Guide pour appuyer les priorités d’utilisation de l’eau
Renseignements sur les nouvelles règles de gestion des prélèvements d’eau quand il y a des demandes d’eau concurrentes.
Introduction
Le ministère de l’Environnement, de la Protection de la nature et des Parcs examine toutes les demandes de prélèvement d’eau en se fondant sur les principes, les critères et les processus décrits dans le règlement sur le prélèvement et le transfert d’eau (Règlement de l’Ontario 387/04, le « règlement », le Manuel du permis de prélèvement d’eau (2005) et les politiques connexes.
Le directeur (« directeur ») de l’article 34 de la Loi sur les ressources en eau de l’Ontario ne délivrera pas de permis pour un nouveau prélèvement d’eau, ni pour une augmentation du prélèvement d’eau, à moins d’être convaincu que le prélèvement proposé n’aura pas de répercussions inacceptables sur les prélèvements d’eau existants ou sur l’environnement.
Lorsqu’il y a une pénurie de ressources en eau dans une région, il peut falloir prendre des décisions sur la manière de partager l’eau disponible entre les utilisations d’eau existantes, dont l’environnement. Le paragraphe 4 (4) du règlement définit les priorités d’utilisation de l’eau que le directeur prendra en compte quand il envisage de renouveler, d’annuler ou de modifier des permis existants, dans des cas de demandes concurrentes d’eau parmi les utilisations existantes.
Les priorités d’utilisation sont censées être appliquées en dernier recours, uniquement après avoir tenté d’employer d’autres mécanismes dans le cadre des permis de prélèvement d’eau utilisés pour éviter ou régler les conflits entre des utilisations d’eau.
Ce guide explique les priorités des catégories d’utilisation d’eau en vertu du règlement et indique quand et comment les priorités peuvent être appliquées par le directeur au moment de prendre des décisions relatives aux permis. Elle est destinée à remplacer les lignes directrices sur les priorités d’utilisation de l’eau énoncées dans le document provincial intitulé « Gestion de l’eau : Politiques, lignes directrices, objectifs provinciaux de la qualité de l’eau du ministère de l’Environnement et de l’Énergie » (juillet 1994).
Les priorités d’utilisation de l’eau
Les quatre catégories de priorités d’utilisation énoncées au paragraphe 4 (2) du règlement sont présentées ci dessous, avec quelques exemples des objectifs précis d’utilisation de l’eau qui sont inclus dans chaque catégorie.
La priorité est accordée à l’utilisation d’eau existante dans la catégorie de la plus haute priorité. La gamme des utilisations de l’eau couverte par les priorités comprend les utilisations liées aux prélèvements d’eau qui doivent faire l’objet d’un permis, ou être enregistrés au Registre environnemental des activités et des secteurs (REAS). Elle comprend également les utilisateurs d’eau qui ne sont pas réglementés par le Ministère (par exemple eau potable pour les communautés autochtones, prélèvements d’eau individuels à des fins ménagères privées ou pour l’abreuvement du bétail), en plus des utilisations sur place de l’eau des cours d’eau (par exemple pour la protection de l’environnement).
Priorité 1 – Environnement, eau potable et élevage d’animaux (à égalité)
Environnement
Par exemple:
- protection des débits d’eau (cours d’eau, rivières) et des niveaux d’eau (lacs, aquifères) à des fins de protection des écosystèmes aquatiques (y compris les terres humides) ou l’atténuation des effets de la dégradation de la qualité de l’eau (incluant l’assimilation des eaux usées)
- assainissement de l’environnement, incluant le pompage et le traitement des eaux souterraines contaminées pour la protection des aquifères
Eau potable
Par exemple :
- approvisionnement privé à des fins ménagères (par exemple puits et prélèvements des eaux de surface) pour les besoins ordinaires des ménages et des exploitations agricoles
- approvisionnement en eau potable pour les communautés autochtones
- réseaux municipaux d’eau potable
- approvisionnement communal en eau potable, y compris les projets de développement résidentiels, les parcs à roulottes ou les terrains de camping
- approvisionnement en eau potable pour les établissements comme :
- les écoles
- les hôpitaux
- les collèges et les universités
Élevage d’animaux (bien-être animal)
Y compris :
- abreuvement direct de la volaille et du bétail
- aquaculture
Priorité 2 – Agriculture
Irrigation (incluant la protection contre le gel) des cultures agricoles et des activités de lavage dans les fermes
Priorité 3 – Utilisation industrielle et commerciale, et autres
Comprend les utilisations industrielles et commerciales, ainsi que les autres utilisations non couvertes par les catégories Priorité 1, Priorité 2 ou Priorité 4.
Par exemple :
- agrégats
- brasserie / boissons non alcoolisées
- fabrication de produits alimentaires
- fabrication
- exploitation minière
- production d’électricité
- terrains de golf
- embouteillage de l’eau
- construction
- pistes de ski
Priorité 4 – Utilisation à des fins esthétiques
Par exemple, utilisations à des fins esthétiques, comme :
- aménagements paysagers
- éléments paysagers (par exemple étangs à poissons à fonction esthétique)
Considérations propres au site
Les consommateurs d’eau individuels peuvent utiliser l’eau à des fins diverses qui relèvent de différents niveaux de priorité. Il incomberait au directeur de déterminer les quantités d’eau utilisées à différentes fins dans une installation, et la façon dont on en tient compte au moment de prioriser les utilisations de l’eau, au cas par cas en consultation avec le consommateur d’eau.
Par exemple, un établissement de fabrication peut disposer de conduites de distribution distinctes d’eau pour répondre à des besoins en eau à des fins industrielles (par exemple refroidissement, transformation, intégration d’eau dans un produit) et à des fins ménagères de l’installation. De même, un terrain de golf pourrait avoir une source de prélèvement d’eau qui répond à des besoins en eau à des fins d’irrigation, et une deuxième source qui répond aux besoins en eau potable du club de golf. Dans ces genres de situations, le directeur peut tenir compte des différentes fins pour lesquelles un consommateur d’eau individuel utilise l’eau au moment de prioriser les utilisations en vue de régler un conflit. Une partie des prélèvements d’eau à des fins industrielles, commerciales ou esthétiques pourrait être restreinte, alors que les prélèvements d’eau pour répondre à des besoins en eau potable ou d’autres besoins pourraient se poursuivre, sans restriction.
Dans certains cas, une partie de l’utilisation d’eau peut être destinée aux situations d’urgence (par exemple lutte contre les incendies), à la protection de la santé et de la sécurité (par exemple protection contre les incendies, assèchement/sécurisation d’un lieu de travail, sécurité alimentaire, ou au maintien de la sécurité alimentaire dans la province (par exemple transformation continue de produits agricoles cultivés localement). En appliquant les priorités d’utilisation de l’eau décrites ci-dessus pour résoudre les demandes concurrentes des utilisations, le Ministère exigerait que certaines utilisations essentielles de l’eau soient préservées, quel que soit le niveau de priorité de l’utilisateur.
Quand les priorités d’utilisation de l’eau s’appliquent
Les priorités d’utilisation de l’eau pourraient être appliquées pour contribuer à régler les demandes concurrentes parmi les prélèvements d’eau existants en raison d’une pénurie d’eau dans une région. Les demandes concurrentes d’eau peuvent être à court terme ou à long terme; elles peuvent être un événement unique, récurrent ou continu; et elles peuvent se produire sur différentes échelles spatiales, résultant de facteurs comme la sécheresse, la disponibilité naturelle limitée de l’eau, ou une forte densité ou une proximité étroite des prélèvements d’eau.
Les priorités d’utilisation de l’eau peuvent être appliquées pour régler des demandes concurrentes et continues parmi des utilisations dans une région, lorsque les solutions pratiques et les autres éléments du cadre général du Manuel du permis de prélèvement d’eau ne permettent pas de régler le conflit. Lorsque les demandes concurrentes entre les utilisations d’eau sont temporaires, mais récurrentes (par exemple dans une région sujette à la sécheresse), les priorités peuvent être appliquées proactivement pour déterminer comment les consommateurs d’eau autorisés dans une région répondront aux futures périodes de pénurie d’eau.
Dans certaines situations, le directeur pourrait tenir compte des priorités en matière d’utilisation d’eau au moment d’élaborer une stratégie de gestion des prélèvements d’eau dans une région soumise à un stress hydrique. Tout au long du processus d’élaboration d’une stratégie, le Ministère travaillerait de concert avec les utilisateurs d’eau, les municipalités, les offices de protection de la nature et les communautés autochtones concernés, au besoin, pour cerner les mesures adéquates qui doivent s’appliquer aux prélèvements d’eau existants, ou aux prélèvements nouveaux ou accrus potentiels, afin d’atténuer le stress hydrique dans la région. Veuillez vous reporter au guide suivant pour en savoir plus au sujet de l’approche du Ministère en matière de gestion des prélèvements d’eau par région.
Le directeur peut tenir compte des priorités lors de l’examen des demandes de renouvellement des permis existants d’une région. En cas d’urgence (par exemple nécessité de réduire immédiatement les demandes concurrentes des utilisateurs lors d’une grave pénurie d’eau), le directeur peut appliquer les priorités et, de sa propre initiative, modifier des permis qui visent les prélèvements d’eau existants dans la région afin d’imposer les mesures nécessaires pour régler ces conflits.
Les priorités d’utilisation de l’eau sont destinées à être appliquées en dernier recours, pour compléter d’autres éléments du permis de prélèvement d’eau qui sont utilisés pour éviter ou régler des conflits entre les utilisateurs d’eau. Par exemple, le Ministère dispose de processus pour examiner et régler les interférences entre des prélèvements d’eau existants, et peut notamment veiller au respect des conditions des permis (qui comprennent l’obligation pour un titulaire de permis de régler tout incident d’interférence entre son prélèvement d’eau et le prélèvement d’eau d’un autre consommateur autorisé, ou avec l’environnement) et travailler avec les utilisateurs d’eau concernés afin de cerner des solutions potentielles.
Comment les priorités d’utilisation de l’eau s’appliquent
Pour appliquer les priorités d’utilisation de l’eau, le directeur envisagerait de modifier le(s) permis du (des) consommateur(s) d’eau de la plus basse priorité pour modifier le prélèvement d’eau ou imposer des conditions supplémentaires, afin d’atténuer les répercussions sur une utilisation prioritaire existante. Par exemple, les permis pourraient être modifiés pour :
- limiter les prélèvements d’eau (à titre temporaire, à long terme ou de manière permanente)
- exiger une réduction des prélèvements d’eau à certaines périodes de l’année quand les demandes en eau des utilisateurs sont concurrentes;
- établir des déclencheurs pour réduire les prélèvements d’eau, comme des débits ou des niveaux d’eau minimaux (en dessous desquels aucun prélèvement d’eau ne peut être fait) afin de protéger l’environnement et les besoins en eau des utilisateurs en aval
- exiger la mise en œuvre de mesures de conservation ou d’utilisation économique de l’eau
- exiger l’utilisation d’autres sources d’eau (par exemple bassins de stockage hors ligne)
- exiger des rapports plus fréquents sur l’utilisation de l’eau au Ministère
Le cas échéant, le directeur peut également, en vertu du paragraphe 34 (5) de la Loi sur les ressources en eau de l’Ontario, exiger d’un utilisateur d’eau existant qu’il obtienne un permis, même s’il prélève moins de 50 000 litres par jour, ou qu’il soit autrement exempté de l’exigence d’obtenir un permis. Dans certains cas, un ou plusieurs utilisateurs d’eau non autorisés ont une incidence sur une utilisation plus prioritaire. Exiger de l’utilisateur d’eau non autorisé qu’il demande et obtienne un permis permettrait au Ministère d’imposer des conditions et des restrictions sur le prélèvement d’eau, au besoin, pour régler le conflit.
Les mesures d’atténuation seraient déterminées au cas par cas. Le directeur consulterait les renseignements techniques pertinents, y compris les données de surveillance et les rapports d’évaluation relatifs à la source d’approvisionnement en eaux souterraines ou de surface et aux utilisateurs d'eau concernés. Dans certains cas, il faudra peut-être demander des données et des renseignements supplémentaires aux consommateurs d’eau autorisés. Comme on l’a décrit précédemment, au moment de demander à un utilisateur de prélever moins d’eau, le directeur tiendrait compte de l’utilisation de l’eau à des fins domestiques ou de l’eau qui doit être préservée pour des raisons de santé et de sécurité, ou de protection de la sécurité alimentaire. Le dialogue avec les consommateurs d’eau serait entrepris pour déterminer les conséquences des éventuelles limites des prélèvements d’eau.
En cas de demandes d’eaux concurrentes parmi les utilisations d’un même niveau de priorité, le Ministère travaillerait en collaboration étroite avec les utilisateurs d’eau concernés pour régler le problème d’une manière équitable. Des mesures pourraient être prises par les consommateurs d’eau individuels, telles que l’amélioration de l’efficacité de leur utilisation d’eau ou l’optimisation du système d’eau. Il pourrait y avoir aussi des mesures collectives à prendre par les consommateurs d’eau pour atténuer le conflit, par exemple en déterminant un échéancier pour coordonner les prélèvements d’eau durant les périodes de pénurie, ou en maintenant des débits minimaux pour les écosystèmes aquatiques. Au besoin, le directeur pourrait modifier les permis existants pour exiger la mise en œuvre de ces mesures par les consommateurs d’eau autorisés.
Autres considérations pour appliquer les priorités d’utilisation de l’eau
Priorités d’utilisation de l’eau comme moyens de dernier recours
Les priorités d’utilisation sont censées être appliquées en dernier recours, uniquement après l’épuisement d’autres mesures pour résoudre les problèmes de demandes d’eau concurrentes. Comme indiqué ci-dessus, elles constituent un outil qui complète d’autres processus dans le cadre du permis de prélèvement d’eau qui sont utilisés pour éviter ou régler les conflits entre les utilisateurs d’eau.
Avant d’imposer toute restriction fondée sur des priorités d’utilisation, le Ministère enquêterait et tenterait de régler les interférences qui se produisent entre les utilisateurs d’eau existants, notamment en veillant au respect des conditions de permis et en travaillant avec tous les utilisateurs d’eau concernés afin de cerner des solutions potentielles.
Pour protéger la durabilité d’une source d’approvisionnement en eaux souterraines ou de surface, les types de mesures suivantes pourraient être envisagés :
- programmer les prélèvements d’eau dans la région pour réduire les interférences (par exemple échelonner les jours et les heures des prélèvements ou coordonner le pompage de plusieurs sources d’eau)
- mettre en œuvre des mesures de conservation et d’utilisation économique de l’eau
- optimiser un réseau d’eau municipal ou un autre grand réseau communal (par exemple ajout de capacité de stockage)
Pour obtenir une source d’eau plus fiable, les types de mesures suivantes pourraient être envisagés :
- modifier l’accès à une ressource en eau (par exemple, en approfondissant un puits ou en pompant des eaux de surface à des débits plus élevés dans un bassin de stockage)
- changer la source des prélèvements d’eau (par exemple, passer des eaux de surface aux eaux souterraines)
- réduire les prélèvements d’une source à certaines périodes de l’année ou en cas de sécheresse
- encourager l’approvisionnement de secours pour les consommateurs d’eau dans les régions sujettes à la sécheresse
Les solutions envisagées pour différents consommateurs d’eau devraient être proportionnelles aux caractéristiques de leurs installations et de leur utilisation d’eau (par exemple, grandeur et type d’exploitation, infrastructure hydraulique, volume d’eau utilisé, pratiques actuelles de conservation de l’eau). Par exemple, des mesures qui seraient réalisables et rentables pour un petit irrigateur agricole seraient différentes de celles qui pourraient être appliquées par une grande installation industrielle ou une municipalité. De même, un consommateur d’eau pourrait avoir mis en œuvre les meilleures pratiques de conservation de l’eau pour son secteur, mais ne pas avoir la possibilité d’améliorer davantage l’efficacité de son utilisation d’eau.
Protéger l’approvisionnement futur en eau potable
Dans les cas de demandes concurrentes concernant l’eau utilisée pour les besoins en eau potable (par exemple, municipale, communauté autochtone ou familiale privée), les besoins en eau potable sont considérés comme l’une des plus hautes priorités. En revanche, les priorités d’utilisation de l’eau ne peuvent pas être appliquées comme un moyen de « réserver » de l’eau en vue de besoins futurs à long terme pour les utilisations plus prioritaires dans une région, y compris les approvisionnements municipaux en eau potable qui sont nécessaires en vue de soutenir la croissance future.
Comme mentionné ci-dessus, toutes les demandes de permis sont examinées en tenant compte des répercussions sur les prélèvements d’eau existants et sur l’environnement. Pour les réseaux municipaux d’eau potable, le paragraphe 4 (2) du règlement stipule que le Ministère doit tenir compte des répercussions qu’un prélèvement d’eau proposé aurait sur l’utilisation municipale prévue de l’eau qui a été approuvée (par exemple, en vertu de la Loi sur les évaluations environnementales). Des outils supplémentaires existent dans le cadre de la Loi sur l’eau saine pour garantir la durabilité des sources d’eau potable municipale qui sont à risque. Les politiques relatives au plan de protection des sources d’approvisionnement en eau approuvées à ce jour comprennent les suivantes :
- Enjoindre au Ministère d’utiliser les permis afin de gérer les risques de prélèvements non municipaux pour les sources d’eau potable municipale.
- Enjoindre aux municipalités de prendre des mesures relativement à la gestion de leurs systèmes, à l’efficacité de l’utilisation de l’eau, à la gestion de la croissance et du développement.
- Demander à la province et à d’autres organismes d’entreprendre des mesures d’action pour appuyer ou améliorer les réseaux municipaux d’eau potable (par exemple, financement, surveillance supplémentaire, etc.).
Dialoguer avec les parties prenantes, les communautés autochtones et les autres ministères
Dans certaines situations, en plus de travailler avec les utilisateurs d’eau concernés, le Ministère devrait pouvoir dialoguer avec les communautés autochtones, les municipalités, les offices de protection de la nature et les autres parties prenantes locales, et les associations des secteurs industriels pertinentes. L’adoption d’un dialogue élargi pourrait favoriser une meilleure compréhension des circonstances entourant les conflits liés à l’utilisation de l’eau, et aider à concevoir des solutions.
Le recours au dialogue avec les parties prenantes et les communautés autochtones pourrait également révéler les conséquences de l’imposition de limites aux consommateurs d’eau, et de constater si ces restrictions se solderont par des répercussions non souhaitées sur la communauté élargie, y compris des conséquences sur les plans social et économique. La portée et le niveau du dialogue requis seront déterminés cas par cas, en fonction des circonstances propres à la situation et à la région touchée.
Le Ministère pourrait également dialoguer avec d’autres ministères qui ont des programmes pour contribuer à trouver des solutions aux pénuries d’eau, par exemple le ministère des Richesses naturelles et des Forêts, le ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales et le ministère des Affaires municipales et du Logement.
Le Programme d’intervention en matière de ressources en eau de l’Ontario est un outil provincial administré par le ministère des Richesses naturelles et des Forêts, qui permet aux autorités provinciales et locales de se préparer à l’éventualité de faibles quantités d’eau. De plus, le ministère des Richesses naturelles et des Forêts gère les exigences des plans de gestion de l’eau en vertu de la Loi sur l’aménagement des lacs et des rivières. Les plans de gestion de l’eau réglementent les installations hydroélectriques et les autres structures de contrôle hydraulique sur un réseau fluvial et, dans certains cas, ils peuvent jouer un rôle important pour aider à régler des demandes concurrentes parmi les utilisations d’eau. Le ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation et des Affaires rurales peut fournir des ressources, des outils et des formations divers qui peuvent aider les utilisateurs d’eau du secteur agricole à faire face aux pénuries d’eau.