Gouvernance et obligation de rendre compte
Introduction : Délimitation des responsabilités
Une orientation bien définie de la politique, un engagement en faveur d'une économie fondée sur l'énergie propre et une planification énergétique intégrée à long terme permettront d'éclairer les voies potentielles de l'avenir énergétique de l'Ontario. Pour concrétiser ces objectifs, la province devra se pourvoir d'un solide système de gouvernance et d'obligation de rendre compte qui favorise et facilite l'alignement des forces gouvernementales, sociales et économiques nécessaires à la réalisation de la transition énergétique.
Les entités de gouvernance énergétique de l'Ontario doivent faire preuve de leadership, relever les défis et saisir les occasions de la transition relative à l'électrification et à l'énergie. L'objectif devrait être l'instauration d'un système de gouvernance et d'obligation de rendre compte qui libère le potentiel, permet l'innovation, favorise l'investissement et encourage l'expérimentation et la prise de risques raisonnables. Un tel système permettra aux intervenants privés de réaliser des placements novateurs conformes à l'objectif d'une économie fondée sur l'énergie propre, tout en protégeant les consommateurs, en maintenant l'accessibilité financière et en renforçant la fiabilité.
Pour soutenir la transition relative à l'électrification et à l'énergie, la province devra adopter un cadre réglementaire qui favorise l'innovation et soutient activement le projet de décarbonisation. L'Ontario aura besoin d'un régime de planification technique qui puisse évoluer de manière indépendante, mais qui soit tenu responsable par une surveillance efficace. Il devra aligner la gouvernance du secteur du gaz naturel sur les objectifs de la politique gouvernementale en matière d'économie fondée sur l'énergie propre, de manière à maintenir l'accessibilité financière, la fiabilité et la protection des consommateurs. Enfin, il devra soutenir l'expérimentation et l'évolution des modèles de gestion qui offrent des solutions énergétiques. Le renforcement du cadre actuel de gouvernance et d'obligation de rendre compte, afin qu'il puisse relever les défis à venir, sera crucial pour saisir les occasions qui s'offrent à l'Ontario en ce moment stratégique.
Concrétisation de l'innovation et de l'expérimentation
La transition relative à l'électrification et à l'énergie stimule l'innovation dans les technologies énergétiques et dans les solutions pour leur déploiement et leur gestion. D'autres innovations sont nécessaires pour parvenir à une économie fondée sur l'énergie propre. Cette évolution nécessitera un environnement réglementaire qui favorise l'innovation et l'expérimentation et qui accepte le changement.
À bien des égards, les régimes réglementaires existants en matière d'énergie sont mal équipés pour faire face à l'innovation rapide. Ils ont été établis et conçus pour régir des systèmes énergétiques hautement centralisés. Les nouvelles technologies remettent en question ces structures traditionnelles et ouvrent des possibilités techniques qui n'existaient pas lorsque les systèmes réglementaires ont été institués. L'avènement du flux bidirectionnel, par exemple, remet en question un système réglementaire conçu en partant du principe que l'électricité ne circule que dans une seule direction : des grands générateurs vers le consommateur. Les ressources énergétiques décentralisées ont modifié la façon dont les clients interagissent avec le réseau, créant des « consommateurs proactifs » qui peuvent à la fois produire et consommer de l'électricité et fournir activement des services au réseau, et non seulement les consommer. Le stockage et l'idée d'utiliser le véhicule électrique (VE) comme unité de stockage mobile créent de nouvelles complexités dans la gestion et la tarification de l'énergie. Ces nouvelles capacités techniques soulèvent une myriade de défis concernant non seulement la gestion physique du système énergétique, mais aussi la tarification et l'entrée de participants non traditionnels sur le marché. Dans cette nouvelle ère de l'énergie, la réglementation devra être souple, tournée vers l'avenir et capable de faire face à l'incertitude technologique et à celle du marché.
Le Comité a été informé de la nécessité de confier aux organismes des mandats leur permettant de mieux prendre en compte et de soutenir les technologies et les solutions innovantes. Les cadres et les entités chargés de réglementer et de planifier le système peuvent soutenir les solutions innovantes de différentes manières. À la base, l'instauration de règles du jeu équitables pour que les solutions nouvelles et émergentes puissent concurrencer les acteurs en place peut ouvrir la voie à des innovations rentables susceptibles d'accélérer la transition relative à l'électrification et à l'énergie. L'absence des réformes nécessaires priverait l'Ontario d'options rentables en matière d'approvisionnement et de gestion de l'énergie qui pourraient réduire considérablement les coûts, accélérer le passage à l'économie fondée sur l'énergie propre et permettre d'autres innovations.
Certains intervenants ont évoqué l'Espace innovation de la Commission de l'énergie de l'Ontario (CEO), qui offre un espace réglementaire pour tester de nouvelles activités, de nouveaux services et de nouveaux modèles de gestion dans les secteurs de l'électricité et du gaz naturel de l'Ontario, comme un excellent modèle pour favoriser l'innovation et l'apprentissage, fournir un retour d'information réglementaire rapide et permettre une prise de risque raisonnable à la fois par les fournisseurs de solutions et par l'autorité de réglementation chargée de la protection des consommateurs. De nombreux pays, principalement en Europe, ont mis en œuvre des programmes équivalents. La Belgique, la France, l'Allemagne, l'Italie et les Pays-Bas ont développé des programmes d'espace innovation pour le secteur de l'énergie afin d'accélérer l'innovation dans les technologies, les services et les modèles de gestion, en particulier ceux qui soutiennent la décarbonisation.
L'Office of Gas and Electricity Markets (Ofgem) du Royaume-Uni, l'autorité de réglementation de l'énergie de la Grande-Bretagne, a développé un programme interne appelé Innovation Link, qui soutient l'innovation et l'expérimentation, en particulier sur le marché de détail de l'énergie pour les produits et services à faible teneur en carbone qui profitent directement aux consommateurs. Pour ce faire, le programme guide les innovateurs dans la manière dont le système réglementaire peut avoir une incidence sur le projet qu'ils proposent et les aide à déterminer s'il peut se heurter à des obstacles réglementaires. Innovation Link peut fournir des dérogations temporaires à divers règlements et codes afin de soutenir le développement et l'essai d'une solution innovante. Le programme a contribué au développement de solutions énergétiques comme le partage d'énergie de pair à pair, la réponse à la demande avec des chauffages à accumulation intelligents, l'énergie solaire résidentielle et le stockage.
L'autorité du marché de l'énergie de Singapour est également habilitée à adopter des réglementations et à appliquer des exemptions aux codes de pratique, aux règles du marché et aux conditions d'octroi de licences afin de soutenir l'expérimentation de solutions énergétiques innovantes. Ce mécanisme d'intervention flexible permet aux promoteurs de l'industrie de tester de nouveaux produits et services tout en protégeant les consommateurs, et donne également à l'autorité de réglementation l'occasion d'examiner fréquemment la manière dont les réglementations existantes pourraient restreindre les solutions émergentes.
Des modifications récentes de la Loi sur la Commission de l'énergie de l'Ontario ont donné à la CEO le pouvoir de rendre des ordonnances qui dispensent temporairement de certaines exigences en matière de licence les projets pilotes ou de démonstration innovants, afin de faciliter l'innovation dans le secteur de l'énergie. Ce type d'expérimentation et de prise de risque raisonnable peut stimuler et lancer des solutions énergétiques innovantes et constitue un signe encourageant de l'engagement de la province à soutenir et à faciliter l'innovation.
Un espace innovation (ou un mécanisme d'intervention analogue) peut contribuer à lever les obstacles non technologiques à l'innovation et encourager l'apprentissage par la pratique tout en protégeant les consommateurs. Cette démarche peut à son tour créer un environnement plus favorable au développement et à la mise à l'échelle de solutions énergétiques innovantes susceptibles de soutenir la transition relative à l'électrification et à l'énergie. Un examen de l'Innovation Link de l'Ofgem, par exemple, montre que les entreprises en phase de démarrage proposant des solutions énergétiques innovantes utilisaient les applications de l'Innovation Link pour signaler aux investisseurs que leur innovation n'était pas confrontée à des obstacles réglementaires.
Une attention particulière doit être accordée à la mise en place de partenariats innovants et à la collaboration avec les partenaires autochtones. Le gouvernement a récemment augmenté le financement de la Société indépendante d'exploitation du réseau d'électricité (SIERE) pour soutenir le leadership et les capacités des Autochtones dans le secteur de l'électricité par l'intermédiaire des programmes de soutien énergétique pour les Autochtones. La promotion et le soutien de l'innovation avec les partenaires autochtones sont des éléments importants pour garantir que les collectivités bénéficient de la transition énergétique.
Outre le soutien réglementaire direct à l'expérimentation, le Comité a appris que des structures de marché, des programmes d'encouragement et des modèles de gestion de services publics novateurs peuvent favoriser la transition relative à l'électrification et à l'énergie. Les intervenants ont exprimé leur soutien à la poursuite de l'exploration de nouveaux modèles de gestion et à la diffusion à grande échelle de l'apprentissage et des résultats, le cas échéant.
Les intervenants ont précisé, au cours des engagements, que si les projets pilotes sont importants en raison des avantages qu'ils procurent au système ontarien et aux développeurs de technologies désireux de faire la démonstration de leur technologie en vue d'un déploiement ailleurs, ils ne constituent qu'une première étape. Il est primordial de passer des projets pilotes à une adoption à grande échelle afin de libérer tout le potentiel des nouvelles technologies et des nouveaux modèles commerciaux. À cette fin, la SIERE et la CEO devraient régulièrement rendre compte de la manière dont des projets pilotes spécifiques peuvent servir de base à une adoption généralisée, des modifications législatives ou réglementaires qui seraient nécessaires et des exigences réglementaires qui sont parfois suspendues pendant les essais et qui doivent être mises en place pour protéger les consommateurs et maintenir un environnement concurrentiel.
Tout en soutenant ces technologies et modèles commerciaux innovants, le maintien de l'objectif principal de protection des consommateurs doit impérativement être maintenu. La transition relative à l'électrification et à l'énergie nécessitera sans doute un nombre important de changements technologiques, y compris des modifications et des installations à l'échelon du client. L'installation de chargeurs pour véhicules électriques, le déploiement des ressources énergétiques décentralisées (RED), la mise en œuvre de solutions de stockage et d'autres modifications devront être effectués en toute sécurité. L'octroi de licences, la distribution, la sécurité des produits, le code de l'électricité et l'application de la conformité jouent un rôle important pour favoriser l'innovation et garantir la confiance des consommateurs dans les nouvelles technologies et leur adhésion à celles-ci. La sécurité et la cohérence technique doivent donc demeurer prioritaires.
Recommandation 10 : Afin de permettre l'évolution efficace de modèles commerciaux innovants conformes aux objectifs de l'économie fondée sur l'énergie propre et d'aider les consommateurs à bénéficier de la transition relative à l'électrification et à l'énergie, la CEO et la SIERE devraient :
- continuer d'encourager l'expérimentation par les services publics, les innovateurs et les nouveaux venus sur le marché au moyen de plateformes, comme le Fonds d'innovation pour le réseau et le programme Espace innovation, et veiller à ce que ces programmes soient pourvus de ressources adéquates;
- évaluer régulièrement ces initiatives et s'appuyer sur elles pour faire passer les projets réussis du stade de projet pilote à celui de l'adoption à plus grande échelle, le cas échéant, déterminer de manière proactive les obstacles législatifs et réglementaires auxquels se heurte le gouvernement et garantir des modèles commerciaux durables;
- examiner les possibilités d'aider les consommateurs dans le cadre de la transition relative à l'électrification et à l'énergie, y compris les innovations en matière de modèles de gestion qui fournissent de nouveaux produits et services permettant aux consommateurs de financer de manière équitable et abordable les coûts d'investissement initiaux élevés pour la rénovation des bâtiments et les appareils de remplacement de combustible.
Recommandation 11 : Les autorités de réglementation de la sécurité et les organismes de normalisation technique doivent être inclus dans la planification de l'énergie et la réglementation de ce secteur afin de garantir une coordination proactive et le déploiement efficace de nouvelles solutions techniques.
Par exemple : L'Office de la sécurité des installations électriques (OSIE) et l'Office des normes techniques et de la sécurité (ONTS) jouent un rôle essentiel dans l'approbation des produits, l'examen des plans pour les nouvelles installations, l'éducation des consommateurs et de l'industrie en matière de sécurité électrique et, en particulier, la surveillance, l'évaluation et la réponse à tout risque de sécurité publique émergeant de la transition relative à l'électrification et à l'énergie (par exemple, en ce qui concerne l'intégration ou l'installation du stockage de l'énergie et de l'installation de recharge bidirectionnelle dans les maisons et les bâtiments).
Adaptabilité et flexibilité pour la transition énergétique
Dans le contexte de la transition énergétique, les autorités de réglementation de l'énergie sont de plus en plus invitées à prendre en compte un éventail plus vaste de résultats au-delà du prix, du coût, de la fiabilité et de la qualité du service. Afin de s'aligner sur les priorités gouvernementales, de nombreux pays ont donné à leurs autorités de réglementation le mandat exprès de poursuivre des objectifs et des cibles liés au changement climatique et à la décarbonisation, ou du moins d'en tenir compte dans leur prise de décision.
L'Ofgem britannique, par exemple, a été spécialement mandaté par le Parlement britannique pour travailler avec le gouvernement, l'industrie et les groupes de consommateurs « afin de mettre en place une économie nette zéro, au coût le plus bas pour les consommateurs », ce qui constitue l'une de ses trois responsabilités principales. La vision stratégique de l'Ofgem consiste notamment à mettre le système énergétique britannique « sur la voie de l'économie nette zéro » et à soutenir le développement d'un « secteur de l'électricité capable de fonctionner sans combustibles fossiles, avec une part croissante d'énergies renouvelables à faible coût, parallèlement au développement et au déploiement d'autres sources d'énergie à faible teneur en carbone ». La Public Utilities Commission de Californie (CPUC) a été chargée par le gouverneur d'accélérer les progrès de l'État dans la réalisation de ses objectifs en matière de climat. Le département des services publics de l'État de New York a pour mission de veiller à la préservation des valeurs environnementales et à la conservation des ressources naturelles. Les intervenants ont également cité le Maryland, le Colorado, le Maine, le Massachusetts, Washington, Hawaï et Washington D.C. comme étant des États ayant adopté une législation imposant la prise en compte du changement climatique dans les décisions réglementaires. Ces exemples sont tous légèrement différents, mais ils illustrent la manière dont les autorités de réglementation de l'énergie intègrent de plus en plus les objectifs et les cibles de la transition relative à l'électrification et à l'énergie dans leurs mandats et leurs valeurs fondamentales. Cela dit, toutes les instances n'en sont qu'à leurs débuts et il reste encore beaucoup à apprendre sur la meilleure façon d'intégrer les objectifs d'une économie propre dans la réglementation économique.
Les intervenants ont convenu qu'un objectif d'économie fondée sur l'énergie propre et une orientation de la politique de soutien peuvent aider à guider les autorités de réglementation, à étayer la prise de décision et la fixation d'objectifs et à créer une dynamique de progrès. La définition de paramètres pour mesurer le succès serait essentielle pour atteindre tout objectif. En corollaire, certains intervenants ont suggéré que le mandat de la CEO pourrait être élargi pour inclure spécifiquement des objectifs de réduction des émissions ou de zéro net, afin de permettre à la CEO d'adopter une vision plus holistique de la réglementation du secteur lorsqu'elle fixe des « tarifs justes et raisonnables » et d'apporter plus de précision et de prévisibilité pour le secteur. D'autres intervenants ont exprimé leur désaccord, faisant valoir qu'un objectif de zéro net est trop arbitraire pour que la CEO puisse le mettre en œuvre, et que le gouvernement devrait d'abord élaborer une stratégie détaillée et exhaustive. Les intervenants ont suggéré que la SIERE et la CEO soient tenues de rendre compte régulièrement de l'avancement des efforts de décarbonisation dans les secteurs de l'électricité et du gaz naturel.
Les partenaires autochtones ont évoqué un engagement important en matière d'obligation de rendre compte, qui consiste à donner la priorité à l'établissement de relations à long terme, par exemple en collaborant avec les communautés autochtones à une définition de la réussite qui tienne compte des objectifs immédiats, à moyen et à long terme des partenaires autochtones. Les actions visant à renforcer l'obligation de rendre compte et la transparence tout au long de la transition comprennent la facilitation d'un dialogue et d'une collaboration continus avec les partenaires autochtones concernant les répercussions et les coûts prévus de la transition et la démonstration de la façon dont les perspectives autochtones ont influencé les processus de responsabilisation et l'élaboration de mesures clés de rendement.
L'Alberta Utilities Commission (AUC) produit une fiche de rapport annuel qui suit les indicateurs quantitatifs des progrès réalisés par rapport aux objectifs stratégiques du gouvernement en matière de réglementation du secteur de l'énergie. Bien que l'AUC ne suive pas les progrès réalisés par rapport aux objectifs de la transition relative à l'électrification et à l'énergie, ce rapport est néanmoins un exemple de la façon dont les mesures quantitatives peuvent soutenir le suivi des progrès réalisés vers les objectifs stratégiques dans le secteur.
La présentation de la CEO au Comité a souligné des modifications précises susceptibles de permettre à cette dernière d'être un agent plus proactif dans l'avancement de la transition relative à l'électrification et à l'énergie. Par exemple, il pourrait être possible d'ajouter un nouveau libellé à l'autorité de la CEO concernant les demandes d'autorisation de construire pour le transport d'électricité afin de préciser que la CEO peut tenir compte de la politique gouvernementale liée à la réduction des émissions et à l'économie fondée sur l'énergie propre lorsqu'elle évalue si un projet de transport d'électricité est dans l'intérêt public. En outre, le Comité a été informé qu'il pourrait être intéressant d'élargir les pouvoirs de la CEO en ce qui concerne le gaz naturel afin de s'assurer qu'elle dispose de pouvoirs élargis pour protéger les consommateurs de gaz naturel au cours de la transition énergétique.
Le Comité est convaincu que les objectifs actuels de la CEO et le mandat qui y est associé suffisent pour l'instant. À mesure que la transition relative à l'électrification et à l'énergie progresse, il pourrait s'avérer nécessaire de conférer à la CEO des objectifs, des pouvoirs ou des fonctions supplémentaires afin qu'elle soit en mesure de réglementer efficacement le secteur énergétique en évolution et d'appuyer l'objectif de la province en matière d'économie fondée sur l'énergie propre. Au Canada comme à l'étranger, l'intégration des objectifs climatiques dans la réglementation économique n'en est qu'à ses débuts. Un examen futur permettra également d'intégrer les enseignements tirés d'autres territoires dans les changements éventuels à apporter à la CEO. L'impératif le plus manifeste est la nécessité de faire preuve d'adaptabilité et de souplesse alors que le secteur de l'énergie subit cette importante transformation.
Les conseils d'administration de la SIERE et de la CEO auront un rôle crucial à jouer dans la supervision de la transition énergétique, tant sur le plan des changements techniques que culturels. Les conseils d'administration jouent un rôle important dans la gestion des risques, notamment en surveillant le rythme de la transition pour leurs organisations respectives afin de s'assurer qu'elles disposent des meilleures ressources pour répondre aux besoins immédiats et qu'elles sont en mesure de déployer ces ressources pour répondre à des besoins évolutifs. Une communication permanente, proactive et appropriée entre les membres du conseil d'administration et le Ministère permettra de mieux garantir la définition et la gestion des risques. Les nominations aux conseils d'administration de ces organisations doivent être effectuées dans le but de développer les aptitudes et les compétences actuelles et émergentes nécessaires pour guider avec succès les organisations à travers ces changements.
Recommandation 12 : La CEO devrait utiliser tous les outils dont elle dispose dans le cadre de son mandat actuel pour mettre en œuvre des activités conformes aux objectifs de la province en matière d'économie fondée sur l'énergie propre et aux exigences de la transition énergétique pour l'Ontario.
Elle devrait améliorer les approches fondées sur le risque en matière de surveillance réglementaire, conformément aux pratiques exemplaires. Cette démarche permettrait de concentrer davantage de ressources de l'organisme sur les secteurs énergétiques émergents et d'économiser sur la réglementation traditionnelle.
Recommandation 13 : Dans les années consécutives à la publication de la vision stratégique de la transition énergétique, la province devrait entreprendre un examen des activités de la CEO relatives à l'atteinte des objectifs de la vision stratégique afin de déterminer si des changements législatifs ou réglementaires sont nécessaires pour mettre en œuvre la vision de manière efficace. Ces changements potentiels pourraient inclure :
- la mise à jour de la politique, du mandat ou des objectifs de la CEO afin de tenir compte de la transition vers une économie fondée sur l'énergie propre, y compris la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES);
- les émissions de GES comme un facteur supplémentaire à prendre en compte par la CEO dans les procédures, comme les demandes d'autorisation de construction de réseaux de transport;
- la révision des objectifs liés au secteur du gaz naturel afin de les aligner sur l'orientation de la politique gouvernementale concernant le rôle à long terme du secteur;
- la révision d'autres aspects des objectifs et de la législation de la CEO en ce qui concerne la facilitation de l'économie fondée sur l'énergie propre, par exemple la modification de la définition du « gaz » pour inclure le mélange d'hydrogène, si nécessaire.
Planification technique indépendante, dirigée par les organismes
La gestion et le développement des systèmes énergétiques nécessitent à la fois une orientation de la politique et une planification de haut niveau (abordées à la rubrique 5), ainsi qu'une planification technique. La planification technique est le processus continu d'évaluation de la capacité du système énergétique à répondre à la demande et à déterminer la combinaison appropriée de ressources et d'infrastructures nécessaires pour répondre aux besoins futurs. Dans le réseau électrique de l'Ontario, la planification technique comprend la planification du système de stockage en masse (dirigée par la SIERE), la planification régionale (dirigée par la SIERE et les transporteurs avec les sociétés de distribution locale ([SDL]) et la planification du secteur de la distribution (dirigée par les SDL). Le ministère de l'Énergie a toujours fourni cette orientation de la politique au secteur de plusieurs façons, y compris des directives ministérielles prescriptives et des directives sur la composition de l'offre, ainsi que des plans politiques plus vastes et de plus haut niveau (plans énergétiques à long terme).
Le Comité a été informé que la planification technique de l'énergie devrait être dissociée autant que possible de l'orientation de la politique. Les intervenants ont généralement convenu que, bien que le gouvernement doive fournir une orientation générale en matière de planification concernant les objectifs politiques, les détails de la conception devraient être laissés à la SIERE. Les intervenants ont demandé que la SIERE soit investie des outils, du mandat et de l'indépendance nécessaires à la planification et à l'approvisionnement d'un réseau d'énergie propre fiable, et qu'elle dispose de la flexibilité nécessaire pour planifier différents scénarios d'électrification, prendre en compte les incidences potentielles sur la demande et assurer l'approvisionnement en électricité nécessaire. L'engagement de la réforme du plan énergétique à long terme pour 2021 a donné lieu à des commentaires très semblables. Les intervenants ont souligné l'expertise technique de la SIERE et se sont montrés favorables au maintien de son rôle de « planificateur expert ».
Le Comité convient qu'avec une orientation générale de la politique, des objectifs précis et des principes directeurs énoncés par le gouvernement, la planification technique du réseau d'électricité est mieux réalisée par des organismes indépendants. L'expertise technique est nécessaire pour évaluer correctement les capacités du réseau électrique, déterminer la combinaison appropriée de ressources et d'infrastructures nécessaires pour répondre aux besoins futurs et exécuter les processus d'approvisionnement.
Le Comité est également informé que, même si les efforts de renforcement des capacités prennent du temps, le gouvernement et le secteur doivent faire une place aux perspectives autochtones tout au long des discussions sur l'énergie et la planification technique afin d'accroître les connaissances techniques des communautés autochtones en matière d'énergie et de systèmes.
Le Comité a également constaté que la CEO est la mieux placée pour jouer un rôle de premier plan dans la surveillance et l'examen de la planification et de l'approvisionnement coordonnés en matière d'énergie. Les intervenants ont demandé à la CEO d'examiner les activités de planification de la SIERE pour s'assurer qu'elles sont conformes à l'orientation générale du gouvernement et qu'elles sont rentables. Ces commentaires font écho à ceux des intervenants lors de l'engagement du Ministère pour la réforme du plan énergétique à long terme de 2021. À cette occasion, les intervenants ont requis que des mécanismes de surveillance soient mis en place pour contrôler l'élaboration de l'orientation de la politique et la mise en œuvre de la planification énergétique, dans le but d'améliorer la transparence et l'obligation de rendre compte des processus et des décisions en matière de planification. Un processus d'examen par la CEO viendrait s'ajouter aux mécanismes de responsabilisation et d'examen existant actuellement dans le domaine de la passation de marchés et de la planification. La SIERE emploie des conseillers en équité chargés de s'assurer qu'elle respecte les processus et les lois applicables en matière d'approvisionnement et de veiller à ce que tous les promoteurs potentiels soient traités de manière cohérente et équitable. La CEO gère également le Comité de surveillance du marché, lequel est chargé de repérer les comportements inappropriés ou anormaux des participants au marché, de cerner les activités de la SIERE susceptibles d'avoir un impact sur l'efficacité du marché ou la concurrence effective et de repérer les failles et les inefficacités réelles ou potentielles dans les règles du marché ou la structure des marchés administrés par la SIERE.
Le Comité croit fermement que l'examen de la CEO devrait être un examen rétrospectif, post hoc et régularisé du processus de planification global afin de fournir des conseils sur la planification et l'approvisionnement futurs, et non pas un examen des approvisionnements individuels. Cette approche permettra de prendre des décisions en temps opportun. Elle augmentera la transparence tout en évitant l'incertitude pour les promoteurs de projets et les investisseurs. L'objectif d'un tel examen devrait être d'améliorer la planification et l'approvisionnement à l'avenir et d'assurer leur alignement sur les objectifs politiques et les principes directeurs énoncés par le gouvernement.
Recommandation 14 : Conformément aux commentaires reçus lors de l'examen du cadre de planification à long terme de l'Ontario en 2021, la SIERE devrait être habilitée, dans le cadre de l'orientation générale établie par le gouvernement, à acheter de manière indépendante des ressources en électricité et à diriger la planification des systèmes de stockage en masse (y compris l'utilisation potentielle des interconnexions) et la planification des systèmes régionaux d'électricité. La CEO devrait procéder à un examen procédural périodique de la planification et de l'approvisionnement menés par la SIERE, qui serait défini dans la législation.
Planification technique pour le gaz naturel
L'un des principaux défis de la régie et de la réglementation de la transition relative à l'électrification et à l'énergie consistera à maintenir une obligation de rendre compte sans équivoque et une protection des consommateurs dans le réseau de gaz naturel face à l'évolution des valeurs et des préférences des consommateurs et à la transition globale vers une économie fondée sur l'énergie propre. Le gaz naturel joue depuis longtemps un rôle important dans le système énergétique de l'Ontario, en tant que source d'énergie pour la production d'électricité, en tant que combustible pour le chauffage domestique et la cuisine et en tant que matière première et source de chaleur industrielle pour l'industrie. Le gaz naturel continuera manifestement à jouer ces rôles essentiels à court et à moyen terme. Les perspectives à plus long terme, en particulier pour le chauffage domestique, sont moins évidentes. Comme indiqué à la rubrique 5, de nouvelles données montrent qu'il est peu probable que le réseau de gaz naturel puisse être entièrement décarboné et continuer à fournir de la chaleur rentable aux bâtiments. L'élaboration de cadres réglementaires et l'évolution de l'infrastructure du gaz naturel devront s'aligner sur l'engagement global de la province en matière d'économie fondée sur l'énergie propre et protéger les consommateurs à mesure que le rôle du gaz naturel évolue dans la province. L'omission d'adapter ces cadres réglementaires aux engagements politiques primordiaux du gouvernement pourrait entraîner des risques de coûts importants pour les clients ou des menaces pour les engagements politiques primordiaux du gouvernement et une transition efficace, ordonnée et bien alignée vers une économie fondée sur l'énergie propre.
Protection des consommateurs pendant la transition
Il est de plus en plus évident que l'électrification du chauffage des bâtiments pourrait devenir l'option la plus rentable au fil du temps. La vitesse à laquelle les consommateurs changeraient de source de chauffage est incertaine et dépend d'un grand nombre de facteurs individuels, comme l'âge de l'équipement et les préférences et valeurs personnelles, ainsi que de facteurs politiques et au niveau du système, comme l'évolution des coûts, la disponibilité de l'équipement et des techniciens qualifiés et les politiques de soutien et d'incitation. Néanmoins, cette situation pourrait conduire de nombreux consommateurs à se déconnecter du réseau de gaz naturel en l'absence de toute motivation personnelle pour réduire leur empreinte carbone. Par conséquent, le risque d'immobilisation d'actifs dans le secteur du chauffage domestique et du réseau de distribution de gaz est réel à moyen et long terme, avec un risque important pour les consommateurs, les investisseurs et les finances publiques. Comme de plus en plus de consommateurs quittent le réseau de gaz naturel pour adopter le chauffage électrique, les consommateurs qui ont le moins les moyens de s'électrifier pourraient être contraints de payer une part de plus en plus importante du coût du réseau pour que celui-ci continue à fonctionner en toute sécurité.
D'autres instances sont également confrontées à ces défis politiques difficiles. Un rapport sur la planification à long terme des services publics de gaz, préparé pour le Colorado Energy Office en 2021, met en évidence les risques de coûts potentiels posés par la réglementation traditionnelle du coût du service dans un avenir caractérisé par une désaffection à grande échelle pour le chauffage au gaz naturel. Les consommateurs qui peuvent se permettre les coûts initiaux plus élevés de l'électrification du chauffage seront les premiers à quitter le réseau de gaz, et sans changements réglementaires, les consommateurs restants (qui sont généralement des personnes à faible revenu) pourraient se retrouver à devoir assumer les coûts du réseau de gaz restant. De même, le rapport définitif de la Massachusetts Commission on Clean Heat souligne qu'au fur et à mesure de la transition de l'État vers un chauffage des bâtiments principalement électrifié à long terme, les tarifs du gaz naturel risquent d'augmenter de façon notable, car moins de ménages supportent les coûts fixes de l'infrastructure du système. Le rapport précise que ce risque est un problème d'équité et que le Massachusetts doit veiller à ce que les ménages à faibles et moyens revenus bénéficient d'une aide adéquate et soient prioritaires afin de ne pas supporter pas de manière disproportionnée les coûts restants de l'infrastructure gazière.
Peut-être plus important encore, les rapports du Colorado et du Massachusetts ont tous deux souligné la nécessité de prendre en compte les risques de coûts liés à la dépréciation des actifs, aux rendements réglementés et à la défection massive du réseau lors de la planification des améliorations et des expressions du système de gaz naturel. La Massachusetts Commission on Clean Heat souligne que l'État devrait éviter les investissements futurs dans l'infrastructure des gazoducs qui pèseront de manière disproportionnée sur les ménages à faibles et moyens revenus. Le rapport du Colorado Energy Office indique que les risques liés aux droits d'actifs délaissés et au recouvrement des coûts devraient être abordés « au niveau du cadre stratégique » et que des mesures devraient être prises dès maintenant pour optimiser les investissements dans le système gazier - en tenant compte de l'ensemble des coûts sur la durée de vie - afin d'atténuer les risques liés aux droits d'actifs délaissés et la charge des coûts à l'avenir.
De tels éléments sont pris en compte dans le processus décisionnel en matière de réglementation. La Public Service Commission (PSC) de l'État de New York exige des services publics qu'ils planifient leurs activités en fonction des objectifs climatiques de l'État, qu'ils tiennent compte des mandats d'électrification et qu'ils élaborent des scénarios pour comprendre l'évolution des coûts afin que les actifs puissent être entièrement amortis et qu'ils ne soient pas délaissés à mesure que la base de consommateurs diminue. Les risques de coûts liés à une déconnexion à grande échelle du réseau ont été mis en évidence par le témoignage d'un intervenant expert sur une demande de tarification d'une grande société gazière en 2022. Dans ce cas, le témoin expert a déclaré que les plans de la société laisseraient des milliards de dollars d'actifs à risque de délaissement en 2050, lorsque le débit des gazoducs sera beaucoup plus faible compte tenu des exigences en matière de réduction des émissions. Compte tenu des objectifs politiques de l'État en matière de décarbonisation et d'électrification, et en supposant un taux de départ du réseau de gaz naturel conforme à l'ordonnance de planification gazière de la Commission, la modélisation du témoin expert indique que les factures annuelles moyennes de livraison de gaz aux ménages pourraient plus que tripler d'ici à 2050 pour soutenir le réseau et le recouvrement des coûts. Ces répercussions pourraient à leur tour pousser un plus grand nombre de consommateurs à quitter le réseau gazier. À mesure que les tarifs du gaz augmentent, les avantages économiques de l'électrification deviennent plus favorables pour les consommateurs, et comme chaque ménage supplémentaire s'électrifie ou réduit considérablement son utilisation du gazoduc, une pression tarifaire supplémentaire s'exerce sur les clients restants, perpétuant ainsi un cercle vicieux. Le témoin a déclaré que ce risque pouvait être atténué, et donc les coûts évités, en réduisant la portée et l'échelle de l'amélioration du gazoduc ou en raccourcissant les durées d'amortissement des nouveaux actifs pour les aligner sur les délais d'utilisation prévus.
Chacun de ces cas est façonné par les caractéristiques uniques du marché et de la réglementation du territoire, mais l'énigme de base est générale. Une soumission à la (CEO) au nom de l'Association des utilisateurs industriels de gaz (AUIG) déposée en août 2023 relève les mêmes problèmes et préconise que les décisions relatives au financement, à l'utilisation et à l'entretien des actifs du réseau gazier soient prises au niveau du réseau dans des cadres de planification. Dans la requête de hausse tarifaire actuellement présentée aux commissaires de la CEO, le personnel a fait valoir que l'horizon de revenus pour une évaluation de faisabilité économique devrait être ramené de 40 à 20 ans, avec des implications pour des contributions plus élevées en aide au capital. Le personnel a également fait valoir que la société de gaz naturel devrait être tenue de fournir davantage de renseignements et d'analyses sur les hypothèses de transition énergétique dans les prévisions de charge et d'inclure le risque de prévision et le risque d'actifs délaissés dans sa méthodologie de coûts-avantages pour la planification intégrée des ressources. Cette question nécessitera une intervention prudente de la gouvernance pour garantir une transition bien gérée qui maintienne l'accessibilité financière et protège les consommateurs.
Les consommateurs pourraient très bien se retirer du réseau de gaz naturel à un rythme différent et beaucoup plus lent que celui décrit ci-dessus. Cet autre scénario pourrait supposer un avenir plausible mettant l'accent sur le chauffage hybride - utilisant des pompes à chaleur et des chaudières et générateurs d'air chaud au gaz naturel - plutôt qu'un passage absolu aux pompes à chaleur. Dans ce cas, le volume de gaz acheminé par le réseau de distribution de gaz naturel diminuerait considérablement, mais les coûts fixes permanents d'entretien du réseau continueraient d'être répartis entre un nombre important et largement stable de consommateurs.
Dans un cas comme dans l'autre, il est dans l'intérêt de la province, aux fins de la protection des consommateurs, de veiller à ce que les mécanismes réglementaires de gouvernance du réseau de gaz naturel soient alignés sur un éventail de résultats plausibles, notamment ceux qui présentent les plus grands risques pour les consommateurs. D'autres facteurs de risque contextuels doivent également être pris en compte, comme les tendances sociétales, économiques ou technologiques susceptibles d'avoir une incidence sur la demande future de gaz naturel. Un examen attentif de la durée de vie des actifs, des plans d'urgence pour les propositions d'extension et d'amélioration des infrastructures et des tests de résistance des mécanismes de répartition des coûts seront d'une importance cruciale si un scénario de forte défection devait se réaliser. Ces mesures ne menaceront pas la rentabilité du système de gaz naturel dans un scénario de dépendance prolongée à l'égard du réseau de gaz naturel.
Il sera essentiel, dans l'intérêt de la protection des consommateurs, de poursuivre le développement du cadre réglementaire de la province afin qu'il soit préparé à un éventail de résultats possibles et que, ce faisant, il puisse contribuer à l'objectif de l'Ontario en matière d'économie fondée sur l'énergie propre. L'utilisation de scénarios dans l'élaboration de la stratégie d'entreprise ainsi que dans les décisions réglementaires et la politique gouvernementale permettra à l'Ontario de se préparer à une série de voies possibles, motivées par la politique gouvernementale, les développements technologiques, les réalités du marché et les actions des consommateurs. L'analyse fondée sur des scénarios peut également contribuer à un débat ouvert et transparent sur les possibilités et les risques liés à la transition énergétique.
Un cadre pour la coordination gaz-électricité
Dans le passé, les différentes applications de la demande d'énergie étaient assez étroitement associées à des sources d'énergie précises. L'augmentation des options d'électrification, non seulement pour le chauffage des bâtiments dont il a été question plus haut, mais aussi pour les transports, la sidérurgie et d'autres, signifie que les consommateurs disposent désormais d'options concernant la source d'énergie qu'ils souhaitent utiliser pour satisfaire une certaine demande. Ils peuvent changer de combustible. Il s'agit en fait d'une caractéristique générale des transitions énergétiques. Par conséquent, les changements dans les habitudes de consommation des consommateurs concernant une source d'énergie, qu'ils soient le résultat de développements sociaux, économiques, techniques ou politiques, ont des répercussions sur la planification et l'équilibre de l'offre et de la demande d'énergie d'autres systèmes.
Le Comité a entendu de façon constante que la transition relative à l'électrification et à l'énergie nécessitera une plus grande coordination technique pour la planification des systèmes électriques et de gaz naturel de l'Ontario. Les réseaux de gaz naturel et d'électricité sont actuellement planifiés et réglementés distinctement. Pour aller de l'avant, il est nécessaire de coordonner une vision harmonisée, une planification intégrée et des prévisions partagées afin de comprendre l'incidence du changement de combustible sur la planification et le développement de l'infrastructure, ainsi que les possibilités d'optimisation des systèmes de distribution d'électricité et de gaz naturel. La coordination nécessitera le partage des données et des hypothèses, l'harmonisation des prévisions de la demande, l'élaboration d'autres scénarios possibles, l'analyse des capacités du système à répondre à la demande résultant du changement de combustible, l'intégration de l'efficacité électrique et du gaz naturel et des programmes de réponse à la demande, ainsi que la coordination du calendrier et de l'emplacement du développement de nouvelles infrastructures et de la remise en état des actifs. Compte tenu des intérêts et des tensions inhérents à un tel processus, ainsi que des incidences potentielles sur les fonctions de l'organisme, la CEO et la SIERE devront soigneusement soutenir et maintenir leur participation.
Une telle approche coordonnée peut non seulement améliorer l'efficacité de la planification, mais aussi réduire la charge des futures audiences. La coordination de la planification de l'électricité et du gaz naturel représente donc une innovation en matière de gouvernance anticipative qui peut considérablement améliorer l'efficacité et accélérer le processus de planification de l'énergie et une transition énergétique rentable.
Mécanismes réglementaires conformes aux politiques
La possibilité accrue d'un changement de combustible s'accompagne de la nécessité de veiller à ce que les systèmes de réglementation du gaz et de l'électricité soient sur un pied d'égalité et à ce que les mécanismes de financement pour le recouvrement des coûts et les exigences en matière de capital initial soient alignés sur l'engagement politique plus vaste en faveur d'une économie fondée sur l'énergie propre.
Le Transmission System Code (code du système de transmission) de la CEO, qui établit les règles de répartition des coûts des mises à niveau du système de transmission de l'électricité, impose généralement aux consommateurs la responsabilité de couvrir les coûts initiaux des mises à niveau du système de connexion. Ces coûts peuvent être importants et constituer un facteur déterminant dans les décisions d'investissement susceptibles d'apporter des avantages économiques et environnementaux sur le plan régional.
Les promoteurs ont fait part de leurs inquiétudes quant à la différence de méthode d'évaluation et de recouvrement des apports en capital initiaux entre les raccordements au gaz naturel et les raccordements à l'électricité. Pour calculer les apports en capital associés à l'infrastructure de gaz naturel, les sociétés de distribution de gaz peuvent utiliser une période d'évaluation économique (connue sous le nom d'horizon de revenus) allant jusqu'à 20 ans pour les gros consommateurs industriels, tandis que les transporteurs utilisent une période de 10 à 15 ans, ce qui laisse un apport en capital relativement plus élevé pour l'infrastructure d'électricité en proportion de ses coûts totaux. En outre, les sociétés de distribution de gaz peuvent percevoir l'apport en capital sous la forme d'une surtaxe sur les tarifs du gaz, alors que les transporteurs sont obligés par le CST de percevoir des apports en capital à l'avance. L'écart de coût à court terme entre le raccordement des consommateurs et des contribuables pourrait freiner les investissements dans l'électrification qui présentent des avantages à long terme en matière de durabilité et de développement économique. Par exemple, l'écart de coût initial pourrait dissuader un promoteur résidentiel d'aménager un quartier « tout électrique » ou à faible émission de carbone, et le persuader de construire plutôt un lotissement traditionnel, raccordé au gaz naturel, afin de maintenir les coûts initiaux à un niveau raisonnable.
Cet exemple illustre la complexité du cadre de gouvernance du gaz naturel et la manière dont des ajustements peuvent être nécessaires pour faciliter la transition relative à l'électrification et à l'énergie. L'égalisation des conditions de concurrence entre l'électricité et le gaz naturel pourrait encourager les promoteurs et les autres consommateurs à faire des choix plus conformes à l'engagement du gouvernement en faveur d'une économie fondée sur l'énergie propre. Étant donné que le gouvernement provincial s'est engagé à accélérer considérablement la construction de nouveaux logements et à viser la construction de 1,5 million de nouveaux logements d'ici 2030, une action réglementaire pourrait constituer un soutien important et assurer l'alignement sur un engagement global en matière d'économie fondée sur l'énergie propre.
Recommandation 15 : Pour faciliter le développement de l'économie fondée sur l'énergie propre, la CEO devrait procéder à des examens des éléments suivants :
- les politiques de répartition et de recouvrement des coûts pour les raccordements au gaz naturel et à l'électricité afin d'éliminer les divergences entre la façon dont les apports en capital initiaux sont évalués et la façon dont ils peuvent être perçus entre les deux sources d'énergie. Par exemple, l'examen devrait comprendre, sans s'y limiter, l'étude des différences dans la période d'évaluation économique (connue sous le nom d'horizon de revenus) pour déterminer les apports en capital ainsi que la capacité de percevoir l'apport en capital sous la forme d'une surtaxe sur les tarifs plutôt que d'un apport initial;
- la manière dont les investissements dans l'infrastructure des services de gaz naturel et dans la gestion de la demande sont évalués pour s'assurer que la nouvelle infrastructure est bien adaptée aux horizons temporels prévus.
Recommandation 16 : Le ministère de l'Énergie, en collaboration avec la CEO, la SIERE, les sociétés de distribution locale, les municipalités et les services de gaz, devrait élaborer un cadre de coordination formel et transparent qui définisse la portée et les objectifs d'une meilleure coordination de la planification au niveau du stockage en masse, de la région et de la distribution, afin de rythmer et de faciliter efficacement le remplacement des combustibles, l'optimisation des systèmes et les niveaux accrus d'efficacité énergétique qu'exige l'économie fondée sur l'énergie propre.
Le cadre doit garantir que l'expertise technique de chaque partie est respectée et utilisée de manière appropriée pour atteindre les résultats politiques souhaités. Cela comprendrait les directives nécessaires, les changements réglementaires, les mécanismes de surveillance et une compréhension précise et convenue des rôles et responsabilités spécifiques des entités concernées. Le cadre devrait comprendre les éléments suivants :
- Des exigences réglementaires au moyen de modifications des licences et des codes (pour la SIERE) et des engagements du Ministère ou des pouvoirs d'établissement de règles en vertu de la loi sur la CEO (pour Enbridge) pour exiger que la SIERE et Enbridge coordonnent la planification du stockage en masse.
- Des exigences réglementaires au moyen de modifications des licences et des codes (pour la SIERE et les sociétés de distribution locale) et des engagements du Ministère ou des pouvoirs d'établissement de règles en vertu de la loi sur la CEO (pour Enbridge) pour exiger que la SIERE, Enbridge et les sociétés de distribution locale coordonnent la planification régionale.
- Le développement d'approches normalisées pour la coordination gaz/électricité et la prévision de la demande à l'échelon de la distribution, y compris la coordination entre la conservation et la gestion de la demande (pour l'électricité) et l'effacement de consommation (pour le gaz naturel) et avec la planification énergétique locale globale.
- Les processus réglementaires d'adjudication de la CEO (p. ex. l'examen des plans de réseau, les requêtes de hausse tarifaire et les autorisations de construire) devraient exiger la démonstration de la coordination de la planification gaz/électricité décrite ci-dessus par des exigences de dépôt sur les plans ou les demandes soumis.
Optimisation du potentiel du secteur de la distribution d'électricité
La technologie pour la production décentralisée et la gestion de l'électricité évolue rapidement en maturité et en compétitivité des coûts, avec le potentiel d'un changement perturbateur dans le secteur de la distribution dans un avenir proche. La production et le stockage décentralisés, le flux bidirectionnel, les appareils intelligents, les bâtiments efficaces interactifs avec le réseau et les véhicules électriques, entre autres technologies émergentes, offrent des possibilités d'améliorer la gestion des ressources électriques, de maximiser la valeur pour les consommateurs et de minimiser les coûts globaux du système. Lorsqu'elles sont propres et fiables, les ressources énergétiques décentralisées (RED) peuvent également contribuer à la réduction des émissions tout en renforçant la fiabilité à l'échelon local. Ces innovations dans le domaine des solutions énergétiques évolutives, souvent détenues par les consommateurs, ont le potentiel de modifier de manière significative la gamme et le nombre de services énergétiques fournis au niveau de la distribution. En 2021, la SIERE a commandé l'étude intitulée Ontario's Distributed Energy Resources Potential Study, qui révèle que sur une période de 10 ans (de 2023 à 2032), il serait possible de répondre de manière rentable à tous les besoins supplémentaires du système grâce à la capacité des RED. En prenant en compte des niveaux réalistes d'adoption et de participation des consommateurs, et pas seulement le potentiel économique, l'étude indique que « les RED sont en mesure de satisfaire une partie importante des besoins énergétiques de la province, soit de 1,3 à 4,3 GW de la demande estivale de pointe d'ici à 2032 ».
Pour maximiser le potentiel rentable des RED, les modèles de marché et les cadres réglementaires par lesquels le secteur de la distribution est géré, ainsi que les méthodes de planification et de gestion de stockage en masse d'électricité, devront évoluer. L'évaluation du potentiel réalisable des technologies de RED doit donc être suppléée par une analyse rigoureuse afin de comprendre comment l'évolution des modèles de gestion (des services publics) et la conception du marché de gros peuvent favoriser les RED. Les nouveaux modes d'organisation de l'exploitation des réseaux de distribution et de participation, comme les solutions non filaires, les agrégateurs, les centrales électriques virtuelles, les gestionnaires de réseaux de distribution et d'autres marchés locaux de l'énergie, présentent un potentiel important. Le consensus qui se dégage est que les RED, bien qu'elles ne présentent pas certains attributs d'économies d'échelle par rapport à l'infrastructure du réseau central, offrent des possibilités d'empiler de multiples flux de valeur pour le consommateur (y compris la résilience) et le système électrique (des services auxiliaires à la capacité d'énergie).
Le gouvernement, la CEO et la SIERE doivent soutenir les modèles innovants et leur donner de l'espace. Ils doivent collaborer avec les services publics et les promoteurs des RED pour mettre en œuvre ces modèles de gestion d'une manière qui encourage la participation des RED au profit de l'ensemble du système. Certains de ces travaux sont déjà en cours. Le Réseau électrique de l'Ontario (anciennement le Forum sur le réseau intelligent) a publié plusieurs rapports, dont un rapport définitif en 2021 sur les Structures des réseaux de distribution pour un avenir riche en ressources énergétiques décentralisées (RED). La SIERE développe par la suite son Programme de ressources habilitantes afin d'élargir les services de réseau électrique que ces ressources seront en mesure de fournir sur le marché de gros renouvelé administré par la SIERE. La CEO a récemment pris plusieurs mesures pour faciliter l'intégration prudente et efficace des RED, notamment un Examen des connexions des ressources énergétiques décentralisées (depuis 2019, avec l'élaboration continue d'une politique réglementaire) et le processus du Cadre pour l'Innovation en matière d'énergie, qui a donné lieu au rapport de 2023 intitulé Setting a Path Forward for DER Integration et à des conseils supplémentaires pour les distributeurs d'électricité. L'Espace innovation de la CEO sert de banc d'essai pour l'innovation des systèmes dans les secteurs de l'électricité et du gaz naturel. Une Étude conjointe CEO-SIERE sur les mesures incitatives pour les ressources énergétiques décentralisées est en cours et les résultats sont attendus pour le printemps 2024.
La politique de réglementation devrait fournir le soutien et l'espace nécessaires à l'évolution des modèles innovants de gestion des ressources électriques. Cette démarche peut aller jusqu'à repenser le modèle de gestion traditionnel des services publics, c'est-à-dire ce qui constitue une activité de distribution et la manière dont les services publics réglementés tirent un revenu des services qu'ils fournissent. Tout en repensant les modèles de gestion traditionnels, la politique de réglementation devra tenir compte du fait que les SDL diffèrent par leur taille, leurs capacités et leurs besoins d'investissement en immobilisations. Lorsque la participation du secteur privé se fait attendre et que les marchés n'adoptent pas ou ne prolifèrent pas des innovations utiles, les SDL devraient être habilitées à intervenir dans cette brèche, dans l'intérêt de la transition énergétique et de la protection des consommateurs. L'adoption de technologies et de modèles commerciaux innovants variera. Les principes directeurs devraient consister à s'assurer que tous les modèles nouveaux et émergents soutiennent l'innovation énergétique, maximisent la valeur pour les consommateurs et les protègent, et laissent la place à une diversité de solutions et d'acteurs du marché pour faire face à la concurrence.
Dans ce contexte, il importe de reconnaître que les règles actuelles de planification et de marché, ainsi que les modèles réglementaires et de gestion associés, ont été établis avant que les RED et les systèmes avancés de gestion de la distribution ne deviennent des options commercialement viables. Par conséquent, il peut s'avérer nécessaire de définir des mécanismes permettant aux RED et au réseau de distribution local d'apporter leur pleine contribution potentielle au futur système énergétique de l'Ontario.
Il est urgent de faire évoluer l'environnement réglementaire pour permettre une participation efficace des RED et éliminer les obstacles. Un retard signifierait que des solutions potentiellement concurrentielles au niveau de la distribution ne pourraient pas l'être au moment où l'Ontario investira dans l'expansion du réseau électrique pour répondre à la demande accrue due à l'électrification. Cette situation pourrait entraîner le maintien des investissements traditionnels dans les ressources de masse, sans concurrence efficace des ressources de distribution, et l'érosion de l'analyse de rentabilité des RED.
Toute innovation nécessite une expérimentation, qui s'accompagne de certains risques commerciaux, tarifaires et de fiabilité. Les possibilités d'expérimentation sont nombreuses dans les réseaux de distribution, où l'innovation technique a été la plus active et où les problèmes de fiabilité du réseau et de concurrence du marché sont nettement moins importants aux niveaux actuels de pénétration des sources d'énergie renouvelables. Des projets pilotes et d'autres formes d'expérimentation des applications et des modèles de gestion des RED ont permis d'obtenir des renseignements importants en Ontario et ailleurs. Toutefois, il est maintenant temps de dépasser les projets pilotes et d'élaborer une feuille de route détaillée en vue d'une mise en œuvre à grande échelle. L'Ontario doit étudier les moyens de procéder rapidement à la mise en œuvre pendant que d'autres réformes de la réglementation et du marché sont en cours.
Il importera de veiller à ce que la SIERE bénéficie du niveau de visibilité requis sur les RED et leurs opérations de distribution pour maintenir la fiabilité du système de production de masse, bien qu'une analyse et une discussion approfondies avec les intervenants soient nécessaires pour déterminer le niveau de visibilité et de contrôle réellement requis. La valeur de la visibilité va dans les deux sens : les cartes de capacité d'hébergement et de chargement peuvent permettre aux promoteurs de comprendre beaucoup plus rapidement où les RED peuvent être raccordées et la valeur qu'elles peuvent apporter. La Californie exige que les services publics mettent ces cartes à disposition et, en Alberta, les services publics de distribution ATCO, ENMAX et FortisAlberta ont tous publié des cartes de capacité d'hébergement, en plus de l'Alberta Electricity System Operator, pour le réseau de transport.
Recommandation 17 : La CEO et la SIERE doivent poursuivre leurs efforts pour trouver des moyens, dans le cadre de leurs mandats actuels et en prévision de la déclaration de politique générale sur l'économie fondée sur l'énergie propre, d'assurer un leadership proactif et transparent en matière de politique de réglementation. Les organismes de l'énergie doivent s'efforcer d'examiner les règles et pratiques existantes qui désavantagent la participation rentable des solutions d'énergie propre, et en particulier la manière dont les ressources de distribution peuvent participer à la chaîne de valeur de l'ensemble du système énergétique.
L'objectif devrait être de développer un environnement d'investissement ouvert qui instaure des règles du jeu équitables dans lesquelles les RED peuvent apporter leur pleine valeur aux consommateurs en entrant en concurrence les unes avec les autres et avec les ressources de stockage de masse.
- Pour permettre l'innovation dans le secteur de la distribution, renforcer les capacités et encourager une prise de risque raisonnable afin de maximiser la valeur pour les consommateurs et la collectivité, le gouvernement, la SIERE et la CEO devraient travailler avec les services publics pour développer une vision et une voie bien définie pour l'application à l'échelle du réseau afin de réaliser la capacité maximale du réseau de distribution et des RED.
- La CEO devrait soutenir les applications des SDL dans la modernisation du réseau, en établissant un processus et un seuil technique pour déterminer quelles SDL seront en mesure d'acheter et de répartir localement les RED.
- Les SDL devraient être tenues d'améliorer leurs capacités à acquérir et à gérer activement les RED en tant que solutions de rechange non filaires pour répondre aux besoins au niveau de la distribution.
- La CEO devrait maintenir et renforcer l'obligation pour les SDL de déposer des plans de préparation à l'électrification (PPE). Les PPE doivent tenir compte des Processus et plans énergétiques locaux globaux.
- La CEO devrait disposer d'un cadre d'approbation précis et cohérent pour les approches au niveau de la distribution qui peuvent aider à maximiser la valeur du secteur de la distribution et à réduire les obstacles à l'adoption. Ces approches devraient inclure les mises à niveau de la modernisation du réseau qui permettent une gestion efficace de l'énergie, comme la télémétrie bidirectionnelle, les outils pour une meilleure gestion de la conservation et de la demande (GCD), et les solutions de rechange non filaires aux améliorations traditionnelles de l'infrastructure de distribution. Le cas échéant, la CEO devrait revoir les politiques, notamment le Affiliate Relationship Code for Electricity Distributors and Transmitters (Code des relations avec les sociétés affiliées), afin d'offrir une plus grande flexibilité aux SDL sans compromettre la participation du secteur privé.
- La SIERE devrait procéder à une évaluation critique et rendre compte de la mesure dans laquelle ses systèmes, y compris les règles du marché, le modèle de double participation et les exigences d'interopérabilité, peuvent être améliorés pour supprimer les obstacles à la participation effective des RED et à l'innovation dans les modèles de gestion.
- La SIERE, la CEO et les SDL doivent développer conjointement des cadres de responsabilisation afin d'assurer une bonne coordination et de gérer les conflits, réels ou perçus. Afin de promouvoir l'interopérabilité et d'augmenter la valeur des solutions décentralisées, tous les travaux devraient être entrepris en vue de développer une plateforme commune, ou un nombre limité de plateformes, sur laquelle les SDL peuvent converger. La SIERE peut jouer un rôle clé en facilitant ce processus.