Prestation de la garantie des logements neufs
Recommandations détaillées
Prestation de la garantie des logements neufs
Le rôle de l’organisme de réglementation constitue un monopole naturel. En effet, il ne peut y avoir qu’un seul organisme de réglementation pour tout régime réglementaire. Le rôle du fournisseur de la garantie n’est pas un monopole naturel, bien que, selon la loi, Tarion ait le monopole quant à la prestation de la garantie des logements neufs
Plusieurs problèmes fondamentaux résultent de la fusion de fonctions en place aujourd’hui, notamment :
- Un manque de spécialisation devant les responsabilités très différentes que sont celles d’un organisme de réglementation et d’un fournisseur de la garantie;
- Une perception de conflit d’intérêts et un risque bien réel de tels conflits entre les objectifs de l’organisme de réglementation et ceux du fournisseur de la garantie;
- Un manque de surveillance réglementaire de la fonction de garantie, qui s’appliquerait normalement au secteur de l’assurance;
- L’exclusion de tout compétiteur pour la prestation d’une garantie de protection.
Dans les autres provinces, la garantie est généralement offerte dans le cadre d’un modèle concurrentiel, le plus souvent sous forme de produit d’assurance. Mais Tarion n’est pas réglementée comme une compagnie d’assurance, et la Loi ne réglemente pas non plus la garantie de protection comme un produit d’assurance.
À la base, les régimes de garanties sont en place pour protéger les propriétaires d’un logement neuf. C’est sur ce principe fondamental que devraient reposer les décisions sur les paiements à partir du fonds et les indemnisations à la suite de réclamations au titre de la garantie. Ces décisions ne devraient pas être influencées par des objectifs conflictuels de protection d’un fonds en refusant d’indemniser ou en limitant le montant des indemnisations versées
Modèle de concurrence
Je recommande la mise sur pied d’un modèle concurrentiel faisant appel à de multiples fournisseurs pour la garantie.
La mise en place d’une approche concurrentielle devrait encourager l’amélioration continue et l’innovation. En retour, le tout favoriserait de meilleures perspectives pour le consommateur, notamment des améliorations à la garantie qui iraient au-delà des indemnités minimales. Cette approche ferait aussi en sorte que les constructeurs profitent d’un choix de fournisseurs et parallèlement, un choix de fournisseurs pour les constructeurs aurait des effets sur le choix de constructeurs dont profiteraient les acheteurs de logements neufs.
Des garanties de logements neufs sont offertes par de multiples fournisseurs dans un marché concurrentiel en Alberta, en Colombie-Britannique et en Saskatchewan, de même qu’à l’étranger.
Certaines compagnies d’assurance possédant de l’expérience et une expertise dans l’offre de garanties pour logements neufs dans l’ouest du Canada ont manifesté de l’intérêt à offrir de tels services en Ontario si une telle éventualité se présentait. Les compagnies d’assurance ont accès à une variété de mécanismes de financement et à de grandes réserves, ce qui les rend particulièrement aptes à répondre à d’importantes demandes d’indemnisations, notamment lors d’événements de nature totalement imprévisible et de grande envergure, ou de défectuosités à grande échelle. Les risques et les coûts associés à l’introduction de nouveaux fournisseurs peuvent être contrôlés durant leur entrée en service, notamment à l’aide d’une réglementation efficace des fournisseurs de la garantie.
Protections minimales de la garantie prévues dans la législation
Des normes minimales devraient continuer de s’appliquer à toutes les garanties des logements neufs. Ces normes devraient être établies par le gouvernement et précisées dans la Loi elle-même ou dans des règlements pris en vertu de la Loi. Le processus de consultation régulier et inclusif que je propose à la recommandation 29 pour l’établissement des règles favorisera la prise de décision quant aux modifications et améliorations futures apportées aux garanties.
Produit d’assurance
Je recommande que la garantie soit clairement définie comme un produit d’assurance et soit sujette à la Loi sur les assurances de l’Ontario
La couverture actuelle en vertu de la garantie est décrite et mise en œuvre par Tarion sous forme de caution
Tarion offre aux propriétaires une garantie de type produit d’assurance, mais ni Tarion ni la garantie ne sont soumises au contrôle qui s’appliquerait ordinairement à une compagnie d’assurance offrant un produit d’assurance similaire
Désigner clairement la garantie de protection comme produit d’assurance refléterait ce qui se produit dans les faits lorsque la garantie est offerte.
Une garantie sous forme de produit d’assurance donnerait aussi lieu à l’introduction d’une surveillance par l’organisme de réglementation du secteur de l’assurance
Cette surveillance porterait sur les aspects suivants :
- les exigences minimales en capital;
- les règles de gouvernance d’entreprise;
- les restrictions de placement;
- les exigences de déclaration à un organisme statistique désigné et au surintendant des services financiers concernant les réclamations et les primes;
- l’obligation de s’abstenir de toute pratique déloyale ou frauduleuse définie;
- l’exigence de contribuer à une association d’indemnisation qui indemnise les titulaires de garanties ayant subi une perte lorsqu’un assureur devient insolvable;
- les obligations de conformité à diverses exigences concernant la police d’assurance et le traitement des réclamations.
De plus, à titre de produit d’assurance, la garantie des logements neufs profiterait des autres mesures de contrôle en place pour les compagnies d’assurance, notamment un mécanisme obligatoire lors de plaintes
Fonds existant pour la garantie et inscriptions actuelles ‒ nouvelle société sans but lucratif
Il y a en Ontario plus de 365 000 logements neufs
Cette nouvelle société responsable de la garantie devrait être autorisée à offrir des garanties et à faire concurrence aux fournisseurs du secteur privé, et ce, tout en conservant le statut d’organisme sans but lucratif. Comme pour ces concurrents, cette société serait soumise à la surveillance d’un organisme de réglementation, soit la Commission des services financiers de l’Ontario
- évaluer le montant nécessaire pour les éventualités raisonnablement prévisibles;
- établir et répartir les responsabilités en cas de défectuosité majeure d’un immeuble;
- recevoir et évaluer les réclamations;
- assurer l’éducation des consommateurs.
Cette nouvelle société sans but lucratif n’agirait pas comme organisme de réglementation des constructeurs.
Les normes de contrôle devraient être les mêmes chez tous les fournisseurs de la garantie. La réglementation prise en vertu de la Loi sur les assurances veillerait à ce que tous les fournisseurs, y compris la nouvelle société sans but lucratif, soient soumis aux mêmes contrôles.
Des transitions similaires ont été réalisées avec succès en Ontario. C’est le cas de LAWPRO, une société sans but lucratif assurant la gestion de la couverture d’assurance pour les avocats et les parajuristes. En 1995, c’est le Barreau du Haut-Canada qui assurait la couverture d’assurance de ces professionnels. Aujourd’hui, LAWPRO se définit comme « [traduction] une compagnie d’assurance prospère, solidement établie, réputée pour sa gestion raisonnée des réclamations, sa gestion proactive des risques et ses approches novatrices de la technologie pour la profession juridique
En Alberta, avant le lancement du régime obligatoire de garanties pour les logements neufs, en février 2014, l’Alberta New Home Warranty Program était en vigueur et permettait aux constructeurs d’offrir une garantie aux acheteurs de façon volontaire. Ce régime volontaire a été modifié afin d’être adapté aux exigences du régime obligatoire et de pouvoir concurrencer les compagnies d’assurance du secteur privé offrant elles aussi des garanties. Une nouvelle société, la New Home Warranty Insurance (Canada) Corporation, a été constituée en personne morale le 8 octobre 2015, et devenait ainsi un fournisseur de produits d’assurance autorisé, régi par les dispositions de l’Alberta Insurance Act. Le 1er décembre 2015, cette nouvelle société reprenait toutes les responsabilités de la garantie et l’ensemble des obligations de l’ancien régime volontaire, en se chargeant de la souscription et de l’évaluation des réclamations. Dans les documents publiés par cette société, le régime parle du processus de transition en ces termes : « [traduction] Au cours de 2015, le régime s’est employé avec diligence à jeter les bases nécessaires à la création d’une société agissant maintenant comme assureur pour la garantie des logements neufs, la garantie lors de rénovations et les produits connexes
Je crois que des décisions devront être prises concernant le fonds de garantie existant si des sommes s’y trouvent encore à l’échéance des inscriptions actuelles et après que les opérations comptables nécessaires auront été réalisées en vue de préparer la nouvelle société sans but lucratif à entrer de manière définitive sur le marché concurrentiel. Je suis persuadé qu’on pourra prendre ces sommes en charge correctement au moment voulu.
La gouvernance assurée par le conseil d’administration de la nouvelle société sans but lucratif sera aussi un aspect important. Le conseil aura en effet besoin d’un niveau et d’un ensemble de compétences appropriés pour assurer la surveillance d’un fonds d’environ un demi-milliard de dollars
Le passage à une société distincte pour la gestion du fonds de garantie existant serait l’occasion de renforcer et d’accroître, au sein du conseil, la participation de personnes possédant des antécédents en gestion financière, en comptabilité et en assurance, et d’autres compétences liées à la gestion de fonds de garantie ‒ des compétences habituellement présentes au sein d’un organisme assurant la gestion d’un fonds de cette ampleur. Une nouvelle société essentiellement axée sur la garantie serait en mesure de compter sur une masse critique d’expertise à l’interne pour : assurer la surveillance d’un fonds d’environ 500 millions de dollars; mettre sur pied, à l’interne, les capacités nécessaires pour évaluer et garder au sein de son personnel des conseillers et des gestionnaires en investissements chevronnés; offrir des contrôles plus approfondis des opérations touchant les investissements dans le cadre du fonds; accroître le degré de surveillance du fonds par des professionnels de l’extérieur; enfin, faire preuve de plus de transparence relativement aux opérations d’investissement et au rendement du fonds.
Notes en bas de page
- note de bas de page[1] Retour au paragraphe L’article 2 de la Loi permet au gouvernement de désigner une personne morale sans but lucratif pour administrer le Régime de garanties des logements neufs de l’Ontario. Tarion est la seule personne morale désignée en vertu de la Loi.
- note de bas de page[2] Retour au paragraphe On m’a fait part d’une décision du Tribunal d’appel en matière de permis pour laquelle la preuve présentée par le représentant de Tarion précisait que la décision de ne pas révoquer un permis, sans égard au fait que le constructeur inscrit était insolvable, avait été influencée par l’intention d’éviter la responsabilité éventuelle qu’aurait le fonds à l’égard des dépôts déjà versés. C’est là un exemple de conflit auquel Tarion est confrontée lorsqu’elle tente de s’acquitter de ses diverses responsabilités. Il s’agit de la décision no 5519 du Tribunal d’appel en matière de permis (TAMP), relativement à la Loi sur le Régime de garanties des logements neufs de l’Ontario ‒ DEMANDE D’INDEMNITÉ ‒ avis de motion, rendue le 2 mars 2010. Cette décision du TAMP met aussi en lumière, dans son survol, les diverses personnes morales et structures du groupe de coordination utilisées dans le secteur de la construction de logements neufs, ainsi que les problèmes que cela peut poser pour un organisme de réglementation au moment d’inscrire des constructeurs et des vendeurs comme l’exige la Loi, et lorsqu’il lui faut tenir ces inscrits responsables de l’exécution des garanties en vertu de la Loi et des indemnités versées par le Fonds.
- note de bas de page[3] Retour au paragraphe L.R.O. 1990, chap. I.8.
- note de bas de page[4] Retour au paragraphe La garantie offerte à l’heure actuelle en Ontario a été décrite comme un contrat d’assurance de cautionnement. Le contrat d’assurance de cautionnement est une catégorie d’assurance en vertu de la Loi sur les assurances de l’Ontario. Il s’agit d’un type d’assurance par lequel un assureur s’engage à garantir l’exécution normale d’un contrat ou d’une tâche, ou le paiement d’une pénalité ou d’une indemnité à la suite de toute défaillance.
- note de bas de page[5] Retour au paragraphe La nouvelle loi devrait préciser qui formule l’engagement à l’égard de la garantie et comment cet engagement peut être satisfait dans un contexte de multiples personnes morales en présence pour les constructeurs et les vendeurs. Voir la Loi sur le Régime de garanties des logements neufs de l’Ontario, L.R.O. 1990, chap. O.31, article 13 (dans Internet). Recensé le 4 décembre 2016, www.ontario.ca/fr/lois/loi/90o31.
- note de bas de page[6] Retour au paragraphe Le paragraphe 2(3) de la Loi prévoit que la Loi sur les assurances ne s’applique pas à Tarion et à ses initiatives en ce qui concerne l’administration du régime de garanties ainsi que l’établissement et l’administration du fonds de garantie.
- note de bas de page[7] Retour au paragraphe Réglementation sur les catégories d’assurances (dans Internet). Recensé le 4 décembre 2016, www.qp.alberta.ca/documents/Regs/2011_144.pdf(en anglais seulement).
- note de bas de page[8] Retour au paragraphe La surveillance à l’échelle provinciale est assurée à l’heure actuelle par la Commission des services financiers de l’Ontario. Un rapport daté du 21 mars 2016 recommandait qu’un nouvel organisme de réglementation indépendant et intégré, appelé Autorité de réglementation des services financiers (ARSF), soit mis sur pied. Voir le rapport intitulé Examen des mandats de la commission des services financiers de l’Ontario, du Tribunal des services financiers et de la Société ontarienne d’assurance-dépôts (dans Internet), recensé le 4 décembre 2016, www.fin.gov.on.ca/fr/consultations/fsco-dico/mandate-review-final-report.html.
- note de bas de page[9] Retour au paragraphe Comment résoudre une plainte en matière d’assurance (dans Internet). Recensé le 4 décembre 2016, www.fsco.gov.on.ca/fr/insurance/complaints/pages/default.aspx.
- note de bas de page[10] Retour au paragraphe Service de conciliation en assurance de dommages (dans Internet). Recensé le 4 décembre 2016, www.scadcanada.org.
- note de bas de page[11] Retour au paragraphe Ce nombre était plus précisément de 366 264, selon le rapport annuel 2015 de Tarion. Il y a eu 57 788 inscriptions en 2015.
- note de bas de page[12] Retour au paragraphe Compagnies d’assurance titulaires de permis en Ontario (dans Internet). Recensé le 5 décembre 2016. www5.fsco.gov.on.ca/Licensing/LicClass/fr/fr_lic_companies_class.aspx.
- note de bas de page[13] Retour au paragraphe L’histoire de LAWPRO (LAWPRO History) (dans Internet). Recensé le 4 décembre 2016, www.lawpro.ca/AboutLawpro/history.asp (en anglais seulement).
- note de bas de page[14] Retour au paragraphe The New Home Warranty Insurance (Canada) Corporation (dans Internet). Recensé le 4 décembre 2016, www.anhwp.com/NHWIC(en anglais seulement).
- note de bas de page[15] Retour au paragraphe Tarion, rapport annuel 2015 (dans Internet). Recensé le 4 décembre 2016,http://annualreport2015.tarion.com/online-version/page/10 (en anglais seulement).