un isolement » pour les cas non disciplinaires

   À l’heure actuelle, parce qu’il est difficile d’évaluer la charge de travail nécessaire pour pourvoir adéquatement les postes de décideurs externes indépendants, il s’avère ardu de formuler des propositions précises quant aux personnes les plus aptes à remplir cette fonction. Dans le rapport de la Commission d’enquête sur certains événements survenus à la Prison des femmes de Kingston, publié en 1996, la commissaire Arbour a préconisé une autre démarche : si, au cours d’une année civile, un placement en isolement « avoisine » les 60 jours, « [et que] le Service correctionnel estime qu’une période supplémentaire d’isolement est requise, le Service devra demander à un tribunal de déterminer la nécessité du prolongement de l’isolement »^{footnote 186[186]}.

   Très récemment, on a soulevé ce concept lors des débats parlementaires finaux sur le projet de loi C-83. En effet, des sénateurs ont souligné la nécessité de recourir à une supervision judiciaire accélérée pour éviter que les détenus ne croupissent dans les « unités d’intervention structurées ». En raison de la pression que cette mesure exercerait sur les ressources judiciaires déjà insuffisantes, le gouvernement fédéral a rejeté la proposition d’intégrer des décideurs judiciaires, et a plutôt opté pour des « décideurs externes indépendants », suivant ainsi la recommandation 9 (f) de la commissaire Arbour :

   “« i) que les décisions d’isolement soient prises au niveau de l’établissement sous réserve de confirmation dans les cinq jours par une ou un arbitre indépendant;

          (ii) que l’arbitre indépendant soit avocat et qu’il soit tenu de justifier une décision de maintenir l’isolement;

          (iii) que des examens des isolements soient effectués tous les 30 jours, en présence d’une ou un arbitre différent chaque fois qui serait également avocat et qui serait également tenu de justifier sa décision de maintenir l’isolement »^{footnote 187[187]}.

   Il est tentant de suggérer, comme je viens de le recommander à l’égard des décisions disciplinaires où la « réclusion cellulaire » est une sanction potentielle, que l’on fasse prioritairement appel aux juges à la retraite ou sur base journalière (surnuméraires) pour jouer le rôle des décideurs externes indépendants qui examineront les décisions visant le placement ou le maintien, pour un motif non disciplinaire, d’un détenu dans des « conditions constituant un isolement ». Cela dit, la charge de travail que cela représenterait sera grandement influencée par la décision que prendra l’Ontario quant au moment, dans le processus, où ces examens auront lieu (décision qui pourrait elle-même être tributaire d’une décision de la Cour suprême du Canada sur ce point).

   Contrairement aux modifications que l’Ontario a récemment apportées au Règlement 778^{footnote 188[188]} lesquelles feront passer de 30 à 15 jours consécutifs la durée maximale qu’une personne peut passer en isolement disciplinaire (sous réserve de ce que tranchera la Cour suprême du Canada), la province n’a pas encore statué sur la durée maximale d’un placement dans des « conditions constituant un isolement » pour un motif non disciplinaire, ou encore sur le moment où doit être examiné un tel placement. Bien que des politiques intérimaires aient été transmises à l’experte indépendante et à moi-même, l’Ontario sait qu’une décision de la Cour suprême du Canada pourrait ultimement se répercuter sur ces politiques.

   En vertu des procédures prévues actuellement par le Règlement 778, c’est le chef de l’établissement correctionnel ou son responsable qui réalise l’examen initial du placement et du maintien en isolement. Or, depuis le 29 octobre 2019, le Ministère a reçu une nouvelle « directive de la sous-ministre adjointe de la Division des services en établissement »^{footnote 189[189]},  qui prévoit que si une personne est toujours placée dans des « conditions constituant un isolement » pour un motif non disciplinaire après quatre jours, et que le chef de l’établissement correctionnel propose le maintien de cet isolement, le directeur régional (ou son responsable) doit fournir par écrit une décision en ce sens le cinquième jour^{footnote 190[190]}. La nouvelle directive précise que : 

   « [l]’examinateur indépendant est le sous-directeur régional, qui procédera aux examens et rendra les décisions au cinquième et au dixième jour d’isolement. Au quinzième jour d’isolement, la sous-ministre adjointe de la Division des services en établissement examinera la situation et donnera des directives à l’établissement sur la décision relativement au placement.^{footnote 191[191]} »

   Selon le Ministère, la réattribution de cette responsabilité transforme le processus en examen indépendant, pourvu que le responsable nommé ne soit pas le chef de l’établissement ou l’un de ses subalternes. Comme je l’ai déjà mentionné, je ne crois pas que, dans ces circonstances, il s’agisse d’un niveau d’indépendance acceptable qui réponde aux exigences constitutionnelles.

   La sous-ministre adjointe de la Division des services en établissement doit soumettre un rapport écrit au ministre (ou son mandataire), et y indiquer les raisons du maintien du détenu concerné dans des « conditions constituant un isolement » pendant 15 jours consécutifs.

   Mise à part la question de savoir si ces processus sont réalisés par des décideurs indépendants sur le plan constitutionnel, l’experte indépendante a suggéré que les examens de l’isolement aient lieu tous les quatre jours pour permettre aux intervenants de remplir l’obligation qui incombe au Ministère, en vertu de l’ordonnance sur consentement Jahn, de réaliser une analyse adéquate des « préjudices injustifiés ». Selon elle, comme l’ordonnance impose cette obligation au Ministère, et non aux établissements ou aux régions, il doit y avoir une consultation continuelle entre les décideurs « locaux » et le « bureau » ministériel pour veiller à ce que l’analyse des « préjudices injustifiés » requise par l’ordonnance soit systématiquement effectuée et documentée. L’experte ajoute que cette analyse est impérative pour que les exigences de l’ordonnance puissent être intégralement respectées.

   Je suis totalement d’accord avec l’experte indépendante sur ce point. Cela dit, comme on a malheureusement pu le voir en de multiples occasions dans les établissements correctionnels au Canada – et comme l’illustre de manière flagrante l’affaire Capay –, je redoute fortement que, avec le temps, les raisons qui documentent les « préjudices injustifiés » ne deviennent qu’un exercice de pure forme. Je réitère que, si un examen externe indépendant ne garantit en rien la supervision adéquate des décisions relatives au placement en isolement, ce type de procédure pourrait prévenir certains abus comme ceux commis dans le cas Capay et d’autres du genre. À cet égard, je note que le gouvernement fédéral, qui s’est vigoureusement opposé au concept de décideur externe indépendant pendant de nombreuses années, l’a récemment intégré à la législation. Je le redis : je presse l’Ontario de faire de même.

6.6 Il est recommandé que les propositions faites par l’experte indépendante sur les délais d’« examen du placement en isolement » soient adoptées sous forme de politique ministérielle, en attendant la décision définitive de la Cour suprême du Canada.

Avant tout, je presse l’Ontario d’adopter le principe d’évaluation indépendante, en attendant que se précisent les attentes quant à la charge de travail pour déterminer qui pourrait être considéré pour occuper les fonctions.

Enjeux persistant depuis le rapport provisoire

Dans la conclusion de mon rapport provisoire (PDF, 2 mb), j’ai recensé 10 enjeux qui, à l’époque, semblaient mériter d’être commentés et analysés plus en profondeur dans le présent rapport final. Six de ces enjeux ont déjà été traités plus haut :

1. Examiner et interpréter les réponses du Ministère et des intervenants aux recommandations provisoires de ce rapport d’étape, en portant une attention particulière à ceux qui sont concernés de près par la prestation de services aux personnes en détention atteintes d’une maladie mentale.

Voir section 5 plus haut.

2. Analyser les affaires actuellement en instance d’appel et la législation fédérale proposée pour réduire le nombre de détenus purgeant une peine de ressort fédéral qui sont placés et maintenus dans des conditions semblables à l’isolement.

Voir section 6 plus haut. Dans cette section, je décris et évalue également les mesures politiques actuellement prises par l’Ontario en réponse à la jurisprudence d’appel récente.

3. Étudier l’efficacité des mécanismes de surveillance et de responsabilisation instaurés par le Ministère, notamment ceux qui servent à déterminer si le fait de placer une personne ayant des problèmes de santé mentale dans des conditions constituant un isolement représente un préjudice injustifié.

Voir section 3 plus haut.

4. Élaborer des mesures visant à favoriser la participation du personnel ministériel (de l’administration centrale et « sur le terrain ») en tant que « membres principaux » du système de justice pénale de l’Ontario afin d’accroître la rapidité et l’efficacité des communications et d’améliorer la prise de décisions.

Voir section 3 plus haut.

5. Étudier les obstacles qui entravent la diffusion régulière de données et d’études statistiques ministérielles sur les droits de la personne, surtout celles qui portent sur l’incarcération des personnes atteintes d’une maladie mentale, auprès du grand public et des chercheurs intéressés.

Voir section 3 plus haut. Cet enjeu est également traité en profondeur dans le rapport de l’experte indépendante qui figure à la section 4 du présent rapport.

6. Étudier les obstacles qui entravent l’élargissement du programme « Sac rouge » et l’amélioration de la prestation de services destinés aux personnes en détention atteintes d’une maladie mentale qui sont « mises en liberté de manière imprévue » par le tribunal.

Je passe maintenant à trois enjeux distincts que j’ai recensés dans mon rapport provisoire :

7. Examiner les obstacles qui entravent l’accès du grand public aux politiques ministérielles, lesquels continuent d’exister malgré la promesse de « gouvernement ouvert » de l’Ontario. Cet examen s’impose d’autant plus que de nombreuses autres administrations correctionnelles canadiennes et étrangères publient la plupart de leurs politiques sur Internet depuis des années^{footnote 192[192]}.

Depuis la publication de mon rapport provisoire, j’ai eu plusieurs échanges à ce sujet avec le personnel ministériel, qui a su expliquer comme il se doit que les processus consistant à rassembler toutes les politiques du Ministère, à déterminer s’il y a ou non des problèmes de sécurité (ou autres) empêchant raisonnablement leur diffusion publique, et à les mettre à jour régulièrement coûteraient tous extrêmement cher^{footnote 193[193]}. Après avoir étudié ses réserves, j’ai convenu avec le personnel qu’il suffirait que les deux politiques les plus utiles à mon mandat – Placement des détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion (PDBSG) et Discipline et inconduite – soient publiées (et régulièrement mises à jour) sur le site Web du Ministère pour que je m’estime satisfait.

À la date de soumission du présent rapport au Ministère (31 janvier 2020), j’ai été informé qu’aucune décision ne serait prise par la haute direction correctionnelle concernant la publication de ces deux politiques sur le site Web du Ministère tant que celles-ci ne seraient pas « achevées et mises en œuvre ». Cependant, quand je m’étais entretenu avec le personnel ministériel, on m’avait laissé entendre que seul un résumé de ces politiques serait publié, puisqu’il y avait déjà d’autres résumés de politiques sur le site. Selon moi, c’est une erreur de principe de mettre ces deux politiques dans le même panier que, par exemple, des politiques sur la disponibilité des programmes éducatifs ou sur les demandes de libération conditionnelle. Comme elles peuvent laisser entrevoir la possibilité que des personnes détenues qui sont souvent très vulnérables soient placées ou maintenues dans des « conditions constituant un isolement » ou perdent une réduction de peine, je suis fermement convaincu que ces politiques doivent être accessibles dans leur intégralité aux personnes potentiellement intéressées.

Dans mes échanges avec le personnel du Ministère, j’ai donné l’exemple d’une avocate dont le client a été placé dans des « conditions constituant un isolement »; celle-ci doit pouvoir vérifier si les protocoles ont bien été respectés pour conseiller à son client^{footnote 194[194]} d’accepter ou de contester ce placement. J’ai également cité l’exemple d’une personne qui souhaite savoir pourquoi un membre de sa famille a été placé en isolement. J’ai fait remarquer à ces représentants que le résumé de la politique d’isolement qui figurait sur le site du Ministère ne permettait tout simplement pas d’obtenir ce type d’information, ce à quoi ils ont répondu : « L’avocate pourra accéder à la politique si elle intente une action et demande à ce que la politique lui soit communiquée dans le cadre du processus ». En l’absence de toute allégation selon laquelle il y aurait, d’une manière ou d’une autre, un problème de sécurité (ce qui est impossible dans ce cas précis), une telle restriction arbitraire est injustifiée. Ce n’est pas ce qu’on entend par transparence et responsabilisation, deux principes du « gouvernement ouvert ».

7.1 Il est recommandé que les politiques Placement des détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion (PDBSG) et Discipline et inconduite soient publiées dans leur intégralité (et régulièrement mises à jour) sur le site Web du Ministère.

8. Étudier les obstacles, réels et perçus, qui entravent l’échange d’information entre les personnes qui interviennent auprès des détenus atteints de maladie mentale, notamment le personnel de première ligne en établissement, les professionnels de la santé mentale et le personnel de probation.

Dans la section 5.1 de mon rapport provisoire (PDF, 2 mb) j’ai parlé de la façon dont les hauts placés ministériels étaient constamment mal renseignés sur la soi-disant incapacité du Ministère à accéder aux évaluations de santé mentale déposées comme pièces à conviction dans les procédures en cour criminelle (pour adultes). J’ai expliqué qu’une telle mésinformation était le fruit d’interprétations fautives des prétendues restrictions figurant dans la législation ontarienne sur la protection de la vie privée. J’ai précisé que j’avais jugé nécessaire de convoquer une réunion d’experts en la matière des secteurs public et privé, qui m’ont expliqué que, sauf dans de très rares cas, les lois ontariennes et fédérales sur la protection de la vie privée n’ont aucune incidence sur l’accès aux documents déposés devant les tribunaux. Ils ont également indiqué que les fonctionnaires du Ministère avaient simplement mal compris la portée de la législation. J’ai fait remarquer qu’il était « tout bonnement inacceptable que des cadres supérieurs du Ministère soient aussi mal informés sur les règles et les procédures élémentaires qui régissent l’application de [la législation sur la protection de la vie privée] », et j’ai recommandé d’« intégrer » la consultation d’experts en la matière à l’élaboration, à l’évaluation et à l’application des politiques ministérielles.

Je passe maintenant à un autre volet de la législation ontarienne sur la protection de la vie privée qui mérite que l’on s’y attarde. Cette démarche est le fruit d’une série de réunions que l’experte indépendante et moi-même avons eues avec des membres du Comité des relations employés-employeur (CREEM) pour les services correctionnels, qui n’ont cessé de se plaindre – auprès de nous et du Ministère – qu’en raison des « restrictions figurant dans la législation », le message transmis au personnel opérationnel de plusieurs établissements était qu’« aucune information sur la santé physique ou mentale d’un détenu ne pouvait être communiquée ». Les représentants du CREEM ont dit craindre qu’une interprétation aussi rigide de la Loi de 2004 sur la protection des renseignements personnels sur la santé (LPRPS) ne compromette (et selon eux, c’est le cas) l’interaction du personnel opérationnel avec les personnes détenues et, aspect non moins important, la sécurité physique des agents qui doivent souvent intervenir auprès de prisonniers extrêmement difficiles et imprévisibles, dont bon nombre souffrent de maladies mentales (et physiques). En résumé, le problème fondamental qui nous a été décrit, à l’experte indépendante et à moi-même, est le suivant : les agents des services correctionnels de première ligne, qui sont le plus en contact au quotidien avec les personnes détenues, font partie du personnel de sécurité et non de santé, ce qui les empêche à première vue, conformément à la LPRPS, d’avoir accès aux renseignements confidentiels sur la santé des personnes détenues, y compris sur leur santé mentale.

Avant d’aller plus loin, une petite mise en contexte s’impose. En Ontario, la législation sur la protection de la vie privée repose essentiellement sur trois lois assez complexes : la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée (LAIPVP), la Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée (LAIMPVP) et, celle qui nous importe le plus ici, la Loi sur la protection des renseignements personnels sur la santé (LPRPS).

Créée en 2004, la LPRPS vise à « établir des règles de collecte, d’utilisation et de divulgation de renseignements personnels sur la santé concernant un particulier qui protègent leur confidentialité et la vie privée du particulier à leur égard tout en facilitant la fourniture efficace des soins de santé »^{footnote 196[196]}. Cette loi tente donc de concilier d’une part la nature délicate et la protection des renseignements personnels sur la santé, et d’autre part le besoin pour divers groupes et organismes d’accéder à ces renseignements et de les diffuser pour améliorer les services de santé offerts aux Ontariens. Autrement dit, « la Loi prévoit des règles pour établir un équilibre entre différents intérêts dans les cas où les besoins d’autres parties pourraient porter atteinte au droit à la vie privée d’un particulier^{footnote 197[197]} ».

Étant donné que les personnes détenues font partie des populations les plus vulnérables de la société – de par leur détention, la restriction légale de leurs droits et leur visibilité limitée au sein de la population –, l’Ontario a admis comme il se devait qu’il fallait veiller tout particulièrement à faire respecter leurs droits à la vie privée en matière de santé tant qu’elles sont sous la responsabilité du ministère du Solliciteur général [récemment renommé]. Dans un établissement correctionnel, le respect de ces droits peut être un processus complexe, surtout vu le taux élevé de maladies mentales et physiques chez les personnes en détention, ainsi que la nature parfois très imprévisible et souvent très tendue de la vie dans ce type d’établissement.

Preuve de la manifestation, malheureusement trop régulière, de ces tensions permanentes entre « gardiens et gardés » : la quantité de demandes (et d’appels en cas de refus) de renseignements divers (médicaux ou non) présentées par des personnes en détention. D’après ce qu’il nous a dit, le personnel du Bureau de l’accès à l’information et de la protection de la vie privée, qui relève du Ministère, reçoit un très grand nombre de demandes d’information de la part et pour le compte d’adultes détenus faisant l’objet d’un renvoi ou d’une condamnation dans un établissement provincial, en vertu des trois lois susmentionnées. À cet égard, j’ai été surpris d’apprendre que ces dernières années, plus de 700 décisions concernant de telles demandes ont dues être prises par le Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée (CIPVP) de la province^{footnote 198[198]}, soit sur renvoi du Ministère, soit sur « appel » d’une personne détenue. Le chef intérimaire du Bureau de l’accès à l’information et de la protection de la vie privée écrit ceci :

« Il arrive régulièrement que notre bureau, quand il traite des demandes de dossiers de détenus, refuse de divulguer des renseignements conformément aux exceptions s’appliquant à l’exécution de la loi qui figurent dans la LAIPVP. La plupart du temps, ces renseignements sont les suivants : information sur des victimes, avertissements placés au dossier d’un détenu (affiliation à une bande criminalisée, comportement violent), nom d’autres détenus, et renseignements et dossiers correctionnels fournis à titre confidentiel (détention pour des motifs liés à l’immigration, communication d’information d’un établissement fédéral à un établissement provincial). Nous refusons aussi de divulguer des renseignements liés aux antécédents ou à la surveillance d’une personne; cette exception prévue à l’alinéa 14 (2) d) est souvent conjuguée à d’autres exceptions, par exemple : information sur un détenu affilié à une bande criminalisée pour qu’il ne soit pas logé avec un membre d’une bande rivale. Toute information relevant du Centre d’information de la police canadienne serait également gardée secrète. Certaines de nos décisions d’appliquer ces exceptions ont été portées en appel, et dans la plupart des cas, elles ont été confirmées… Le seul problème avec ce type d’ordonnance, c’est que le CIPVP doit l’anonymiser pour ne pas divulguer le nom des appelants; sa teneur et son issue sont donc uniquement connues du CIPVP, de l’appelant et du Ministère.

La Loi sur la sécurité de la collectivité permet bien aux chefs de divulguer, dans des cas précis, des renseignements personnels sur des contrevenants adultes au chef de police ou à son représentant désigné, au grand public (à n’importe qui), aux victimes, aux organismes et aux autorités. Les circonstances permettant cette divulgation sont clairement définies dans la Loi et dans les politiques du Ministère^{footnote 199[199]}. »

Même si certaines de ces demandes d’information (souvent rejetées) concernent sans nul doute des personnes adultes détenues dans des établissements ontariens qui sont considérées comme atteintes de maladie mentale, j’ai décidé de ne pas enquêter à ce sujet, car à ma connaissance, elles ne soulèvent aucune question de fond sur le traitement global des prisonniers atteints de maladie mentale (et selon le mandat qui m’a été confié en lien avec l’affaire Jahn, je n’ai pas pour consigne d’enquêter ni de faire rapport sur ce type d’enjeu).

Je tiens à préciser que j’ai également décidé de ne pas enquêter sur les enjeux parfois extrêmement compliqués associés aux dispositions de la législation ontarienne sur la protection de la vie privée entourant la divulgation d’information aux tribunaux et aux professionnels du système de justice pénale qui doivent trancher des questions d’aptitude à subir un procès et de maladie mentale dans les procédures judiciaires. Comme mon principal mandat est d’étudier le traitement des personnes atteintes de maladie mentale qui sont détenues par le Ministère, je ne ferai rien de plus que signaler le fait que, à titre de juge qui préside de temps à autre des affaires concernant des accusés et des contrevenants atteints de maladie mentale, je suis parfaitement conscient que la LPRPS peut entraver (ce qu’elle fait souvent d’ailleurs) l’échange de renseignements importants avec les tribunaux et leur personnel, et donc potentiellement compromettre la sécurité publique. Tout au long de mon mandat, les praticiens du droit criminel, les avocats du CIPVP, les juges et les professionnels de la santé mentale m’ont constamment rappelé que c’était un domaine qui devait être réévalué en permanence par des experts juridiques, médicaux et judiciaires en la matière^{footnote 200[200]}.

« Comme la définition de la protection de la vie privée [selon la législation ontarienne] varie d’un clinicien à l’autre, la nature et la quantité d’information diffusée sont très hétérogènes. »

– Psychologue du Ministère

Maintenant, je vais parler des tensions permanentes soulevées par le CREEM entre la LPRPS et la réalité de la gestion de personnes détenues atteintes d’une maladie mentale. Commençons par définir ce qu’est actuellement un plan de soins pour le Ministère^{footnote 201[201]} :

4.2 Plan de soins (pour un détenu atteint de maladie mentale ou placé dans une unité de soins spécialisés) : Document écrit, destiné aux membres de l’équipe interprofessionnelle, qui définit une approche cohérente et présente les moyens de réaliser les objectifs en matière de soins et de répondre aux besoins. Le plan de soins est un document évolutif mis à jour en fonction de l’évolution des besoins et de l’état du détenu. Les membres de l’équipe interprofessionnelle (p. ex., agents des services correctionnels, personnel des programmes, fournisseurs de services de santé mentale, agents de liaison pour les détenus autochtones, aînés, travailleurs sociaux, intervenants communautaires) collaborent pour élaborer le plan de soins, en concertation avec le détenu.

Le plan traite des éléments suivants :

• 4.2.1 Mesures de gestion et soins visant le détenu
  4.2.2 Stratégies de gestion des problèmes de comportement (c.-à-d. éléments déclencheurs, techniques de désamorçage)
  4.2.3 Types d’unités résidentielles et évolution (unité où le détenu est placé ou logé)
  4.2.4 Interventions et solutions thérapeutiques (accès à une salle de culte, art/artisanat, activités physiques, lecture/écriture, relaxation/méditation, stimulus sensoriel, discussions de soutien ou participation positive, etc.)
  4.2.5 Comportement observé
  4.2.6 Besoins associés au Code des droits de la personne (p. ex., mesures d’adaptation et considérations d’ordre culturel, comme les origines autochtones, la religion, le sexe, l’identité ou l’expression de genre, l’orientation sexuelle, la présence de troubles mentaux, physiques ou développementaux, les croyances, etc.);
  4.2.7 Programmes et services
  4.2.8 Besoins alimentaires
  4.2.9 Planification ou préparation de la mise en liberté (aiguillage vers des services communautaires)
  4.2.10 Mesures de sécurité recommandées visant à atténuer les risques
  4.2.11 Révisions et mises à jour

Vu la mention expresse dans cette politique du terme « agents des services correctionnels », je pars du principe : 1) que les plans de soins sont censés être utilisés par le personnel opérationnel, et 2) que le personnel opérationnel peut et devrait participer à leur création en tant que membres d’une équipe interprofessionnelle^{footnote 202[202]}. Ces deux objectifs visent à offrir aux personnes détenues les soins adéquats et à répondre à leurs besoins dans les interactions quotidiennes. Par conséquent, en toute logique, les plans de soins peuvent et doivent être facilement accessibles en tout temps pour le personnel des unités et de soutien, qui doit pouvoir les consulter dès qu’il en a besoin. Qui plus est, il faut que les membres du personnel sachent non seulement où et comment consulter ces plans, mais aussi comment (et qui peut) obtenir le droit ou le pouvoir de contribuer régulièrement à ces plans de manière significative.

Après m’être entretenu avec plusieurs représentants d’établissements provinciaux, j’en ai conclu que le syndicat avait entièrement raison : il subsiste dans la politique des ambiguïtés non négligeables qu’il serait bon de clarifier dans l’intérêt du personnel infirmier et de santé^{footnote 203[203]}, du personnel opérationnel et de tout autre membre du personnel qui se sert des plans ou participe à son élaboration.

D’après l’Unité de la surveillance et de la responsabilisation du Ministère : « Le plan de soins du détenu ne contient aucune information confidentielle visée par la LPRPS (diagnostic, médicaments prescrits). En revanche, les renseignements tels que les observations, les symptômes et l’observance ou la non-observance du traitement doivent être communiqués lorsqu’il y a lieu^{footnote 204[204]} », et sont censés être transmis aux membres de l’équipe interprofessionnelle qui, comme susmentionné, peut être composée de toutes sortes d’employés de l’établissement. Cela dit, malgré le fait que, pour le Ministère, les plans de soins ne sont pas considérés comme des documents médicaux, je reviens à la charge : d’après les discussions que j’ai eues avec les représentants syndicaux et membres du personnel opérationnel de plusieurs établissements, il y a un grand manque d’information sur les plans de soins chez le personnel des différents établissements, entre autres sur leur élaboration, leur application, leur visée, leur fonction, leur utilisation opérationnelle et les personnes qui en sont responsables.

Premièrement, d’après mes échanges avec le personnel opérationnel de différents établissements, beaucoup d’employés croient que c’est le personnel médical qui, au bout du compte, est responsable des plans de soins. Les représentants de première ligne de nombreux établissements ont précisé qu’ils ne participaient pas à l’élaboration de ces documents et qu’ils n’y avaient pas toujours accès. Chose peut-être plus importante encore, le personnel opérationnel a déclaré à l’experte indépendante et moi-même que comme les plans de soins étaient généralement créés pour les personnes détenues ayant des problèmes de santé mentale (surtout celles placées dans une unité de soins spécialisés), ce sont elles qui auraient probablement des interactions régulières avec le personnel médical.

Deuxièmement, quand je lis l’actuelle politique ministérielle de gestion des renseignements personnels sur la santé^{footnote 205[205]}, je constate qu’il n’est pas du tout évident de savoir exactement quel type et quel volume de renseignements un « dépositaire de renseignements sur la santé » peut communiquer avec du personnel non médical. Par exemple, dans la rubrique sur la confidentialité, il est écrit que les dépositaires ne doivent pas « inscrire de renseignements détaillés sur la santé dans les registres ou les rapports pouvant être lus par des membres du personnel non médical », ni « entrer dans le SISC ^{footnote 206[206]} des renseignements sur la santé tels que des diagnostics ou des problèmes de santé précis ». Bien qu’on trouve dans la politique des exemples de renseignements qui ne doivent pas être diffusés, il n’y a pratiquement aucun exemple de renseignements que le personnel médical peut et doit communiquer aux intervenants de première ligne. Malheureusement, avec si peu de précision, je comprends tout à fait qu’un dépositaire préfère interpréter les restrictions citées avec la plus grande prudence pour éviter tout risque d’infraction à la politique du Ministère ou à la LPRPS.

Troisièmement, il existe également des problèmes concernant le consentement de la personne en détention comme condition préalable à la divulgation de renseignements sur la santé à d’autres membres du personnel. D’après les dispositions de divulgation figurant dans les politiques applicables, « il faut obtenir le consentement signé du détenu avant de divulguer tout renseignement personnel sur sa santé au personnel opérationnel ». Même s’il est écrit noir sur blanc dans les politiques que le consentement préalable n’est pas obligatoire « si l’utilisation ou la divulgation est […] nécessaire pour éliminer ou réduire un risque considérable de blessure grave menaçant une personne ou un groupe de personnes^{footnote 207[207]} », deux dépositaires de renseignements sur la santé d’établissements différents ont révélé à mon adjointe de recherche qu’ils ne savaient pas exactement comment appliquer la restriction selon laquelle le risque de blessure grave devait être « considérable » pour qu’il y ait divulgation de renseignements au personnel opérationnel (en particulier si la personne détenue ne semble avoir aucun antécédent de comportement violent en détention et si son infraction est de nature non violente).

Je comprends très bien que pour le Ministère, comme les personnes en détention sont maintenues dans un environnement artificiel et distinct, le principe fondamental de protection des renseignements sur la santé doit être d’autant plus rigoureusement appliqué. Je conviens également que les restrictions délibérément décrétées dans la LPRP visent avant tout à insister sur le fait que la vie privée doit impérativement être respectée sauf raisons valables et essentielles. Cela étant dit, si pour certains membres du personnel médical du Ministère, la LPRPS les autorise (ou les oblige) à refuser de communiquer au personnel opérationnel tout renseignement sur la santé d’une personne en détention, alors il s’agit là d’une interprétation largement inexacte qu’il convient de rectifier sans tarder. La LPRPS comme les politiques du Ministère énoncent en long et en large que, même si les agents des services correctionnels de première ligne n’ont généralement^{footnote 208[208]} pas le droit de connaître le diagnostic médical précis d’une personne détenue qui souffre de troubles de santé mentale, ils ont certainement le droit de savoir quels changements symptomatiques ou comportementaux vont survenir ou risquent de survenir si l’on modifie le plan de traitement. Exemple typique – et logique : si, à l’issue d’un changement de médicament, une personne détenue atteinte de maladie mentale peut être inhabituellement étourdie pendant la ronde des agents, ceux-ci doivent en être informés. Autrement, si la personne détenue ne répond pas correctement aux ordres, ils ne sauront pas que c’est à cause des effets secondaires du médicament et risquent de croire qu’ils ont affaire à un refus d’obtempérer^{footnote 209[209]}.

Ce problème est d’autant plus complexe que, dans certains établissements, les agents opérationnels font parfois partie de l’équipe interprofessionnelle. Dans le cadre de la mise en application en décembre 2018 de sa politique – révisée en profondeur – Placement des détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion (PDBSG), le Ministère a produit un document de questions-réponses qui « sera mis à jour jusqu’à l’application complète » des divers nouveaux types de placements spécialisés prévus dans la politique révisée. La question-réponse no 9 était la suivante :

« Q. Les agents des services correctionnels doivent-ils faire partie de l’équipe interprofessionnelle?

« R. Oui, les agents des services correctionnels doivent faire partie de l’équipe interprofessionnelle, participer aux réunions hebdomadaires et contribuer aux plans de soins des détenus. C’est d’eux que proviennent les principaux renseignements (observations et notes exhaustives) qui servent à la prise de décisions. S’il est question de possibilité et non d’obligation dans la politique, c’est pour que les établissements puissent avoir de la latitude pour constituer leur équipe interprofessionnelle, selon les ressources dont ils disposent. »

Même s’il n’y a certainement aucun mal, bien au contraire, à inclure les agents du personnel opérationnel dans l’équipe interprofessionnelle, cette démarche ne semble pas s’appliquer avec une quelconque uniformité ou régularité dans les établissements : pour des raisons de ressources ou d’effectif, certaines équipes ne sont composées que des chefs d’unité ou des sergents d’état-major, tandis que d’autres comptent aussi des membres du personnel opérationnel. Ces limites sont compréhensibles vu la diversité qui caractérise les établissements de la province; cela étant dit, j’ai l’impression que dans l’ensemble, les nouvelles et renseignements pertinents concernant les personnes en détention ne sont pas toujours communiqués aux intervenants de première ligne, alors que ce sont eux qui sont le plus en contact avec les personnes détenues et grâce à qui l’utilisation des plans pourrait être optimisée.

Par ailleurs, comme il n’y a pas de méthode normalisée pour relayer au personnel de première ligne les renseignements ou changements évoqués pendant les réunions de l’équipe interprofessionnelle, il est aussi tout à fait possible qu’en réalité, ces renseignements ne parviennent pas aux agents des services correctionnels sur le terrain. Reprenons notre exemple : un infirmier peut informer un agent que telle personne en détention pourrait être inhabituellement étourdie uniquement si le premier croise le second en sortant de l’unité; si l’agent est occupé à ce moment-là, le créneau de communication peut disparaître complètement. En outre, même si l’information est bel et bien transmise, il n’y a aucun protocole établi pour la communiquer adéquatement au personnel opérationnel de l’unité qui fera les quarts de travail suivants.

Il est indéniable que le Ministère a voulu permettre à chaque établissement d’instaurer ses propres procédures d’élaboration, de tenue et d’utilisation des plans de soins et ainsi éviter d’imposer des méthodes trop restrictives ou irréalistes compte tenu des possibles limites opérationnelles ou structurales. Bien que je comprenne l’intention, je crains qu’elle ait contribué à un manque de clarté sur plusieurs points : de qui relèvent les plans de soins, qui y a accès, qui y contribue et comment ils sont utilisés concrètement. Et ce manque de clarté semble malheureusement avoir conduit à leur sous-optimisation à l’échelle opérationnelle.

7.2 Il est recommandé que le Ministère se dote d’une politique provinciale encadrant l’élaboration, la tenue, la consultation et l’utilisation des plans de soins dans tous les établissements à des fins de normalisation et de responsabilisation.

J’ai aussi appris qu’il n’y avait pas assez de programmes de formation élémentaires pour les agents des services correctionnels concernant la création, l’application et la communication des plans de soins. On m’a dit que, même si ces plans étaient « mentionnés »^{footnote 210[210]} dans les formations de base, comme le Ministère laisse aux établissements une grande marge de manœuvre à cet égard, il n’y a à l’heure actuelle aucune méthode provinciale normalisée pour expliquer au personnel les subtilités de ces documents. Par conséquent, j’abonde dans le sens des représentants syndicaux : les recrues et les agents des services correctionnels de première ligne ne reçoivent pas de formation opérationnelle uniforme sur la mise en pratique des éléments essentiels des plans de soins^{footnote 211[211]} .

En toute logique, les agents des services correctionnels qui interviennent dans les unités sont susceptibles d’avoir plus d’interactions avec les personnes atteintes de maladie mentale que quiconque dans l’établissement, et ils sont les mieux placés pour faire des observations éclairées et régulières sur les changements de comportement. En effet, bien souvent, ce sont eux qui remarquent ce type de changement en premier et qui le signalent au personnel médical^{footnote 212[212]}. C’est bien la preuve que l’échange d’information doit se faire dans plusieurs sens et dans plusieurs sphères de l’établissement, en tant que responsabilité collective à l’égard de la santé et du bien-être des personnes détenues atteintes de maladie mentale, au lieu de reposer sur les épaules d’une seule unité ou d’un seul service. Si les plans de soins doivent être établis par une équipe multidisciplinaire, c’est justement pour cette raison.

Les plans de soins sont censés aider ceux qui interviennent le plus auprès des personnes détenues atteintes de maladie mentale, et favoriser des interactions positives et constructives entre le personnel et cette population vulnérable et potentiellement instable. Néanmoins, vu l’expérience susmentionnée des agents de première ligne et le type de personne qui fait généralement l’objet de tels plans, il est normal qu’il y ait des malentendus sur la notion voulant que ces documents relèvent essentiellement du personnel médical. Aussi est-il impératif que les agents des services correctionnels soient formés pour savoir que ces documents leur sont destinés au moins en partie et visent à rendre leur travail moins risqué et leurs interactions avec des détenus souvent difficiles plus simples et plus productives. Naturellement, il est difficile pour eux de saisir la pertinence et l’intérêt des plans si ceux-ci ne sont pas mis à jour comme il se doit, et si on ne leur dit pas à quoi ils servent et comment les utiliser, et encore moins si on ne leur y donne pas accès.

À cet égard, mon adjointe de recherche a consulté le personnel de la Direction des services ministériels de santé et de mieux-être, Division du soutien opérationnel, qui relève du Ministère, pour savoir quelles formations étaient offertes au personnel médical sur les plans de soins. J’ai appris, non sans déception, qu’aucune formation de ce type n’existait à l’échelle provinciale. Il semblerait qu’il n’y ait pas de formation équivalente à la « formation de base » pour le personnel infirmier, les médecins et les autres intervenants en santé mentale des établissements correctionnels; ceux-ci ne sont formés qu’une fois le poste accepté, dans l’établissement qui les emploie, selon les pratiques qui y ont cours. Le personnel du Centre de formation et de recrutement pour les services correctionnels m’a aussi distinctement informé que, dans une partie de la formation de base des agents des services correctionnels sur la protection de la vie privée et la législation, il est dit que « la gestion des renseignements personnels sur la santé incombe aux dépositaires de renseignements sur la santé comme le chef des services de soins de santé, le coordonnateur des services de santé, l’infirmier principal ou leur représentant désigné ». Ceci explique peut-être en partie la réticence du personnel médical à communiquer des renseignements au personnel opérationnel.

Il est fâcheux que le Ministère n’ait pas encore établi la moindre série de normes et de formations pour préparer le personnel médical des établissements, et qu’il laisse cette responsabilité échoir à chacun de ceux-ci. Si nous voulons que des soins de qualité soient prodigués par les membres du personnel, où que ces derniers soient employés, alors il appartient au Ministère d’élaborer des normes et de les diffuser dans toute la province. Bon nombre des membres du personnel médical de première ligne à qui j’ai parlé m’ont dit qu’ils se sentaient terriblement mal préparés à affronter les difficultés du milieu carcéral, et que selon eux, la formation qu’ils avaient reçue dans leur établissement était inadaptée. Un établissement correctionnel est un environnement très particulier, dont la grande majorité des membres du personnel médical ne connaît à peu près rien avant leur entrée en fonction. Vu les obstacles hors du commun qui les attendent, il est inacceptable qu’ils ne soient pas bien préparés à répondre aux exigences atypiques de leur poste.

7.3 Il est recommandé que le Ministère élabore et exécute un programme de formation normalisé pour le personnel médical des établissements correctionnels de la province.

Autre point pouvant poser problème pour les membres du personnel médical : les directives communiquées par les ordres professionnels (généralement appelés « collèges »). Même si je n’ai pas étudié en détail toutes les règles de déontologie qui s’appliquent aux infirmiers, aux travailleurs sociaux, aux médecins et aux psychologues (les groupes qui risquent le plus de pâtir de leur emploi dans les services correctionnels), je sais globalement qu’elles accordent beaucoup d’importance à la protection des renseignements personnels du patient.

7.4 Il est recommandé que le Ministère étudie les règles de déontologie des ordres professionnels de santé afin de déterminer s’il faut les étoffer ou les modifier pour mieux concilier protection des renseignements personnels du patient (détenu) et réalité des établissements correctionnels. Il est également recommandé que le Ministère : a) sonde les fournisseurs de services de santé qu’il emploie pour connaître les éventuelles sources de tension; b) relaye les résultats de ce sondage aux ordres (« collèges ») concernés; c) fasse intervenir au besoin le Bureau du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée.

7.5 Il est recommandé que le Ministère établisse des normes (ou clarifie les normes existantes) s’appliquant aux plans de soins, dans lesquelles il précise les fonctions élémentaires de ces documents.^{footnote 213[213]}

7.6 Il est recommandé que, dans chaque établissement, il y ait une personne désignée qui veille à l’utilisation efficace et uniforme des plans de soins et que tout membre du personnel peut consulter.

Il est certes primordial que les plans de soins restent des documents évolutifs alimentés par divers intervenants dans l’établissement, mais de toute évidence, si personne n’en assume officiellement la responsabilité, ils risquent de ne pas être utilisés de manière efficace et uniforme.

7.7 Il est recommandé de fixer un nombre minimal de membres du personnel qui contribuent à l’élaboration des plans de soins pour garantir une participation diversifiée du personnel et ainsi, idéalement, cerner de manière plus complète les besoins des personnes détenues ayant une maladie mentale.

Dans le plan de soins type existant figurent 24 catégories de participants (et une catégorie « autre ») à cocher s’il y a eu contribution au plan de soins au cours de l’incarcération. En revanche, il n’y a pas de nombre minimal de personnes explicitement tenues de participer à la création du plan. C’est une distinction importante qu’il conviendrait peut-être de faire officiellement, afin qu’un plan de soins ne soit pas créé par une seule personne qui ne saurait concevoir toutes les interventions potentiellement utiles pour un détenu. En faisant intervenir plusieurs personnes responsables de divers aspects des besoins du détenu, on aboutit à une stratégie de soins multidimensionnelle et dynamique qui permet au personnel de première ligne de disposer de méthodes de rechange si l’une d’elles s’avère inefficace dans telle ou telle situation.

Il se peut qu’il faille aussi fixer une fréquence minimale d’évaluation des plans de soins pour déterminer s’il faut les mettre à jour. Si l’on intervient uniquement de manière réactive, les nouveaux besoins risquent de n’être pris en compte qu’une fois qu’ils deviendront problématiques. En établissant un cycle de révision systématique, on évite au moins que certaines personnes soient négligées au profit de détenus plus exigeants.

7.8 Il est recommandé de concevoir une politique provinciale normalisée prévoyant la révision régulière des plans de soins pour déterminer s’ils sont toujours pertinents et complets, ou s’il faut les mettre à jour. Qui plus est, il est recommandé de clarifier le fait que tous les membres du personnel concernés doivent avoir accès aux plans. Enfin, il est recommandé d’établir des directives claires et explicites de mise à jour des plans, dans lesquelles on précise qui est autorisé ou non à modifier les plans et comment les changements doivent être apportés, consignés et communiqués à toutes les personnes concernées.

Il est également impératif de préciser quels membres du personnel sont autorisés à modifier ces documents afin d’éviter tout risque d’ambiguïté ou de confusion. Cette mesure doit s’appliquer aux changements à court terme (adaptation à un nouveau médicament ou dosage sur quelques jours, par exemple) comme aux changements à long terme (abandon définitif ou adoption de programmes et de méthodes, par exemple)^{footnote 214[214]}.

9. Déterminer ce qu’on peut faire de plus pour inciter les personnes détenues (en détention provisoire ou condamnées) à ne pas se placer elles-mêmes dans des conditions constituant un isolement.

« Dans le dossier [judiciaire], on voit bien que le confinement à long terme [du contrevenant] dans des conditions d’isolement a eu de graves conséquences psychologiques. […] Après plus d’un an en isolement, presque sans loisirs ou sorties dans la cour, avec pour seule occupation de rester assise seule dans une petite cellule 23 heures sur 24, une personne se replie sur elle-même et devient anxieuse dans ses contacts avec autrui^{footnote 215[215]}. » - Le juge E. M. Morgan, Cour supérieure de justice de l’Ontario (2018)

Au sujet des « conditions constituant un isolement », il existe un problème qui demeure quelque peu négligé : le placement des personnes détenues en conditions d’isolement à leur demande. Parmi les prisonniers qui ont été en isolement pendant 30 jours et plus d’affilée entre le 31 janvier 2018 et le 31 janvier 2019, plus de 56 % l’avaient demandé^{footnote 216[216]}. Et parmi celles qui ont passé en tout 60 jours et plus dans des conditions constituant un isolement pendant la même période, un peu plus de 34 % l’avaient demandé^{footnote 217[217]}. Au total, entre le 1er juillet 2018 et le 30 juin 2019, 31,5 % des placements en isolement étaient « volontaires »^{footnote 218[218]}.

Comme l’a fait remarquer l’experte indépendante dans son rapport (voir section 4), ces chiffres soulèvent plusieurs questions. Généralement, ce qui motive une telle demande de la part d’un détenu, c’est la volonté de vivre dans des conditions « sûres » qui, selon lui, ne peuvent être réunies au sein de la population carcérale générale ni assurées d’une autre manière par l’établissement. Il serait peut-être judicieux d’approfondir la question pour déterminer : s’il y a des constances perceptibles dans le type de personnes admises en détention qui demandent un tel placement; combien de temps après leur entrée dans un établissement des personnes détenues demandent à être placées dans des conditions constituant un isolement; si, dans ces chiffres, il y a une distinction appréciable entre les personnes condamnées et les personnes en détention provisoire; si le Ministère est parvenu à dissuader ces personnes de rester dans des conditions constituant un isolement; et quelles stratégies son personnel a employées dans cette optique. En répondant à ces questions, on pourrait savoir si les demandes d’isolement sont motivées par une peur qui est le fruit d’une méconnaissance de l’incarcération ou de l’établissement, ou s’il s’agit d’une décision prise en toute connaissance de cause selon une expérience concrète de l’établissement.

Selon la politique PDBSG, les demandes^{footnote 219[219]} de personnes qui souhaitent être placées dans des conditions constituant un isolement doivent être évaluées au cas par cas par le chef de l’établissement ou son représentant désigné^{footnote 220[220]}. Et c’est écrit noir sur blanc : ces demandes ne doivent être approuvées qu’en dernier recours, une fois toutes les autres options évaluées et rejetées. Toutefois, l’experte indépendante et moi-même avons tous deux entendu des agents responsables des admissions de différents établissements déclarer que selon eux, si un prisonnier nouvellement admis demandait à être isolé, ils n’avaient « pas d’autre choix » que d’accéder à sa requête. Il faudrait peut-être aller plus loin pour informer le personnel des règles encadrant les autres options de placement afin de moins s’appuyer sur cette désignation.

Pour les détenus qui ne peuvent être placés dans une unité de soins spécialisés, on pourrait croire que la solution logique serait le placement en unité de détention préventive. Mais un tel placement n’est pas dénué d’a priori, car les détenus supposent (à tort ou à raison) que ceux qui s’y trouvent sont des dénonciateurs, des pédophiles ou (de plus en plus) des personnes mêlées à des « guerres intestines » de bandes criminalisées. Il est donc compréhensible que l’isolement, malgré les conditions qui vont avec, soit plus attrayant que la détention préventive.

7.9 Il est recommandé que le placement dans des conditions constituant un isolement chez la personne détenue qui en fait la demande soit étudié en vue de déterminer : a) si ce type de placement est surutilisé, et b) s’il est possible de modifier les politiques en vigueur ou d’en créer de nouvelles pour favoriser l’accès aux autres options de placement. La méthode et les résultats de cette étude devront être communiqués au comité d’experts indépendants et au Comité consultatif ministériel du traitement des détenus atteints de troubles mentaux^{footnote 221[221]}.

D’après mes échanges avec des membres du personnel de première ligne qui supervisent régulièrement des personnes détenues dans des conditions constituant un isolement, il existe une stratégie fréquemment employée dans plusieurs établissements ontariens et qui connaît un certain succès : on autorise de petits groupes de prisonniers en isolement (généralement composés de quatre ou cinq personnes compatibles qui ne sont pas en conflit les unes avec les autres, qu’on a bien sûr évaluées au préalable) à sortir en même temps de leur cellule et à accéder ensemble à une salle commune (ou « unité intermédiaire »). Ils sont surveillés de près par un agent des services correctionnels de l’unité qui se trouve dans la salle et souvent, interagit avec eux autant que possible selon l’activité prévue.

À l’automne 2018, j’ai visité un établissement de Nouvelle-Écosse qui a concrétisé cette stratégie de manière plus officielle, en créant une unité réservée aux personnes ayant un retard du développement qui risquent ou craignent d’être victimes d’intimidation ou de manipulation dans la population carcérale générale. L’établissement en question, Central Nova, a créé une « salle commune de transition » pour « les contrevenants qui ont des problèmes de santé mentale chroniques et graves mais ne répondent pas aux critères de l’unité pour contrevenants atteints de maladies mentales^{footnote 222[222]} » (comparable à l’unité de soins spécialisés de l’Ontario).

« L’objectif de la salle commune de transition est d’offrir aux membres de cette population vulnérable un espace protégé qui est mieux adapté à leurs besoins en santé mentale qu’une salle commune normale. Comme ils seront directement supervisés par un personnel spécialement formé, les contrevenants pourront être logés ensemble au lieu d’être isolés. En outre, grâce à la collaboration entre la Régie de la santé de la Nouvelle-Écosse et le ministère de la Justice, leur prise en charge sera coordonnée tout le temps qu’ils seront là.

Les services qui y seront offerts reposeront sur une stratégie de gestion de cas plus poussée, mais dont les éléments sont déjà appliqués à l’échelle de l’établissement. Les programmes et les activités tiendront compte de la variabilité des facultés cognitives des contrevenants^{footnote 223[223]} ».

7.10 Il est recommandé que, dans la mesure du possible, dans les établissements où les ressources ou locaux le permettent, une unité soit réservée aux personnes détenues qui ont un retard du développement ou une vulnérabilité physique. Il est également recommandé que le Ministère consulte d’autres administrations pour prendre connaissance des stratégies moins communes, comme la salle commune de transition en Nouvelle-Écosse, qui permettent d’éviter le placement dans des conditions constituant un isolement.

Prestation de services juridiques aux personnes en détention

Même si je n’ai pas expressément nommé la prestation de services juridiques aux personnes en détention parmi les enjeux à traiter directement dans mon rapport final, j’ai parlé à plusieurs reprises dans mon rapport provisoire de l’état [à l’époque] des services de conseils juridiques et d’intervention offerts aux personnes détenues par l’intermédiaire d’Aide juridique Ontario (AJO). Sans réitérer le tout, je précise que ces dernières années, AJO et le Ministère ont créé un programme pilote où des avocats de service relevant de l’aide juridique sont « intégrés » à plusieurs grands établissements ontariens. Même si le mandat officiel de ces avocats se limite à aider les personnes détenues à obtenir une libération sous caution, à faire des demandes d’aide juridique et à obtenir réponse à leurs questions sur les procédures et leurs accusations, on m’a dit à plusieurs reprises que les chefs d’établissement et des membres du personnel qui travaillent régulièrement avec des personnes détenues ayant une maladie mentale ou un retard du développement comptent énormément sur l’intervention des avocats de service auprès de ces prisonniers souvent difficiles. Comme me l’a d’ailleurs précisé l’un de ces chefs : « Parfois, ces prisonniers sont tellement dérangés qu’on ne sait absolument pas qui est leur avocat, donc on ne peut pas prévenir l’avocat que l’état mental de son client se dégrade ». Dans la même veine, des membres du personnel responsables du placement et du maintien en isolement m’ont dit qu’ils étaient favorables à la présence des avocats de service pour « défendre les intérêts des prisonniers ».

Après avoir abondamment consulté différents fournisseurs de services, AJO avait commencé à créer une « stratégie en droit carcéral », qui prévoirait notamment l’élargissement des services d’avocat de service offerts aux personnes détenues dans les établissements correctionnels de la province. Il était également projeté de rendre les avocats payés par l’État plus disponibles pour les affaires de reclassement, de transfèrement imposé et d’examen des placements en isolement ou d’habeas corpus. Enfin, il était envisagé d’allouer des fonds supplémentaires à la poursuite de « causes types » contre les conditions des établissements correctionnels de l’Ontario.

Au début de 2019, le gouvernement provincial a toutefois annoncé qu’AJO subirait d’importantes compressions budgétaires. Résultat : la « stratégie en droit carcéral » d’AJO a été mise entre parenthèses; il n’y aura aucune augmentation du nombre d’avocats de service « intégrés », et il n’y aura probablement pas non plus d’augmentation du nombre de certificats délivrés aux avocats privés pour financer leur travail auprès des prisonniers des établissements provinciaux en ce qui concerne leurs conditions de détention. AJO fait toutefois savoir que certains fonds, limités, sont toujours à la disposition des avocats privés pour représentation aux audiences de libération conditionnelle, recours extraordinaires et poursuite de causes types en droit carcéral, bien qu’il y ait eu une réduction de la rémunération horaire pour les audiences de libération conditionnelle.

Abstraction faite de la question de savoir si le « droit à un avocat » dans les audiences disciplinaires en milieu carcéral est maintenant exigé ou non par la Constitution – décision qui devra peut-être attendre l’étude de la cause « CCLA » de Colombie-Britannique par la Cour suprême du Canada –, la réduction des fonds d’aide juridique exigée par les compressions budgétaires publiques est particulièrement regrettable, car elle risque de se répercuter durement sur les personnes détenues très vulnérables et marginalisées qui sont l’objet de mon mandat. Je tiens à redire que le nombre de chefs d’établissement et autres membres du personnel intervenant auprès des personnes atteintes de maladie mentale qui m’ont dit qu’il fallait que ces prisonniers soient accompagnés d’avocats est très frappant. Je réitère donc la recommandation 5.14 (plus haut) au sujet de l’augmentation des fonds alloués à AJO.

Construction d’un établissement de l’annexe 1 pour femmes

Le règlement de l’affaire Jahn exige que le Ministère applique des recommandations visant à améliorer les services offerts aux prisonnières atteintes de maladie mentale (mesure corrective d’intérêt public no 1). J’ai écrit dans la section « Contexte » du présent rapport final que le règlement « demandait au Ministère de prendre [d]es mesures correctives d’intérêt public » visant ses installations, entre autres la construction d’un nouvel établissement correctionnel pour femmes à Brampton.

Il n’y a pas d’autre commentaire à ce sujet dans le rapport final, pour une raison fort simple : bien qu’il y ait eu quelques exposés officiels et non officiels sur les propositions du Ministère quant au traitement des prisonnières atteintes de maladie mentale, ni l’experte indépendante ni moi-même n’avons été conviés à une quelconque séance d’information sur les projets du Ministère pour la construction d’un établissement spécialisé. Par conséquent, je ne suis pas en mesure de commenter cette question.

Cela étant dit, j’ai été informé dans les grandes lignes qu’il y avait plusieurs propositions actuellement à l’étude concernant la construction de logements pour prisonnières atteintes de maladie mentale. D’après ce que j’ai cru comprendre, aucune de ces propositions ne prévoit la construction d’un établissement (ou la conversion d’un établissement existant) pour les détenues atteintes de maladie mentale dans le Nord de l’Ontario. Si c’est bien le cas, je suggère que la question soit étudiée de près.

Changements proposés dans la formation continue du personnel ministériel qui intervient auprès des personnes détenues atteintes de maladie mentale en établissement et sous surveillance communautaire

Même si, dans le mandat qui m’a été confié en lien avec l’affaire Jahn, je n’avais pas de consigne explicite en ce sens, j’espérais examiner cette question – importante, il va de soi – dans le détail. Mais je suis au regret d’annoncer que je n’ai pas été en mesure de le faire, vu le temps et les ressources qu’il aurait fallu investir pour étudier cet enjeu complexe et multidimensionnel comme il se doit. Étant donné que la proportion de personnes atteintes d’une maladie mentale, d’un retard de croissance ou d’une dépendance grave qui sont détenues dans un établissement provincial semble malheureusement n’aller qu’en augmentant, il va sans dire que les questions de formation exigent une attention constante.

Je suis conscient que le Ministère a pris de nombreuses mesures pour étoffer son programme de formation et modifier ses programmes d’apprentissage, notamment le programme « de base » pour les nouvelles recrues. Ces initiatives, que, d’après moi, toutes les personnes concernées auraient souhaité voir bien avant, doivent être saluées si, grâce à elles, les personnes atteintes de maladie mentale qui sont en détention (et en probation ou condamnées à emprisonnement avec sursis) sont accompagnées, traitées et conseillées comme il se doit.

7.11 Il est recommandé que l’Ontario analyse ses besoins en personnel pour l’isolement, la détention restrictive et le placement en unité de soins spécialisés. La province doit aussi offrir une formation suffisante et interactive aux agents de première ligne et au personnel médical pour qu’ils puissent s’acquitter de leurs tâches en toute sécurité. Dans cette optique, elle doit également offrir des séances d’information régulières et s’accompagnant de ressources adéquates sur les droits de la personne et la prestation de soins aux personnes ayant des besoins protégés par le Code^{footnote 224[224]} <

Équipes de transition des services correctionnels

En supposant que les problèmes de sécurité puissent être réglés comme il se doit, il semble tout à fait évident que le meilleur moyen d’améliorer les conditions de détention de prisonniers atteints de maladie mentale qui viennent d’être arrêtés est soit de ne pas les placer en détention pour commencer, soit de mettre fin à leur détention provisoire pour qu’ils réintègrent la société le plus vite possible^{footnote 225[225]}. Bien qu’il n’y ait manifestement pas de données complètes sur le sujet, quiconque travaille de près ou de loin dans le système de justice pénale de l’Ontario sait bien que la grande majorité des personnes accusées qui sont atteintes d’une maladie mentale ou d’un retard de développement : a) sont généralement inculpées d’infractions relativement mineures, et b) ont tendance à être des « habituées » du système de justice pénale, c’est-à-dire qu’elles font des allers-retours (souvent très rapides) en détention, trop souvent en lien direct ou indirect avec leur mauvaise santé mentale^{footnote 226[226]}. Si la détention d’une personne atteinte de maladie mentale (en détention provisoire ou condamnée) s’avère nécessaire, je suis d’avis que, au même titre que d’autres acteurs du système de justice pénale ontarien, le Ministère doit être prêt à élargir son rôle pour faciliter la transition entre la détention et le retour à la société de façon à réduire le taux de récidive et ainsi mieux protéger les citoyens. Pour résumer, tant qu’il n’y a pas de risque pour la sécurité publique, la meilleure façon de régler la question du traitement des personnes atteintes de maladie mentale en détention dans un établissement provincial est soit de ne pas les placer en détention pour commencer, soit de les remettre en liberté le plus tôt possible. Comme d’autres acteurs du système de justice pénale, le Ministère se doit d’élaborer et d’appliquer des politiques et des procédures dans cette optique.​

Pour arriver à ces conclusions, j’ai été très influencé par les sections du rapport du Comité consultatif d’experts pour le renouvellement des soins de santé dans les établissements correctionnels de l’Ontario (2018) qui ont été publiées jusqu’ici^{footnote 227[227]}. Même si la majeure partie du rapport porte sur l’éventuel transfert total ou partiel de la responsabilité des soins de santé en établissement correctionnel du ministère du Solliciteur général au ministère de la Santé et des Soins de longue durée (MSSLD)^{footnote 228[228]}, j’y ai repéré deux points particulièrement pertinents pour mon mandat.

Premier point : il ressort du rapport (comme de bien d’autres études) que les périodes de détention en établissement provincial (détention provisoire ou condamnation) sont généralement assez courtes :

« Presque toutes les personnes en détention dans un établissement correctionnel provincial de l’Ontario réintègrent rapidement la société, et poursuivent leur vie à nos côtés. Pour la grande majorité d’entre elles, ce retour a lieu dans un délai d’un mois^{footnote 229[229]} ».

Pour étayer ce qu’ils avancent, les auteurs du rapport citent les données ministérielles de l’exercice 2016-2017 :

« Pour les personnes en détention provisoire, la durée moyenne de détention est de 40,2 jours, et la durée médiane de 9 jours, tandis que pour les personnes condamnées, la durée moyenne de détention est de 53,3 jours, et la durée médiane de 15 jours. Une grande partie des personnes détenues dans un établissement provincial y restent moins d’une semaine : 37,8 % y passent entre 1 et 7 jours avant d’être remises en liberté, et 65,4 % sont incarcérées pendant un mois ou moins^{footnote 230[230]} ».

À la lumière de ce qui précède, le rapport :

« contient des conseils et des recommandations visant à améliorer l’accès à des services de santé de haute qualité pour les personnes en détention, y compris une fois qu’elles ont réintégré la société […]. Le Comité tient à rappeler que, dans la mesure du possible, la déjudiciarisation^{footnote 231[231]} doit être en tête des priorités. En effet, comme l’incarcération peut nuire à la santé des citoyens et des collectivités, elle ne doit être qu’une solution de dernier recours dans le système de justice pénale. Le Comité adhère particulièrement à la poursuite des investissements dans les programmes de déjudiciarisation ciblés qui veillent à ce que les personnes ayant une maladie mentale, des troubles liés à l’usage de substances ou des troubles du développement reçoivent les aides et les soins nécessaires au lieu d’être incarcérés^{footnote 232[232]} ».

Deuxième point, tiré des conclusions du rapport :

« À l’heure actuelle, les services de santé offerts dans les établissements correctionnels de l’Ontario sont réactifs, c’est-à-dire qu’on donne le minimum requis – soins épisodiques, gestion de crise et soins d’urgence – au détriment du suivi, du dialogue avec le patient et de la continuité des soins​^{footnote 233[233]} ».

Je suis entièrement d’accord avec le Comité : il faut établir un système de santé correctionnel qui vise à offrir des soins en détention et dans la communauté.

8.1 Il est recommandé que le ministère du Solliciteur général collabore en permanence avec les ministères et organismes communautaires partenaires pour établir un système de santé correctionnel qui vise à conjuguer soins en détention et soins dans la communauté.

En conjugaison avec cette recommandation générale, je tiens à ajouter que la commissaire en chef de la Commission ontarienne des droits de la personne m’a fait parvenir une copie de la lettre envoyée à la solliciteure générale S. Jones après la visite d’inspection effectuée le 15 juillet 2019 par la commissaire au Centre de détention de Hamilton-Wentworth. Elle écrit notamment :

« [Le ministère du Solliciteur général] est bien placé pour interrompre le cycle de dépendance et d’incarcération en offrant des aides et des traitements intensifs contre les dépendances, et en collaborant avec le ministère de la Santé et les partenaires communautaires pour que les prisonniers puissent accéder facilement à du soutien une fois qu’ils ont réintégré la société. […] le ministère du Solliciteur général devrait travailler de concert avec le ministère de la Santé pour lutter contre les obstacles systémiques qui entravent l’accès au traitement dans la communauté​^{footnote 234[234]} ».

D’après ce que je comprends de cette recommandation, formulée à la suite d’une enquête sur le décès de plusieurs personnes au Centre de détention de Hamilton-Wentworth, le personnel médical et correctionnel a sollicité l’Hôpital St-Joseph de Hamilton pour apprendre à mieux repérer les signes de détresse associés aux surdoses chez les prisonniers, et à mieux intervenir le cas échéant. La commissaire Mandhane a félicité l’établissement pour cette initiative de formation continue, que j’approuve entièrement moi aussi.

En mai 2017, le ministère du Solliciteur général a annoncé qu’il commencerait à examiner les options qui s’offrent à lui pour transférer la responsabilité de la surveillance et de la prestation des soins de santé au ministère de la Santé. Même si ces démarches aboutissent, il faudra inévitablement attendre des années avant la mise au point du transfert, sans parler de sa concrétisation. Cela dit, j’estime qu’il n’y a absolument pas lieu d’attendre que ces démarches – complexes, sans aucun doute – se concrétisent pour conjuguer soins en détention et soins dans la communauté. Comme l’a clairement reconnu le Groupe d’examen concernant le Centre de détention d’Ottawa-Carleton du Ministère il y a quelques années (et comme le Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario continue de le souligner dans ses demandes au Ministère), malheureusement, le nombre de personnes détenues (en détention provisoire ou condamnées) atteintes de maladie mentale connaît une croissance rapide, tout comme la complexité de leurs symptômes.

Il n’y a aucune raison pour le Ministère de reporter à une date indéterminée la préparation de plans d’action visant à associer soins en détention et soins dans la communauté. Qui plus est, en continuant à prétendre qu’il ne peut pas passer à l’action car il n’a pas la compétence pour le faire, le Ministère ne va pas assez loin. Les deux ministères possèdent chacun une Division de la modernisation, toutes deux dotées de mandats complémentaires visant à favoriser une intégration mutuelle. Vu la nécessité avérée de renouveler la prestation de soins de santé pour les personnes ayant une maladie mentale ou une dépendance grave, l’élaboration et la mise en œuvre de solutions adaptées devraient être placées en tête des priorités.

Je dois cependant reconnaître que le Ministère m’a informé de ses démarches soutenues visant à « favoriser la continuité des soins auprès des fournisseurs communautaires ». Il écrit ce qui suit :

« [U]ne nouvelle stratégie a été élaborée pour améliorer les services de santé à court terme, quelle que soit l’entité qui les régit. Le Ministère travaille avec le ministère de la Santé et d’autres partenaires du système de santé pour mettre cette stratégie en application. Les deux ministères ont une liste de priorités communes qui ont été validées par les deux sous-ministres. Le Ministère a également sollicité les 31 équipes Santé Ontario, qui ont soumis des demandes complètes. Par l’intermédiaire de la DSMSM^{footnote 235[235]}, il collabore activement avec une bonne douzaine de ces équipes dans la province; il participe à des groupes de travail sur la santé mentale et les dépendances, et il favorise les partenariats locaux avec les bureaux de probation et de libération conditionnelle et les établissements, dans la mesure du possible, afin d’améliorer la planification des mises en liberté, d’établir des liens avec les services communautaires médicaux et sociaux et de faciliter la continuité des soins. »

Dans le cadre des consultations qui ont orienté son rapport, le Comité consultatif a rencontré des experts du Canada (et d’ailleurs) pour savoir comment ils avaient transformé ou étaient en train de transformer le système de santé des établissements correctionnels chez eux. Si la Nouvelle-Écosse était la première province à transférer officiellement cette responsabilité à son ministère de la Santé (en 2002), l’Alberta semble avoir considérablement élargi ce concept en déployant un système judicieux qui vise à lier les soins offerts en établissement et dans la communauté « pour les personnes incarcérées ayant une maladie mentale ou une dépendance » par l’intermédiaire d’« équipes de transition des services correctionnels ». Je trouve ce modèle très prometteur pour l’Ontario.

Pour commenter la question, je commencerai par parler des postes de planificateur des libérations récemment créés par le ministère du Solliciteur général dans quelques grands établissements de la province^{footnote 236[236]}. Dans mon rapport provisoire de février 2019 (PDF, 2 mb), j’ai salué cette initiative, mais j’ai aussi fait remarquer que les planificateurs des libérations du Ministère avaient pour mandat de travailler uniquement avec les personnes déjà condamnées à la détention. J’ai écrit que ces nouveaux postes ne semblaient pas « être orientés vers d’autres types de libération – par exemple quand un détenu se voit accorder une mise en liberté sous caution au tribunal (souvent avec encadrement rigoureux), que les accusations sont retirées le jour du procès, ou qu’un détenu est condamné à une peine équivalant au temps qu’il a déjà passé en détention^{footnote 237[237]} », et j’ai recommandé au Ministère de se pencher sur ce problème récurrent.

Comme je l’ai mentionné dans la section 5 plus haut, dans le commentaire officiel qu’il a formulé en réponse à mon rapport provisoire, le Ministère a indiqué que ces autres formes de libération ne relevaient pas de lui, et que par conséquent, je devais adresser mes recommandations au ministère du Procureur général (MPG). J’admets que techniquement, cette réponse est correcte. En effet, à moins qu’une probation soit imposée à l’issue d’un plaidoyer de culpabilité (auquel cas les « services correctionnels communautaires » du Ministère participeraient officiellement à la supervision de la probation ou de la libération conditionnelle), les mises en liberté sous caution, les retraits d’accusations et les plaidoyers de culpabilité en échange d’une peine équivalant au temps déjà passé en détention (sans probation) sont des cas de figure qui relèvent essentiellement du personnel du MPG (ou des organismes financés par ce dernier, comme les programmes des mises en liberté sous caution). Cela étant dit, dans son rapport, le Comité consultatif d’experts a souligné à maintes reprises que la mentalité de « cloisonnement » et l’invocation du « manque de contrôle ou de compétence » pour justifier l’inaction à l’égard des problèmes touchant les personnes atteintes de maladie mentale risquaient en réalité d’aggraver le taux de récidive, puisque la réintégration était rétrogradée dans la liste des priorités.

[CAVIARDÉ] J’ai donc pris contact avec les services correctionnels de l’Alberta, qui m’ont envoyé deux documents utiles sur le sujet. Le premier est une revue de la documentation issue de plusieurs instances, où l’on conclut que les « [i]nterventions favorisant le retour à la société peuvent : a) réduire les récidives; b) réduire les rechutes; et c) améliorer les résultats sur la santé des contrevenants ayant une maladie mentale ou une dépendance après leur libération^{footnote 238[238]} ». Néanmoins, dans cette revue, il est déconseillé de surestimer le potentiel de ces programmes d’intervention, notamment en raison des multiples problèmes que peuvent avoir les personnes concernées. La conclusion du sommaire est la suivante :

« D’après les résultats de ce document, il existe des perspectives de collaboration entre les systèmes de justice pénale, les organismes de santé des services correctionnels et les fournisseurs de services communautaires, sous forme d’interventions favorisant le retour à la société. Celles-ci pourraient en effet pérenniser les effets des programmes. Toutefois, il n’y a pas assez d’études et de données probantes sur le sujet pour savoir si ces interventions sont efficaces, quelle est la méthode idéale et quels sont les services et interventions qui fonctionnent le mieux dans la prévention des récidives et des rechutes^{footnote 239[239]} ».

J’adhère à cette prudence de raisonnement. Même si le modèle des « équipes de transition des services correctionnels » est plus prometteur que les quelques démarches actuellement déployées dans les établissements ontariens, il ne faut pas croire qu’il sera particulièrement fructueux auprès d’un grand nombre de personnes dans la population ciblée. On ne saurait passer sous silence le fait que bien des personnes (avec maladie mentale ou dépendance grave) qui pourraient bénéficier de ce programme souffrent de nombreux problèmes de santé physique et mentale; qui plus est, malheureusement, certaines d’entre elles n’ont ni la capacité ni la motivation de s’attaquer à ces problèmes complexes^{footnote 240[240]} ».

Le deuxième document que m’ont transmis les services correctionnels de l’Alberta est une description des fonctions, des processus et des normes s’appliquant aux équipes de transition des services correctionnels<^{footnote 241[241]} mises sur pied là-bas^{footnote 242[242]}. Il n’est aucunement nécessaire de décrire ce document en détail ici, mais je tiens tout de même à mentionner deux missions qui sont considérées comme essentielles au « succès » des équipes de transition; j’ai nommé trouver un emploi et trouver un logement stable aux personnes récemment libérées d’un établissement provincial (en liberté sous caution ou au terme d’une peine carcérale) :

« Même si leur fonction première est de s’occuper des problèmes de santé mentale ou de dépendance des contrevenants, les équipes de transition des services correctionnels jouent également un grand rôle de liaison entre les clients et les fournisseurs de services communautaires, en vue de surmonter d’autres défis, comme la recherche d’emploi […]. [E]nviron 75 % de tous les contrevenants du Canada ont des besoins connus en matière d’emploi. Qui plus est, les contrevenants ayant une dépendance ou des problèmes de santé mentale sont souvent confrontés à une myriade d’autres problèmes quand il s’agit de trouver un emploi. Parmi les facteurs personnels, on note le manque d’estime, le manque de motivation, le manque de compétences et l’absence de logement stable, et parmi les facteurs sociaux, l’influence néfaste d’autrui, l’absence de soutien familial et de mauvais antécédents professionnels. La lutte contre ces facteurs personnels et ces déterminants sociaux de la santé est une facette importante du travail des équipes de transition provinciales.

Autre difficulté pour ces contrevenants : trouver un logement ou un hébergement adéquat lors du retour à la société. L’isolement social est le quotidien de bien des clients des équipes de transition; souvent ceux-ci n’ont pas de logement stable voire pas de logement du tout. Pour de nombreux contrevenants récidivistes, c’est le manque de logement convenable qui est la principale raison de leur transition ratée. En effet, sans hébergement adéquat à leur sortie de prison, les contrevenants n’ont parfois d’autre choix que de recourir à des refuges temporaires qui sont généralement situés dans les quartiers les plus problématiques. Ces facteurs nuisent au traitement et à la réinsertion des clients^{footnote 243[243]} ».

Ces thèmes corrélés du logement et de l’emploi qui font partie intégrale de la lutte contre les récidives chez les personnes atteintes de maladie mentale (soit condamnées soit en liberté sous caution en attendant que les instances statuent sur leurs accusations) ressortent régulièrement dans les nombreuses études que j’ai lues sur le sujet, dont le rapport du Comité consultatif d’experts de l’Ontario. En outre, d’après mes contacts chez de nombreux fournisseurs de services de la province (employés ministériels, employés d’organismes de paiements de transfert), tout le monde s’entend bel et bien pour dire que le logement et l’emploi doivent être des priorités pour que l’on prévienne réellement le cercle vicieux de va-et-vient en détention pour les personnes ayant une maladie mentale, en particulier dans les 10 jours qui suivent la libération.

Malheureusement, ce n’est qu’à la toute fin de mon mandat que j’ai appris que des études longitudinales intéressantes sur l’itinérance étaient actuellement menées par le service d’évaluation et de réadaptation psychosociale du Centre de toxicomanie et de santé mentale (CAMH). Le clinicien responsable me les décrit :

« Depuis 2015, nous avons mené deux initiatives financées par le gouvernement de l’Ontario : Bridges to Housing et Établir les liens. La première visait à repérer et à aider les personnes ayant des troubles du développement en situation d’itinérance. La deuxième, née de la première, était une initiative épidémiologique qui consistait à étudier le taux de lésion cérébrale, de troubles du développement, de démence et de maladie mentale chez les personnes itinérantes de Toronto, d’Ottawa et de la région de York ^{footnote 244[244]} ».

J’aimerais exhorter le ministère du Solliciteur général et le ministère du Procureur général à consulter le CAMH quand les résultats de cette étude de trois ans seront prêts.

Dans mon rapport provisoire^{footnote 245[245]}, j’ai mentionné deux recommandations figurant dans le rapport du Groupe d’examen concernant le Centre de détention d’Ottawa-Carleton^{footnote 246[246]} qui viennent dans une certaine mesure remédier à ces problèmes. La première (recommandation 11) était la suivante : le Ministère et le MPG devraient travailler avec le MSSLD et les organismes communautaires pour déterminer s’il est possible de financer « des places destinées aux personnes libérées sous caution qui, selon le tribunal, pourraient être logées et supervisées adéquatement dans la collectivité ». À l’issue de cette proposition, le MPG a versé des fonds à la Société John Howard d’Ottawa et à la Société Elizabeth Fry d’Ottawa pour qu’elles créent des résidences pour personnes libérées sous caution destinées aux « populations vulnérables telles que les Autochtones, les personnes racisées et les personnes ayant des problèmes de santé mentale et de dépendance ». J’ai recommandé aux deux ministères d’étudier le programme anglais bien établi de « foyers pour personnes en liberté sous caution » en vue de l’appliquer éventuellement à d’autres districts judiciaires ontariens^{footnote 247[247]} » Bien entendu, le ministère du Solliciteur général a répondu à ma recommandation en faisant remarquer que comme les questions de mise en liberté sous caution ne relevaient pas de lui, c’était au MPG de s’en occuper. Comme je l’ai déjà dit, cette réponse, bien que techniquement correcte, dénote une mentalité de « cloisonnement » qui ne contribue pas beaucoup à la résolution de ces problèmes complexes et risque même d’aggraver le taux de récidive.

Si dans certaines municipalités de l’Ontario, les places et résidences destinées aux personnes libérées sous caution semblent faciliter le transfert de prisonniers atteints de maladie mentale de la détention provisoire aux résidences communautaires, dans le Grand Toronto, la situation est tout autre, en grande partie parce que les personnes libérées sous caution sont en compétition avec d’autres personnes – tout aussi méritantes – pour accéder aux rares places en refuge. J’ai récemment rencontré de hauts fonctionnaires du Toronto Bail Program, dont dépendent environ 1 700 personnes en liberté sous caution dans la région de Toronto à un instant T. Même s’ils n’ont pas hésité à dire qu’ils recevaient des fonds de la part du MPG depuis de nombreuses années, ils ont expliqué que les obstacles auxquels ils se heurtaient pour tenter de trouver un logement (sans même parler de logement stable) à leurs clients – dont bon nombre, sinon tous, ont de graves problèmes de santé mentale – étaient de plus en plus difficiles à surmonter. Leur explication :

« Si l’on veut réformer le système pour faciliter la réintégration des adultes ayant des problèmes de santé mentale qui sortent des établissements correctionnels provinciaux, il faut absolument s’attaquer à la grande pénurie de logements avec services de soutien en Ontario. Il est effectivement très difficile de stabiliser la situation d’une personne qui a des problèmes de santé mentale ou de dépendance sans lui donner un domicile fixe. Il en va de même pour la stabilité d’une personne qui a déjà été traitée dans un établissement correctionnel […] : pour qu’elle se rétablisse, il est impératif de lui fournir un logement adéquat puis de lui offrir les aides et les services dont elle a besoin.

Dans les grandes villes comme Toronto, vu le nombre ahurissant de gens qui sortent de détention provisoire, il faudrait déployer une stratégie de plus grande envergure. Avant, à Toronto, si une personne libérée sous caution voulait une place en refuge, il lui suffisait de passer un coup de fil au refuge en question, qui lui réservait immédiatement un lit. Maintenant, vu l’afflux de réfugiés et la hausse de la demande en hébergement d’urgence, c’est nettement plus compliqué : toute personne souhaitant une place en refuge doit passer par le centre d’évaluation et d’aiguillage qui se trouve au 129, rue Peter. Elle doit se rendre sur place puis, souvent, rester assise pendant des heures voire des jours jusqu’à ce qu’une place se libère. Ensuite, elle doit se débrouiller pour aller au refuge en question, où elle ne reçoit presque aucune aide. Quelqu’un qui a des problèmes de santé mentale, une dépendance, des troubles du développement ou des troubles cognitifs risque de trouver ce processus beaucoup trop complexe et de se sentir dépassé. À l’heure actuelle, la marche à suivre n’est tout simplement pas adaptée à ce type de personnes vulnérables. Elles n’ont ni la patience ni la capacité de s’y conformer et risquent de baisser les bras. Résultat : on assiste à une hausse des accusations administratives (criminelles) et à un accroissement de la population en détention provisoire dans les établissements correctionnels.

Les programmes de vérification et de supervision des mises en liberté sous caution de l’Ontario encadrent des milliers de personnes en détention provisoire. Leurs clients sont les personnes les plus vulnérables du système de justice pénale : ce sont celles qui ont le moins de soutien familial et d’aide financière, et elles sont en proie à toutes sortes de problèmes (maladie mentale, dépendances, traumatismes, troubles cognitifs, troubles du développement et itinérance). Si les refuges locaux avaient des places prévues à cet effet, le personnel des programmes pourrait y accéder dès la mise en liberté sous caution d’une personne. Tout comme les équipes de transition des services correctionnels de l’Alberta, il rencontrerait la personne avant sa libération, déterminerait et évaluerait ses besoins, établirait un plan de mise en liberté puis collaborerait avec elle au refuge prêt à l’accueillir pour qu’elle soit orientée rapidement vers les différentes aides nécessaires […]. Ce qu’on propose, c’est l’ajout d’un élément indispensable qui fait actuellement défaut : l’accès dans les grandes villes à des places en refuge réservées aux personnes libérées sous caution^{footnote 248[248]} ».

À part son ampleur, cette pénurie de logements stables pour les personnes ayant une maladie mentale – qu’elles aient ou non des démêlés avec le système de justice pénale – n’a malheureusement rien de nouveau. Depuis 50 ans, les rapports ne font que se succéder sur les difficultés persistantes associées à la création et au maintien de logements adéquats pour cette population « problématique ». Je comprends certes le besoin pour les gens des programmes de mises en liberté sous caution – et les autres personnes à qui j’ai parlé dans le cadre de mon mandat – d’avancer des solutions « concrètes », mais je trouve quelque peu choquant que tout ce qu’ils ont à proposer, ce sont des « places en refuge », qui, par définition, ne sont qu’une solution temporaire. À mon avis, l’Ontario peut faire mieux.

J’insiste : selon moi, le Ministère ne peut plus se retrancher derrière l’argument selon lequel ces problèmes complexes ne sont « pas de son ressort ». À mon avis, les fonctionnaires albertains ont raison d’accepter que la planification des mises en liberté des personnes détenues dans un établissement correctionnel principal commence idéalement dès le premier jour de détention. À cet égard, j’ai été ravi d’apprendre l’existence d’un projet pilote récemment lancé au Centre de détention du Sud de Toronto, où les représentants de COTA^{footnote 249[249]} et un membre « intégré » du personnel du Toronto Bail Program s’emploient ensemble – et parfois de concert avec des services de santé mentale aux tribunaux – à préparer des plans de mise en liberté sous caution pour les personnes accusées atteintes de maladie mentale.

Je n’ai pas reçu suffisamment de ressources pour voir dans le détail s’il existe des programmes similaires dans d’autres régions de la province^{footnote 250[250]} ou ailleurs^{footnote 251[251]}. S’il n’y en a pas, j’estime que les deux ministères devraient contribuer en amont à leur élaboration, même si ces programmes sont financés par d’autres voies^{footnote 252[252]}.

8.2 Il est recommandé que le ministère du Solliciteur général et le ministère du Procureur général créent sans tarder un comité de travail général et ponctuel qui sera chargé de mettre sur pied des « équipes de transition des services correctionnels » à l’étape de mise en liberté sous caution des personnes accusées ayant une maladie mentale ou une dépendance grave. Dans le cadre de son mandat, ce comité devrait s’employer sur-le-champ à évaluer les points forts et les points faibles des autres modèles de l’Ontario et d’ailleurs. Il est en outre recommandé que ce comité étudie en priorité la possibilité de déployer, dans le Grand Toronto et les régions de la province qui en ont besoin, des programmes stables et bien financés de places réservées aux personnes en liberté sous caution.

La deuxième recommandation du Groupe d’examen concernant le Centre de détention d’Ottawa-Carleton dont j’ai parlé dans mon rapport provisoire était la suivante : le Ministère « devrait, dans le cadre de sa stratégie de renouvellement des services correctionnels, collaborer avec les ministères partenaires et les organismes communautaires en vue d’étudier d’autres options d’hébergement, comme les établissements de santé mentale et les places désignées pour le traitement des dépendances des contrevenants condamnés qui ont des besoins en santé mentale » (recommandation 25). Je tiens à préciser que le personnel ministériel m’a informé que cette « stratégie de renouvellement » avait par la suite été « intégrée » aux « initiatives de modernisation » du Ministère.

Comme je l’ai écrit plus haut, le Ministère a créé des postes de « planificateur des libérations » dans certains établissements. Bien qu’il s’agisse d’une démarche nécessaire, je continue de trouver qu’en limitant le champ d’action de ces postes aux contrevenants condamnés, on risque de ne pas réussir à faire commencer la planification des mises en liberté dès l’admission en détention des personnes accusées, ce qui est pourtant, selon moi, l’obligation du Ministère.

8.3 Il est recommandé que l’accompagnement des prisonniers souhaitant être libérés sous caution soit ajouté à la description du poste de « planificateur des libérations » du ministère du Solliciteur général.

Il existe deux autres problèmes techniques concernant la planification de la mise en liberté des prisonniers condamnés. La plupart du temps, sans doute en raison de leur nombre actuellement limité, les planificateurs des libérations n’interviennent pas officiellement tant que la peine n’est pas infligée. Premier problème qui peut survenir : une personne est reconnue coupable, mais sa peine est reportée, par exemple parce que le juge qui la prononce estime qu’il faut produire un rapport présentenciel, ce qui prend généralement quelques semaines. D’après ce que je comprends, dans le Système informatique de suivi des contrevenants (SISC) du Ministère, il est seulement indiqué que la personne a une date d’audience prévue, mais pas qu’elle a été reconnue coupable. Il est donc peu probable qu’un planificateur, aussi motivé soit-il, sache qu’une peine est sur le point d’être imposée. Par conséquent, il ne sera sans doute pas en mesure d’accompagner le contrevenant en prévision de la peine en question.

Deuxième problème, en lien avec le premier : toujours à cause du manque de ressources, un planificateur n’intervient généralement pas auprès d’un contrevenant^{footnote 253[253]} avant qu’il ne reste plus que 30 jours à la période de garde de sa peine.

Or, une peine peut très bien être inférieure à 30 jours; comme les juges sont maintenant presque contraints de les réduire en tenant compte du temps passé en détention présentencielle, les peines carcérales équivalant à ce temps ou comptant quelques jours en plus ne sont pas du tout rares^{footnote 254[254]}

8.4 Il est recommandé que le Ministère modifie le Système informatique de suivi des contrevenants (SISC) de façon à ce que, si un contrevenant en détention doit retourner au tribunal à une date ultérieure pour le prononcé de sa peine, cette information figure immédiatement dans son dossier. Il est également recommandé que, dans les établissements comptant des planificateurs des libérations, des mécanismes soient instaurés pour que ces derniers soient informés sur-le-champ de ce type d’entrée dans le SISC. Enfin, il est recommandé que, si la peine est de trois mois ou moins, les planificateurs des libérations n’attendent pas qu’il ne reste plus que 30 jours à la période de garde de la peine pour conseiller le contrevenant.

Liste des recommandations

1. Recommandations conjointes de l’experte indépendante et l’examinateur indépendant

Section 3

3.1 Il est conjointement recommandé que les recherches en cours et la diffusion des connaissances par le Ministère soient effectuées par des professionnels qualifiés dans la gestion de projets de recherche intergouvernementaux et la compilation de données. Il est également recommandé que l’évolution et la disponibilité de ces recherches soient régulièrement communiquées au Comité d’experts en matière de données, de pratiques exemplaires et de conformité aux politiques.

3.2 Il est conjointement recommandé que le Ministère crée une unité ou une direction relevant du Bureau du sous-solliciteur général qui soit entièrement vouée à la conformité aux diverses ententes et à l’ordonnance sur consentement de l’affaire Jahn. Cette unité ou direction devra communiquer directement et régulièrement avec le personnel de première ligne et les personnes concernées (anonymement ou non) pour connaître les problèmes propres à chaque établissement et assurer la conformité opérationnelle dans l’ensemble de la province. Aux fins de transparence, elle devra rendre publiques sa stratégie et ses observations.

3.3 Il est conjointement recommandé que pour tous les récents changements aux politiques liés aux ententes et à l’ordonnance sur consentement de l’affaire Jahn, l’Ontario fixe des délais stricts visant le plein respect des exigences opérationnelles. Il est également recommandé que les plans de vérification de la conformité et les résultats obtenus soient communiqués à la CODP.

3.4 Il est conjointement recommandé qu’un comité d’experts indépendants soit immédiatement créé, et qu’il ait pour mandat d’examiner, d’évaluer et de commenter les capacités de recherche ainsi que les pratiques de collecte de données et d’analyse du Ministère, son respect des « pratiques exemplaires » et sa conformité opérationnelle et de fond aux lois et aux politiques. Ce comité devrait être expressément autorisé à accéder librement non seulement aux méthodes ministérielles de collecte de données, mais aussi aux initiatives et aux documents utiles à la réalisation de son mandat. La Direction de la surveillance et de la conformité des fournisseurs externes devrait être tenue de lui présenter un rapport trimestriel, et le comité lui-même devrait communiquer régulièrement avec le sous-ministre. Dans la mesure du possible, les observations du comité devraient être publiées sur le site Web du Ministère. Son mandat devrait durer trois ans.

3.5 Il est conjointement recommandé qu’un Comité consultatif ministériel du traitement des détenus atteints de troubles mentaux (CCMTDATM) soit immédiatement créé, et qu’il dispose d’un financement et d’un mandat adéquats. Il devrait entre autres régulièrement recevoir des rapports de la Direction de la recherche, de l’analytique et de l’innovation quant à ses divers « canaux et plateformes de diffusion des connaissances », ainsi que de l’Unité de la surveillance et de la responsabilisation.

3.6 Il est conjointement recommandé qu’une sanction royale soit immédiatement demandée pour promulguer la partie IX de la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale, qui prévoit la création d’un poste d’inspecteur général des services correctionnels. Ce dernier aura notamment pour mandat de recevoir régulièrement des rapports de la Direction de la recherche, de l’analytique et de l’innovation quant à ses divers « canaux et plateformes de diffusion des connaissances », ainsi que de l’Unité de la surveillance et de la responsabilisation.

2. Recommandations de l’experte indépendante

Section 4

Options de rechange à l’isolement et santé mentale

4.1 Il est recommandé que le Ministère entreprenne un examen des pratiques exemplaires en santé mentale afin d’améliorer les ressources, la formation et les stratégies de gestion pour le personnel carcéral en ce qui concerne le refus de quitter la cellule. Les recommandations qui en découleront devraient être transmises au comité d’experts indépendants (voir recommandation 3.4) et au Comité consultatif ministériel du traitement des détenus atteints de troubles mentaux (voir recommandation 3.5).

4.2 Il est recommandé que le personnel et les décideurs reçoivent une liste complète des options de rechange à l’isolement et qu’ils aient l’obligation de la consulter. Cette liste ne devrait pas se limiter aux options de logement et d’hébergement; elle devrait aussi comprendre des stratégies pour augmenter le temps passé à l’extérieur de la cellule.

4.3 Il est recommandé que d’ici le 31 décembre 2020, l’Ontario élabore sans tarder un plan visant à éliminer le recours à l’isolement demandé par les détenus, et qu’il le mette en application avant le 30 juin 2021. La province devrait également renforcer son expertise en placements en unités spécialisées et former son personnel sur les pratiques exemplaires pour les détenus qui refusent de quitter leur cellule.

Conformité et données relatives aux droits de la personne

4.4 Il est recommandé que des réévaluations de la santé aient lieu tous les six mois. Après le déploiement de l’outil révisé, au printemps 2020, le comité d’experts indépendants devrait vérifier à nouveau la conformité au point B‑13, transmettre ses observations à la CODP et les rendre publiques.

4.5 Il est recommandé que l’Ontario adopte une politique sur l’enregistrement, le suivi et l’analyse du recours à la détention restrictive d’ici le 30 septembre 2020, afin de respecter le point B-15 concernant la production de rapports annuels pertinents.

4.6 Il est recommandé que le Ministère modifie la période de déclaration annuelle mentionnée au point B-15 pour qu’elle corresponde à l’exercice financier, soit du 1er avril au 31 mars. Le résumé et l’analyse des données devraient être transmis au comité d’experts indépendants et rendus publics chaque année au plus tard le 30 juillet (voir section 3).

4.7 Il est recommandé que l’Ontario mette à jour ses données sur les décès annuels en détention chaque fois qu’un rapport d’enquête du coroner est déposé.

Suivi et surveillance

4.8 Il est recommandé que l’Ontario abandonne le suivi de l’isolement en continu à la minute près au seuil des 22 heures, et n’utilise pas cette méthode pour déterminer qui sont les personnes isolées aux fins d’examen administratif.

4.9 Il est recommandé que toutes les personnes qui ne sortent pas de leur cellule plus de 4 heures par période de 24 heures fassent l’objet d’un suivi et d’un examen à l’aide des mêmes processus et documents, afin qu’on puisse leur offrir des options de rechange à la détention restrictive et leur faire passer plus de temps hors de leur cellule. Ce processus normalisé doit être clairement énoncé dans des politiques, procédures, directives, ordres permanents et programmes de formation.

4.10 Il est recommandé que, pour satisfaire aux obligations du point B-5, l’Ontario définisse une « interruption de l’isolement » comme une sortie de la cellule d’au moins 4 heures par jour sur une période de 72 heures.

4.11 Comme l’Ontario n’a toujours pas instauré de système de suivi de la détention restrictive (en continu ou cumulative), il est recommandé que le comité d’experts indépendants proposé en évalue l’efficacité peu après sa mise en place. Cette évaluation devrait porter principalement sur les mesures correctives prises par l’Ontario pour remédier aux limites mentionnées ci-dessus, être effectuée avant le 30 septembre 2020 et être transmise à la CODP.

4.12 Il est recommandé que l’Ontario révise ses politiques et procédures de façon à clairement consigner les choix, la prise en considération d’options de rechange et l’analyse des préjudices injustifiés ayant mené à la décision initiale de placement en isolement. Ces données devraient figurer dans toutes les réévaluations subséquentes, notamment les rapports sur les placements de 30 et de 60 jours. (Cette recommandation est conforme aux recommandations nos 25 et 27 de mon rapport provisoire.)

4.13 Il est recommandé que l’Ontario révise ses documents opérationnels et son matériel de formation de façon à définir clairement ses attentes concernant le temps à l’extérieur de la cellule, et qu’une liste complète d’options de rechange, de stratégies et d’incitatifs soit offerte, prise en considération et épuisée avant le placement en isolement.

4.14 Il est recommandé que la sous-solliciteure générale vérifie personnellement le caractère complet et adéquat des rapports sur les placements de 30 et de 60 jours. Son examen devrait inclure des documents sur les mesures à prendre pour modifier les conditions d’isolement, et être envoyé à la ministre.

4.15 Il est recommandé, aux fins de transparence et de suivi, qu’un inspecteur général des prisons indépendant soit nommé pour examiner les dossiers et rapports sur l’isolement prolongé (voir recommandation conjointe 3.6). Il est également recommandé qu’une Unité de la vérification et de la conformité relevant directement de la sous-ministre adjointe soit créée.

4.16 Il est recommandé que le comité d’experts indépendants effectue des examens de conformité externes tous les six mois afin d’évaluer la prise en considération d’options de rechange à l’isolement et des besoins des détenus, dans la mesure où ceux-ci ne causent pas de préjudice injustifié. Les observations du comité devraient être transmises à la CODP et rendues publiques dans le cadre des mesures de conformité à l’entente Jahn.

4.17 Conformément aux observations de l’examinateur indépendant (voir section 3 de son rapport final), aux recommandations antérieures de l’examinateur indépendant des services correctionnels de l’Ontario et à la LSCRS (déjà adoptée par l’Assemblée législative), il est recommandé que des présidents indépendants soient nommés pour décider des placements en isolement disciplinaire, et que des agents enquêteurs indépendants soient nommés pour trancher sur la poursuite de l’isolement après cinq jours. Ces personnes doivent être indépendantes et externes au Ministère.

4.18 Il est recommandé que le comité d’experts indépendants examine les processus utilisés en Ontario pour vérifier les désignations liées aux problèmes de santé mentale, au suicide et à l’automutilation, ainsi que la manière dont cette information est communiquée entre les membres du personnel. Cet examen devrait avoir lieu à l’automne 2020, après l’application des définitions récemment approuvées sur la santé mentale, puis tous les six mois. Les résultats obtenus devraient être transmis à la CODP et rendus publics dans le cadre des mesures de conformité à l’entente Jahn.

Santé mentale​

4.19 Il est recommandé que l’Ontario révise ses politiques, procédures et lignes directrices pour qu’elles soient conformes à la mesure corrective d’intérêt public no 4, notamment en précisant qu’un plan de soins doit être élaboré par un médecin ou un psychiatre pour les personnes ayant une maladie mentale ou une grave maladie mentale, respectivement. Une formation sur les plans de soins devrait ensuite être offerte dans tous les établissements.

4.20 Il est recommandé que l’Ontario limite le pouvoir discrétionnaire des établissements en ce qui concerne la mise en pratique de politiques pour assurer l’uniformité des processus d’élaboration des plans de soins. S’il n’y a pas assez de ressources médicales sur place, la province devrait recourir à des technologies de « télésanté ».

4.21 Il est recommandé que l’Ontario établisse des directives stratégiques claires concernant l’interprétation de la législation sur la protection de la vie privée et la confidentialité, élabore des normes et des attentes pour encadrer les échanges entre le personnel médical et le personnel de sécurité, et fournisse l’équipement et les accès qui s’imposent.

4.22 Il est recommandé que la disponibilité et le caractère complet des plans de soins soient régulièrement évalués par le comité d’experts indépendants lors des vérifications des soins de santé. Les résultats obtenus devraient être transmis à la CODP et rendus publics dans le cadre des mesures de conformité à l’entente Jahn.

3. Recommandations de l’examinateur indépendant

Section 5

5.1 Il est recommandé que si la Loi sur le ministère des Services correctionnels reste en vigueur, elle soit modifiée, ainsi que tous les règlements qui en découlent, pour y inscrire officiellement les principes encadrant les « conditions constituant un isolement » prévues dans la politique Placement des détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion (PDBSG) et la politique Discipline et inconduite du Ministère.

5.2 Sinon, il est recommandé que si la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale entre en vigueur (en tout ou en partie), elle soit modifiée, ainsi que tous les règlements qui en découlent, pour y inscrire officiellement les principes encadrant les « conditions constituant un isolement » prévues dans la politique Placement des détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion et la politique Discipline et inconduite du Ministère.

5.3 Il est recommandé que le paragraphe 74 (2) (1) de la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale entre en vigueur pour interdire le recours à la réclusion cellulaire en cas d’infraction disciplinaire mineure.

5.4 Sinon, il est recommandé que si la Loi sur le ministère des Services correctionnels reste en vigueur, elle soit modifiée, ainsi que tous les règlements qui en découlent, pour obliger les chefs d’établissement correctionnel à déduire le temps passé en « isolement préventif » de toute sanction sous forme de placement en réclusion cellulaire en raison d’une infraction disciplinaire mineure. De plus, il faut accorder un pouvoir discrétionnaire aux chefs d’établissement pour qu’ils puissent le faire en cas d’infraction disciplinaire grave.

5.5 Il est recommandé que les articles 65 à 67 de la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale entrent en vigueur, lesquels traitent de la nomination d’un agent des audiences disciplinaires pour statuer sur les allégations de faute grave.

5.6 Sinon, il est recommandé que si la Loi sur le ministère des Services correctionnels reste en vigueur, un processus soit immédiatement mis en place pour assurer la nomination d’un arbitre indépendant en cas de faute grave.

5.7 Il est recommandé que le paragraphe 73 (5) de la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale entre en vigueur, lequel se rapporte au droit de consulter un avocat en cas d’allégations de faute grave.

5.8 Sinon, il est recommandé que si la Loi sur le ministère des Services correctionnels reste en vigueur, un processus soit mis en place pour assurer l’accès à un avocat en cas d’allégations de faute grave.

5.9 Il est recommandé que les employés ministériels et les responsables d’Aide juridique Ontario (AJO) examinent les processus pour voir à quel moment les chefs d’établissement correctionnel décident de considérer une allégation d’inconduite comme « grave » ou « mineure », et s’il est possible de prendre cette décision beaucoup plus tôt.

5.10 Il est recommandé que le personnel du Ministère définisse des critères pour guider les chefs d’établissement correctionnel dans leur décision de considérer une allégation d’inconduite comme « grave » ou « mineure ».

5.11 Il est recommandé que le Ministère réalise une étude approfondie sur les pratiques d’accusation et de placement en réponse à l’infraction consistant à « insulter grossièrement autrui », dans le but de voir si le processus décisionnel est teinté de discrimination raciale exercée par inadvertance. Il est recommandé que le Comité d’experts en matière de données, de pratiques exemplaires et de conformité aux politiques proposé (voir section 3 plus haut) soit consulté dans le cadre d’une telle étude.

5.12 Il est recommandé que la forme actuelle de l’avis d’inconduite soit complètement refondue. L’emploi d’une langue soutenue empêche la majorité des lecteurs de bien comprendre l’intention du document. Plus largement, il faut s’attaquer au problème d’analphabétisme dans les deux langues officielles. De plus, l’avis d’inconduite en version papier doit préciser la liste des sanctions potentielles. Enfin, il faut aviser les personnes en détention qu’elles peuvent présenter leurs observations quant à la sanction dont elles font l’objet.

5.13 Il est recommandé que le contenu des sections de la nouvelle politique Discipline et inconduite se rapportant à l’équité procédurale (article 4.13) s’applique également aux articles prévoyant qu’il faut informer la personne en détention de « la nature et des circonstances de l’inconduite » (alinéa 6.5.3 c. ii). De plus, les chefs d’établissement correctionnel devraient recevoir une formation de la Direction des services juridiques du Ministère sur le contenu de fond des allégations dans les avis d’inconduite.

5.14 Il est recommandé que le Ministère et Aide juridique Ontario (AJO) élaborent des politiques pour que l’« avocat de service itinérant » puisse aussi jouer de rôle de conseiller auprès des personnes en détention ayant une maladie mentale ou présentant un retard du développement, et représenter ces personnes lors des audiences d’examen de l’isolement et pendant les procédures disciplinaires. Il est de plus recommandé que le programme d’« avocat de service itinérant » (ou l’équivalent) soit étendu aux autres établissements. Enfin, il est recommandé qu’AJO reçoive un financement adéquat pour être en mesure d’offrir ces services de conseil et de représentation à l’échelle de la province.

5.15 Il est recommandé que la Division de la modernisation du ministère du Solliciteur général et celle du ministère du Procureur général fassent tout leur possible pour faciliter et prioriser la pleine participation du ministère du Solliciteur général au système judiciaire ontarien.

5.16 Il est recommandé que tout le personnel du ministère du Solliciteur général (sur le terrain et dans les bureaux) reçoive une formation en cours d’emploi portant sur la pleine participation du ministère du Solliciteur général au système de justice pénale ontarien. Selon les besoins, cette formation devrait faire appel à des praticiens expérimentés du milieu pénal.

5.17 Il est recommandé que l’on mette sur pied un comité de travail, composé de représentants des divisions des services policiers et des services correctionnels du ministère du Solliciteur général ainsi que de représentants du MPG et des intervenants qui fournissent, au tribunal, des services aux personnes ayant une maladie mentale (dont AJO et les travailleurs en santé mentale), pour trouver des solutions aux mises en liberté non prévues par le tribunal. Ce comité devrait produire un rapport à l’intention du sous-ministre dans un délai de six mois, et ses recommandations et résultats devraient être publiés sur le site Web du Ministère.

Section 6

6.1 Il est recommandé que l’Ontario sollicite une sanction royale pour faire entrer en vigueur les articles 65 à 67 de la Loi de 2018 sur les services correctionnels et la réinsertion sociale, et établisse les mécanismes nécessaires à la constitution et à la formation des comités d’examen indépendants prévus par cette loi.

6.2 Vu le grand nombre de décisions judiciaires (fédérales comme provinciales) selon lesquelles les intérêts en cause dans les procédures disciplinaires sont si substantiels que l’intervention d’un décideur indépendant est maintenant obligatoire dans les cas d’allégations d’inconduite « grave » en établissement, il est recommandé que l’Ontario crée ce type de postes, les pourvoie en personnel et forme ce personnel dans les 25 établissements provinciaux.

6.3 Il est également recommandé que, si le chef d’un établissement décide d’imposer une sanction de « réclusion cellulaire » à l’issue d’une déclaration de culpabilité concernant des allégations d’inconduite « non grave », l’affaire soit renvoyée à un décideur externe indépendant pour que celui-ci tranche (et si les dispositions de la Loi sur les services correctionnels et la réinsertion sociale entrent en vigueur, qu’elle soit renvoyée à un agent des audiences disciplinaires).

6.4 Sinon, il est recommandé que, si le Ministère décide de ne pas instaurer de régime de décideurs externes véritablement indépendants (en vertu de la Loi sur le ministère des Services correctionnels ou de la Loi sur les services correctionnels et la réinsertion sociale), les chefs d’établissement aient l’obligation de préciser par écrit les raisons qui les ont poussés à conclure que toutes les options de rechange à la « réclusion cellulaire » auraient causé un « préjudice injustifié », selon la définition figurant dans les politiques PDBSG et Discipline et inconduite.

6.5 Il est recommandé que, dans tous les cas où le chef d’un établissement demande à ce qu’une sanction d’impossibilité d’obtenir une réduction de peine ou de perte de réduction de peine déjà méritée soit imposée à une personne en détention qui purge une peine, la cause soit renvoyée à un décideur externe indépendant pour que celui-ci prenne une décision, quelles que soient les autres sanctions demandées.

6.6 Il est recommandé que les propositions faites par l’experte indépendante sur les délais d’« examen du placement en isolement » soient adoptées sous forme de politique ministérielle, en attendant la décision définitive de la Cour suprême du Canada.

Section 7

7.1 Il est recommandé que les politiques Placement des détenus ayant des besoins spéciaux en matière de gestion (PDBSG) et Discipline et inconduite soient publiées dans leur intégralité (et régulièrement mises à jour) sur le site Web du Ministère.

7.2 Il est recommandé que le Ministère se dote d’une politique provinciale encadrant l’élaboration, la tenue, la consultation et l’utilisation des plans de soins dans tous les établissements à des fins de normalisation et de responsabilisation.

 7.3 Il est recommandé que le Ministère élabore et exécute un programme de formation normalisé pour le personnel médical des établissements correctionnels de la province.

 7.4 Il est recommandé que le Ministère étudie les règles de déontologie des ordres professionnels de santé afin de déterminer s’il faut les étoffer ou les modifier pour mieux concilier protection des renseignements personnels du patient (détenu) et réalité des établissements correctionnels. Il est également recommandé que le Ministère : a) sonde les fournisseurs de services de santé qu’il emploie pour connaître les éventuelles sources de tension; b) relaye les résultats de ce sondage aux ordres (« collèges ») concernés; c) fasse intervenir au besoin le Bureau du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée.

7.5 Il est recommandé que le Ministère établisse des normes (ou clarifie les normes existantes) s’appliquant aux plans de soins, dans lesquelles il précise les fonctions élémentaires de ces documents.

 7.6 Il est recommandé que, dans chaque établissement, il y ait une personne désignée qui veille à l’utilisation efficace et uniforme des plans de soins et que tout membre du personnel peut consulter.

 7.7 Il est recommandé de fixer un nombre minimal de membres du personnel qui contribuent à l’élaboration des plans de soins pour garantir une participation diversifiée du personnel et ainsi, idéalement, cerner de manière plus complète les besoins des personnes détenues ayant une maladie mentale.

 7.8 Il est recommandé de concevoir une politique provinciale normalisée prévoyant la révision régulière des plans de soins pour déterminer s’ils sont toujours pertinents et complets, ou s’il faut les mettre à jour. Qui plus est, il est recommandé de clarifier le fait que tous les membres du personnel concernés doivent avoir accès aux plans. Enfin, il est recommandé d’établir des directives claires et explicites de mise à jour des plans, dans lesquelles on précise qui est autorisé ou non à modifier les plans et comment les changements doivent être apportés, consignés et communiqués à toutes les personnes concernées.

 7.9 Il est recommandé que le placement dans des conditions constituant un isolement chez la personne détenue qui en fait la demande soit étudié en vue de déterminer : a) si ce type de placement est surutilisé, et b) s’il est possible de modifier les politiques en vigueur ou d’en créer de nouvelles pour favoriser l’accès aux autres options de placement. La méthode et les résultats de cette étude devront être communiqués au comité d’experts indépendants et au comité consultatif ministériel sur le traitement des détenus atteints d’une maladie mentale.

 7.10 Il est recommandé que, dans la mesure du possible, dans les établissements où les ressources ou locaux le permettent, une unité soit réservée aux personnes détenues qui ont un retard du développement ou une vulnérabilité physique. Il est également recommandé que le Ministère consulte d’autres administrations pour prendre connaissance des stratégies moins répandues, comme la salle commune de transition en Nouvelle-Écosse qui permettent d’éviter le placement dans des conditions constituant un isolement.

 7.11 Il est recommandé que l’Ontario analyse ses besoins en personnel pour l’isolement, la détention restrictive et le placement en unité de soins spécialisés. La province doit aussi offrir une formation suffisante et interactive aux agents de première ligne et au personnel médical pour qu’ils puissent s’acquitter de leurs tâches en toute sécurité. Dans cette optique, elle doit également offrir des séances d’information régulières et s’accompagnant de ressources adéquates sur les droits de la personne et la prestation de soins aux personnes ayant des besoins protégés par le Code.

Section 8

8.1 Il est recommandé que le ministère du Solliciteur général collabore en permanence avec les ministères et organismes communautaires partenaires pour établir un système de santé correctionnel qui vise à conjuguer soins en détention et soins dans la communauté.

8.2 Il est recommandé que le ministère du Solliciteur général et le ministère du Procureur général créent sans tarder un comité de travail général et ponctuel qui sera chargé de mettre sur pied des « équipes de transition des services correctionnels » à l’étape de mise en liberté sous caution des personnes accusées ayant une maladie mentale ou une dépendance grave. Dans le cadre de son mandat, ce comité devrait s’employer sur-le-champ à évaluer les points forts et les points faibles des autres modèles de l’Ontario et d’ailleurs. Il est en outre recommandé que ce comité étudie en priorité la possibilité de déployer, dans le Grand Toronto et les régions de la province qui en ont besoin, des programmes stables et bien financés de places réservées aux personnes en liberté sous caution.

8.3 Il est recommandé que l’accompagnement des prisonniers souhaitant être libérés sous caution soit ajouté à la description du poste de « planificateur des libérations » du ministère du Solliciteur général.

8.4 Il est recommandé que le Ministère modifie le Système informatique de suivi des contrevenants (SISC) de façon à ce que, si un contrevenant en détention doit retourner au tribunal à une date ultérieure pour le prononcé de sa peine, cette information figure immédiatement dans son dossier. Il est également recommandé que, dans les établissements comptant des planificateurs des libérations, des mécanismes soient instaurés pour que ces derniers soient informés sur-le-champ de ce type d’entrée dans le SISC. Enfin, il est recommandé que, si la peine est de trois mois ou moins, les planificateurs des libérations n’attendent pas qu’il ne reste plus que 30 jours à la période de garde de la peine pour conseiller le contrevenant.