Directive sur la divulgation des actes répréhensibles pour les employés et les personnes nommées d’organismes publics

1. Date d’entrée en vigueur :

1^er décembre 2015

2. Date de la première publication :

20 août 2007

3. Date de la dernière révision :

1^er juin 2011

4. Objectif

La Loi de 2006 sur la fonction publique de l’Ontario (LFPO) ) comprend des dispositions sur la divulgation des actes répréhensibles présumés et les enquêtes y afférentes. Ces dispositions renforcent le cadre éthique qui régit la fonction publique, lequel renferme aussi des règles relatives aux activités politiques et aux conflits d’intérêts.

Les règles sur la divulgation des actes répréhensibles permettent la présentation et la vérification des allégations et protègent contre toutes représailles les fonctionnaires, qu’ils soient auteurs d’une divulgation ou qu’ils participent à une enquête.

Pour appliquer le cadre de divulgation des actes répréhensibles, chaque organisation de la fonction publique nomme un responsable de l’éthique. Celui-ci est notamment chargé de recevoir et d’étudier les divulgations faites au sein de son organisation et de faire enquête sur celles-ci. Pour les employés d’organismes publics, le rôle de responsable de l’éthique est assumé par la personne prescrite par le Règlement 147/10. Si personne n’est désigné, le président est le responsable de l’éthique. C’est également le cas pour les personnes nommées des organismes publics. Le responsable de l’éthique pour les présidents d’organismes publics est le commissaire aux conflits d’intérêts.

Les employés et les personnes nommées peuvent aussi faire une divulgation directement au commissaire à l’intégrité dans les cas décrits à l’article 116 de la LFPO. Le commissaire, un fonctionnaire de l’Assemblée législative, est investi par la loi des pouvoirs et de l’autorité nécessaires pour enquêter sur les allégations d’actes répréhensibles et en faire rapport au public.

La présente directive, créée en vertu du paragraphe 115 (2) de la LFPO, appuie le cadre de divulgation des actes répréhensibles en ce qu’elle sert à :

• fixer une procédure de divulgation;
• faire régner l’intégrité tout au long de cette procédure;
• promouvoir la responsabilisation des cadres supérieurs des organismes publics.

5. Application et portée

La présente directive du Conseil de gestion du gouvernement s’applique aux :

• fonctionnaires qui travaillent pour un organisme public;
• anciens fonctionnaires qui travaillaient pour un organisme public (ci-après nommés collectivement les fonctionnaires ).

Le terme fonctionnaire englobe les employés et les personnes nommées d’organismes publics (consulter le Règlement 146/10 pour obtenir une liste des organismes publics, et le Règlement 147/10 pour obtenir une liste des responsables de l’éthique).

La directive explique la marche à suivre pour présenter une divulgation à un responsable de l’éthique. Elle décrit également les responsabilités, les droits et les obligations des fonctionnaires qui participent à une enquête.

Les fonctionnaires qui travaillent pour un ministère ou le cabinet d’un ministre sont régis par une directive de la Commission de la fonction publique.

6. Principes

1. Toute fonction publique moderne se doit d’avoir un cadre favorisant un comportement éthique chez ses fonctionnaires dans le cadre de leurs fonctions.
2. Des processus et mécanismes de reddition de comptes clairs, harmonisés et bien compris sont des éléments essentiels d’une organisation unie et horizontale.
3. Le cadre de divulgation des actes répréhensibles reflète les valeurs organisationnelles de la fonction publique de l’Ontario et s’appuie sur les notions suivantes :
   • confiance – faire preuve d’honneur et d’honnêteté;
   • équité – agir de façon ouverte, impartiale et non discriminatoire;
   • excellence – s’efforcer d’offrir les meilleurs services possible;
   • capacité de réaction – répondre rapidement, assurer un suivi et vérifier l’atteinte des objectifs;
   • diversité – accepter et respecter les différents points de vue;
   • créativité – écouter, apprendre et se montrer ouvert aux nouvelles idées;
   • collaboration – viser un consensus avec les collègues et les partenaires;
   • efficacité – utiliser de façon prudente et efficace les ressources publiques qui nous sont confiées.
4. La prudence est de mise dans l’utilisation des ressources publiques; les procédures régissant la divulgation des actes répréhensibles présumés ne doivent donc pas remplacer toute expertise spécialisée existante en matière d’enquête ou faire double emploi avec celle-ci.
5. Les privilèges déjà reconnus par la loi doivent être respectés. C’est notamment le cas du secret professionnel de l’avocat et de la confidentialité des délibérations du Conseil des ministres.
6. La confidentialité est un élément clé d’un cadre de divulgation efficace et doit être respectée dans la mesure du possible.

Les principes ci-dessus s’ajoutent à l’obligation qu’ont les fonctionnaires de respecter les lois et les règlements applicables ainsi que toute autre directive de la fonction publique de l’Ontario.

7. Exigences obligatoires

Les sections suivantes renferment les exigences obligatoires associées à la divulgation des actes répréhensibles présumés, par sujet.

7.1 Types d’actes répréhensibles pouvant être divulgués

La LFPO décrit les types d’actes répréhensibles pouvant être divulgués. En voici le résumé :

• une infraction à une loi (fédérale ou provinciale) ou à un règlement;
• un acte ou une omission qui pose un grave danger pour la vie, la santé ou la sécurité de quiconque ou pour l’environnement;
• un cas grave de mauvaise gestion (par exemple, la dilapidation d’argent, l’abus de pouvoir ou l’usage abusif de biens publics);
• le fait d’ordonner ou de conseiller la commission d’un des actes répréhensibles susmentionnés.

Il est à noter que la LFPO ne définit pas les motifs de divulgation possibles. Les responsables de l’éthique peuvent donc exercer leur jugement au cas par cas.

L’allégation doit toutefois se limiter à une activité menée par un fonctionnaire, un ministre ou un adjoint parlementaire, ou par un ancien titulaire d’un de ces postes. Si elle vise un ancien fonctionnaire, ministre ou adjoint parlementaire, l’acte présumé doit avoir été commis pendant que la personne était en poste.

Tout fonctionnaire qui a des questions concernant la divulgation peut demander l’avis du Bureau du commissaire à l’intégrité. Celui-ci offre des conseils confidentiels et n’est pas tenu d’intervenir à l’égard des renseignements qui lui sont fournis, à moins qu’il s’agisse d’une divulgation officielle.

Le fonctionnaire peut aussi s’adresser à tout bureau concerné, selon la nature de sa question, par exemple le service des finances de son organisme pour les questions relatives aux dépenses. Précisons que les membres de la direction sont tenus d’agir à l’égard des renseignements qu’ils reçoivent s’ils jugent que la situation est grave, peu importe s’il s’agit, selon le fonctionnaire, d’une divulgation aux termes de la présente directive. Même en l’absence d’une divulgation officielle, la direction doit préserver l’anonymat de l’employé et respecter l’esprit des présentes.

7.2 Présentation d’une divulgation

Pour divulguer un acte répréhensible présumé, le fonctionnaire peut s’adresser à son responsable de l’éthique.

Il peut aussi faire sa divulgation directement au commissaire (voir annexe B) s’il :

• croit qu’une divulgation interne ne serait pas appropriée;
• a déjà fait une divulgation interne et doute que le dossier ait été traité convenablement.

Fait important : la divulgation doit être assez détaillée pour que son évaluation révèle la meilleure façon de procéder. S’il manque d’information, quelqu’un communiquera avec l’auteur de la divulgation (le divulgateur).

La LFPO désigne aussi trois types de renseignements qui ne peuvent être divulgués, que ce soit dans le cadre de la divulgation ou dans un processus connexe. Ces exceptions sont bien connues en droit :

• renseignements protégés par le secret professionnel de l’avocat;
• renseignements qui révèleraient la teneur des délibérations du Conseil des ministres (confidentialité des délibérations du Conseil des ministres);
• renseignements préparés par l’avocat-conseil d’un ministère ou d’un organisme public en vue de son utilisation dans la communication de conseils juridiques ou dans un litige.

7.3 Réception d’une divulgation

Les responsables de l’éthique sont tenus d’examiner chacune des divulgations pour déterminer s’il y a suffisamment d’information pour intervenir et, le cas échéant, si l’intervention doit se faire dans le cadre de ce processus ou dans un autre contexte. Cela dit, si le divulgateur reste anonyme et s’il n’y a pas suffisamment d’information et que les renseignements manquants ne peuvent être obtenus autrement, l’affaire ne peut être traitée.

Le responsable de l’éthique fermera le dossier de divulgation dans les sept cas suivants :

1. L’objet de la divulgation serait mieux traité ou est déjà traité dans le cadre d’un autre processus; par exemple, une plainte a déjà été déposée devant le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario ou est en cours d’examen par un organisme chargé de l’exécution de la loi.
2. L’objet de la divulgation se rapporte uniquement à une décision de politique publique. La divulgation des actes répréhensibles ne doit pas servir à opposer une décision politique.
3. L’objet de la divulgation a trait à une décision judiciaire ou quasi judiciaire. La divulgation des actes répréhensibles ne doit pas servir à remettre en question ou à analyser la décision d’une cour ou d’un tribunal; il existe déjà, pour ce faire, des processus de révision judiciaire.
4. L’objet de la divulgation a trait à une question qui pourrait être traitée dans le cadre de la partie V de la Loi sur les services policiers (mécanisme interne de traitement des plaintes de la Police provinciale de l’Ontario).
5. L’objet de la divulgation est lié à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire d’un poursuivant, par exemple dans le cadre des négociations de plaidoyer.
6. L’objet de la divulgation n’est pas assez important ou la divulgation est frivole, vexatoire ou faite de mauvaise foi.
7. Une période de temps importante s’est écoulée entre la divulgation et l’incident qui en est l’objet et, de ce fait, une instance serait inutile.

Le responsable de l’éthique peut aussi refuser de traiter une divulgation dans les cas suivants :

• L’objet de la divulgation a trait à une question d’emploi ou de relations de travail qui pourrait être traitée par un mécanisme de règlement des différends, notamment une procédure de règlement des griefs. Le but n’est pas de remplacer les procédures déjà en place pour régler ces questions ou d’en faire double emploi.
• Il existe une autre raison valable de ne pas donner suite à la divulgation.

Si un fonctionnaire divulgue un acte répréhensible présumé à son chef, celui-ci est tenu de transférer la divulgation au responsable de l’éthique. Ce dernier est la seule personne habilitée à prendre des décisions relatives aux divulgations. Le chef doit communiquer avec le responsable de l’éthique dans un délai raisonnable, pour que la question puisse être réglée.

Lorsqu’un responsable de l’éthique reçoit une divulgation, il peut la transmettre à son responsable de l’éthique.

Si le responsable de l’éthique juge que l’objet de la divulgation ne s’inscrit pas dans le cadre de divulgation, il peut appliquer toute autre politique appropriée pour traiter la divulgation, s’il y a lieu. Ce principe respecte le cadre d’éthique et favorise la création d’une culture de travail positive en garantissant la prise en compte des problèmes soulevés par les fonctionnaires. La décision est prise au cas par cas; par exemple, il se pourrait qu’une situation puisse être mieux traitée dans le cadre d’une politique générale sur la discrimination et le harcèlement au travail.

7.4 Traitement d’une divulgation

Dans le cadre du traitement et du règlement des divulgations, le responsable de l’éthique et toute autre personne qui participe à l’application du processus doivent veiller à ce que ledit processus soit :

• équitable,
• rapide
• le plus confidentiel possible.

La confidentialité doit être respectée, de même que l’anonymat des personnes concernées par la divulgation d’actes répréhensibles réputés, y compris le divulgateur, les témoins et l’auteur présumé, sauf si, pour des raisons d’équité, l’identité d’une personne doit être révélée à un ou plusieurs intervenants.

Pendant le traitement de sa divulgation, le fonctionnaire peut demander à une personne de l’accompagner (par exemple, un agent négociateur, un collègue ou un ami).

Tout fonctionnaire désigné dans une divulgation comme étant concerné par un acte répréhensible présumé ou responsable de cet acte sera informé des allégations et aura l’occasion de se défendre.

Les fonctionnaires doivent suivre les instructions que donne le responsable de l’éthique dans le cadre du traitement d’une divulgation. Ils ne doivent pas nuire à l’enquête ou au processus ni détruire, falsifier ou dissimuler des documents ou de l’information.

Tout fonctionnaire qui fait volontairement une déclaration fausse ou trompeuse ou qui détruit, modifie, dissimule ou falsifie un document, sachant que celui-ci pourrait servir à une enquête ou à une instance, est coupable d’une infraction et passible d’une amende, s’il est déclaré coupable.

Pendant l’enquête, le responsable de l’éthique ne peut exiger la fourniture de renseignements :

• si le sous-procureur général certifie que ces renseignements sont susceptibles de gêner une instance criminelle ou de révéler sans permission la teneur des délibérations du Conseil des ministres;
• si le commissaire de la Police provinciale de l’Ontario certifie que ces renseignements sont susceptibles de gêner une enquête sur une affaire criminelle;
• si ces renseignements sont protégés par le secret professionnel de l’avocat ou préparés par un avocat en lien avec un litige.

Le responsable de l’éthique peut consulter les conseillers appropriés à sa disposition selon la nature du problème, y compris le personnel des Services juridiques, des Ressources humaines ou autres. (Ces personnes peuvent aussi l’aider à évaluer la divulgation – voir article 8.) Dans certains cas (par exemple, pour assurer la cohérence du processus dans les affaires complexes), le conseiller peut communiquer à son tour avec la Direction des services juridiques du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Si l’allégation d’actes répréhensibles doit faire l’objet d’une enquête, le responsable de l’éthique en assume la responsabilité et veille à ce que l’affaire soit réglée rapidement. D’autres personnes de l’organisme public peuvent intervenir dans le traitement d’une divulgation; le responsable de l’éthique s’occupe de les conseiller et de les diriger tout au long du processus.

7.5 Devoir d’informer le divulgateur et l’auteur présumé

Le responsable de l’éthique est tenu d’informer le divulgateur si sa divulgation a été :

• refusée
• acceptée, mais non soumise à une enquête;
• soumise à une enquête.

Si la divulgation a été acceptée, le responsable de l’éthique doit informer l’auteur présumé de son traitement.

Le responsable de l’éthique peut aussi communiquer tout renseignement concernant l’enquête et les constatations qu’il juge approprié dans les circonstances.

Si le divulgateur n’est pas convaincu que l’affaire a été réglée de façon appropriée selon les renseignements qu’il reçoit du responsable de l’éthique, il peut porter l’affaire à l’attention du commissaire (voir annexe B).

7.6 Protection des fonctionnaires qui participent à l’enquête : dispositions contre les représailles

La LFPO interdit à quiconque de faire quoi que ce soit qui nuise à l’emploi ou à la nomination d’un fonctionnaire, y compris à ses conditions de travail, parce qu’il a divulgué un acte répréhensible présumé à l’interne ou au commissaire à l’intégrité. Les autres fonctionnaires, notamment ceux qui participent à l’enquête (par exemple, les témoins) sont également à l’abri de toutes représailles.

Constitue entre autres des représailles le fait de mettre fin à l’emploi ou à la nomination d’une personne ou de menacer de le faire, de lui imposer une mesure disciplinaire ou de menacer de le faire, de prendre des sanctions à son égard ou de menacer de le faire, de la contraindre ou de l’intimider.

Tout employé d’un organisme public qui se croit victime de représailles a le droit de porter l’affaire devant la Commission des relations de travail de l’Ontario ou de la soumettre à :

• un arbitrage exécutoire en vertu d’une convention collective (la convention peut, par exemple, prévoir une forme d’arbitrage devant la Commission de règlement des griefs);
• la Commission des griefs de la fonction publique, si l’employé a été nommé par la Commission de la fonction publique en vertu de la partie III de la LFPO (employé d’un organisme public rattaché à la Commission) et n’est pas couvert par une convention collective;
• un mécanisme prévu par la Loi sur les services policiers, si une règle ou un code de discipline de cette loi s’applique à la personne.

S’il est établi que des représailles ont été subies, la commission ou l’arbitre peut rendre une ordonnance comprenant la réparation des dommages causés par les représailles, par exemple une indemnité pour perte de rémunération. Tout fonctionnaire reconnu coupable de représailles s’expose à des mesures disciplinaires, y compris la suspension ou le congédiement.

De plus, toute personne qui exerce des représailles est coupable d’une infraction et peut faire l’objet d’une poursuite et être passible d’une amende, si elle est effectivement déclarée coupable d’avoir commis de tels gestes par une commission.

7.7 Documentation

Le responsable de l’éthique de chaque organisme public constitue un dossier complet de chaque divulgation d’actes répréhensibles présumés et de ses résultats. Les données suivantes doivent être accessibles, chaque trimestre :

• nombre de divulgations;
• nombre de divulgations par motif;
• nombre de dossiers ouverts;
• résultats des divulgations (aucun acte répréhensible constaté, dossier confié à une autre instance ou mesures correctives prises).

Procédure de divulgation

Pour signaler un acte répréhensible, le fonctionnaire peut soit faire une divulgation interne, en s’adressant à son responsable de l’éthique (ou à son chef, qui la transmettra au responsable de l’éthique), soit faire une divulgation au commissaire à l’intégrité.

Si le fonctionnaire fait sa divulgation à l’interne, le responsable de l’éthique étudie la divulgation pour déterminer s’il doit mener une enquête ou renvoyer l’affaire à une autre instance ou à un autre responsable de l’éthique. S’il décide de faire enquête, le responsable de l’éthique peut conclure qu’aucun acte répréhensible n’a été commis, constater qu’un acte répréhensible a été commis et imposer une mesure corrective ou juger qu’une autre instance (par exemple, la Commission de règlement des griefs) serait mieux placée pour traiter la question. Une fois l’enquête terminée, il doit informer le divulgateur des résultats. Si, à n’importe quel moment pendant la procédure, le divulgateur n’est pas satisfait, il peut faire une divulgation d’actes répréhensibles au commissaire à l’intégrité.

Si le fonctionnaire fait sa divulgation au commissaire à l’intégrité, celui-ci l’étudie et décide s’il doit l’accepter ou non. Dans le cas où il l’accepte, le commissaire la confie au responsable de l’éthique concerné. Le responsable de l’éthique fait enquête ou renvoie la question au commissaire à l’intégrité.

Lorsqu’un responsable de l’éthique fait enquête, il présente par la suite un rapport au commissaire. Après avoir pris connaissance de ce rapport, le commissaire peut soit accepter les conclusions qui s’y trouvent, renvoyer la question à une autre instance ou lancer sa propre enquête.

Lorsqu’un responsable de l’éthique renvoie la question au commissaire à l’intégrité, celui-ci fait son enquête. Il peut juger qu’aucun acte répréhensible n’a été commis, confirmer qu’il y a eu un acte répréhensible (et recommander au responsable de l’éthique concerné la prise de mesures pour corriger la situation) ou confier la question à une autre instance (par exemple, la Commission de règlement des griefs). Quelle que soit sa décision, le commissaire doit en informer le divulgateur.

8.0 Responsabilités

Toutes les responsabilités énoncées dans la directive sur la gestion des ressources humaines et la directive sur la délégation de pouvoir pour la gestion des ressources humaines s’appliquent dans le cadre des présentes. Les responsabilités supplémentaires propres à la présente directive sont énoncées ci-dessous.

Employés et personnes nommées

• 8.1. S’abstenir de faire quoi que ce soit qui pourrait constituer des représailles.

Chefs

• 8.2. Transmettre les divulgations d’actes répréhensibles présumés au responsable de l’éthique.
• 8.3. Demander rapidement l’avis du responsable de l’éthique.

Chefs des ressources humaines (par exemple, le directeur de l’Unité des activités stratégiques du ministère)

• 8.4. Aider le responsable de l’éthique, au besoin, à étudier et à traiter les divulgations d’actes répréhensibles présumés.

Chefs des services juridiques

• 8.5. Aider le responsable de l’éthique, au besoin, à étudier et à traiter les divulgations d’actes répréhensibles présumés.
• 8.6. Consulter les Services juridiques du Secrétariat du Conseil du Trésor, au besoin.

Responsables de l’éthique

• 8.7. Diriger la création et le maintien de milieux de travail conformes au cadre d’éthique, notamment en donnant l’exemple.
• 8.8. Mettre en place des processus pour appliquer le cadre de divulgation.
• 8.9. Informer, chaque année, tous les employés et toutes les personnes nommées des procédures à suivre pour divulguer un acte répréhensible présumé et des protections contre les représailles.
• 8.10. Fournir des renseignements au ministre responsable sur demande.
• 8.11. Promouvoir la bonne conduite des fonctionnaires.
• 8.12. Veiller à ce que chacun trouve réponse à ses questions sur les droits et procédures de divulgation d’actes répréhensibles présumés.
• 8.13. Recevoir et étudier les divulgations d’actes répréhensibles présumés et renvoyer des questions à une autre instance, au besoin.
• 8.14. Fournir rapidement des directives aux chefs qui lui renvoient des divulgations.
• 8.15. Veiller à ce que des enquêtes soient tenues.
• 8.16. Faire le nécessaire pour que la procédure soit équitable et soit aussi informelle et expéditive que possible.
• 8.17. Protéger l’anonymat des personnes concernées par une divulgation, sauf si, pour des raisons d’équité, il doit faire autrement.
• 8.18. Informer les divulgateurs et les auteurs présumés des actes répréhensibles.
• 8.19. Rendre des comptes sur l’issue des enquêtes, s’il y a lieu.
• 8.20. Renvoyer l’affaire au commissaire à l’intégrité, s’il y a lieu.

Secrétariat du Conseil du Trésor

• 8.21. Réviser la Directive sur la divulgation des actes répréhensibles.
• 8.22. Élaborer des outils d’information pour faire connaître les règles et procédures de divulgation des actes répréhensibles.

Pour obtenir de plus amples renseignements sur le cadre de divulgation des actes répréhensibles, voir :

• la partie VI de la LFPO;
• pour les employés et personnes nommées d’organismes publics rattachés à la Commission, la page sur la LFPO du portail MyOPS > Business Services (services gouvernementaux) > Directives, Acts and Policies (directives, lois et politiques) > Public Service of Ontario Act (Loi sur la fonction publique de l’Ontario);
• le site Web du Bureau du commissaire à l’intégrité.

Coordonnées

Direction des politiques et de la planification des ressources humaines
Négociations et rémunération
Secrétariat du Conseil du Trésor

Annexe A – Révisions apportées à la Directive sur la divulgation des actes répréhensibles

Annexe B – Divulgation au commissaire à l’intégrité

Les fonctionnaires peuvent choisir d’adresser leur divulgation directement au commissaire à l’intégrité s’ils :

• croient qu’une divulgation interne ne serait pas appropriée;
• ont déjà fait une divulgation interne et doutent que le dossier ait été traité convenablement.

Le commissaire étudie chaque divulgation. S’il l’accepte, il la confie au responsable de l’éthique qu’il juge le mieux placé pour mener l’enquête.

Le responsable de l’éthique peut renvoyer la divulgation au commissaire s’il croit qu’il n’est pas la bonne personne pour s’en occuper.

Lorsque le commissaire confie une affaire visant la Police provinciale de l’Ontario au sous-ministre de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels, celui-ci peut déléguer ses pouvoirs et fonctions à cet égard au commissaire de la Police provinciale de l’Ontario.

Si le responsable de l’éthique croit être la bonne personne pour traiter la question, il mène l’enquête et présente un rapport au commissaire. Le rapport fait un résumé de la situation, de l’enquête et des résultats. Après en avoir pris connaissance, le commissaire peut demander d’autres renseignements, formuler des recommandations et demander un autre rapport sur la mise en œuvre des recommandations.

Si le commissaire n’est pas satisfait du rapport du responsable de l’éthique, s’il ne reçoit pas ce rapport rapidement ou si le responsable de l’éthique renvoie la question au commissaire, ce dernier peut mener sa propre enquête.

Cependant, si le commissaire estime que l’affaire serait mieux traitée par un organisme chargé de l’exécution de la loi ou une autre instance conformément à une procédure légale (par exemple, le vérificateur général), le commissaire peut lui confier la divulgation. Cet autre organisme est alors tenu de s’en occuper et d’informer le commissaire des résultats.

Dans tous les cas, le commissaire informe le divulgateur si sa divulgation a été :

• refusée;
• acceptée, mais non soumise à une enquête;
• soumise à une enquête.

Le commissaire peut aussi communiquer tout renseignement sur l’enquête et les conclusions qu’il juge approprié selon les circonstances.