À l’heure actuelle, la stratégie ontarienne de gestion des risques d’inondation repose sur cinq grands volets de la gestion des situations d’urgence : 

  1. prévention
  2. atténuation
  3. préparation
  4. ntervention
  5. rétablissement

Pour cette gestion, l’Ontario a recours à des lois, règlements, politiques et guides techniques provinciaux qui sont mis en œuvre en partenariat avec plusieurs ministères, municipalités, Premières Nations et offices de protection de la nature.

Cette stratégie vise à sauver des vies, à économiser de l’argent, à protéger les biens, la santé publique et l’environnement, à préserver la stabilité économique, à assurer le maintien des infrastructures essentielles et à réduire les perturbations sociales associées aux urgences.

5.1 Les cinq grands volets de la gestion des situations d’urgence

5.1.1 Prévention

La prévention est l’ensemble des mesures prises pour prévenir les situations d’urgence et les catastrophes liées aux inondations. Elles comprennent entre autres l’aménagement du territoire et les restrictions réglementaires visant à interdire l’aménagement des plaines inondables et autres zones à risque. Même si on ne peut pas empêcher les inondations, on peut éviter qu’elles causent des situations d’urgence en maintenant les personnes et les biens hors des zones inondables.

Dans la lutte contre les inondations, le principe général du ministère des Richesses naturelles et des Forêts (MRNF) est le suivant : privilégier les mesures non structurales et les mesures d’aménagement du territoire. Il doit pour ce faire recenser les zones à risque, dont font partie les plaines inondables. Les municipalités peuvent ensuite y interdire ou limiter les activités, y compris l’aménagement. Les principaux instruments législatifs utilisés dans cette optique sont la Loi sur l’aménagement du territoire, la Déclaration de principes provinciale et la Loi sur les offices de protection de la nature.

5.1.2 Atténuation

L’atténuation désigne les mesures prises pour réduire les effets des inondations, à savoir les mesures structurales et les normes de défense contre les inondations visant à protéger les aménagements. Au nombre des mesures structurales figurent entre autres les barrages, les digues, les canaux et les dérivations. Parmi les normes de défense contre les inondations figurent l’intégration de diverses mesures à la conception de base ou à la construction des bâtiments, des structures et des biens pour réduire voire éliminer les risques d’inondation, les jets de rive et autres dangers, par exemple : faire en sorte que l’étage le plus bas de l’habitation soit au-dessus du niveau de la crue nominale, tout comme l’arrêt d’eau et le panneau électrique, et installer des circuits électriques hydrorésistants.

5.1.3 Préparation

La préparation consiste à recourir aux prévisions et aux avertissements d’inondations pour évaluer les risques d’inondation, prévoir où et quand une inondation surviendra et assurer une intervention efficace (évacuation, activités d’atténuation, etc.).

La province fait ses prévisions et avertissements d’inondations par l’intermédiaire du Centre de contrôle des eaux de surface du MRNF, qui surveille la météo, les chutes de pluie et le débit des cours d’eau et fournit des avis et des produits et outils liés aux risques d’inondation (cartes de prévisions météorologiques, relevés nivométriques) aux offices de protection de la nature, aux municipalités et aux bureaux de district du MRNF. Les conditions d’inondation sont surveillées en permanence, et la province est en mesure de faire le point immédiatement avec les offices et autres entités concernées dans la foulée.

Les prévisions et avertissements d’inondations à l’échelle locale relèvent des bureaux de district du MRNF et des offices de protection de la nature. Beaucoup d’offices font des prévisions et des avertissements plus détaillés pour leur territoire respectif.

5.1.4 Intervention

L’intervention désigne les mesures prises pour intervenir dans une situation d’urgence causée par des inondations, par exemple le recours aux services d’urgence (distribution de sacs de sable, évacuation des résidents, etc.) pour protéger les personnes et les biens. Il peut aussi s’agir de former le personnel d’intervention en cas d’urgence et de rencontrer les parties prenantes et les partenaires pour assurer une intervention efficace, et d’offrir un soutien logistique et des services sociaux et médicaux.

En Ontario, la gestion des situations d’urgence est régie par la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d’urgence (voir la section 5.2.4). Celle-ci définit les pouvoirs, les responsabilités et les mesures de protection attribués aux ministères provinciaux, aux municipalités et aux personnes investies d’une mission particulière, comme le commissaire à la gestion des situations d’urgence.

5.1.5 Rétablissement

Le rétablissement désigne les mesures prises pour assurer la reprise des activités après une situation d’urgence causée par des inondations, par exemple offrir une aide financière aux sinistrés pour qu’ils remettent leurs biens en état.

À l’échelle provinciale, cette aide financière relève de deux programmes : le Programme d’aide aux sinistrés pour la reprise après une catastrophe, destiné aux propriétaires et aux locataires d’habitations, aux petites entreprises et fermes exploitées par leur propriétaire et aux organismes à but non lucratif, et le Programme d’aide aux municipalités pour la reprise après une catastrophe. Ces programmes financent les dépenses admissibles engagées par les Ontariens et les municipalités après une catastrophe naturelle. Le premier rembourse 90 % des coûts admissibles (jusqu’à concurrence de 250 000 $ et avec une franchise de 500 $). Depuis sa création en 2016, il a été activé pour 28 catastrophes dans 68 municipalités, ce qui représente 11 millions de dollars versés aux sinistrés. Le second programme est basé sur une formule de partage des coûts à échelle progressive. Depuis son lancement en 2016, il a été activé dans 16 municipalités, qui ont reçu en tout 4 millions de dollars.

Une municipalité peut recourir au programme d’aide qui lui est destiné quand les coûts admissibles atteignent 3 % des impôts qu’elle prélève à ses fins. Comme ce seuil d’admissibilité repose sur la capacité financière de la municipalité, le programme sert plus souvent aux petites municipalités, qui ont une assiette fiscale réduite.

Côté fédéral, le gouvernement aide les provinces et territoires à assumer les coûts d’intervention et de rétablissement associés à une catastrophe par l’intermédiaire de ses Accords d’aide financière en cas de catastrophe (AAFCC). Ce programme repose sur une formule de partage des coûts par habitant à échelle progressive. Comme c’est la plus grande, la province ontarienne a le seuil de financement fédéral le plus élevé. Elle est donc admissible aux AAFCC beaucoup moins souvent que les autres. Avec la formule actuelle (indexée chaque année à l’inflation), l’Ontario ne pourrait bénéficier du programme qu’en cas de catastrophe lui coûtant plus de 46,2 millions de dollars.

L’Ontario n’a eu droit aux AAFCC que trois fois ces dernières années : tempête de verglas de 1998, inondations de Peterborough de 2004 et tempête de verglas de 2013. Par conséquent, l’aide financière après catastrophe sort presque exclusivement des coffres de la province, bien que le fardeau financier global repose aussi en grande partie sur les épaules des municipalités et des propriétaires fonciers.

5.2 Lois, règlements, politiques et guides techniques

La stratégie ontarienne consistant à empêcher l’aménagement des plaines inondables et autres zones à risque est très efficace pour prévenir les dommages matériels. Quand une tempête frappe la région des Grands Lacs, l’Ontario subit souvent nettement moins de dommages matériels que les États américains, essentiellement grâce à sa gestion des plaines inondables.

C’est un fait avéré : les politiques provinciales permettent de réduire les coûts d’immobilisations et de fonctionnement associés à la gestion des inondations et autres dangers naturels, ce qui diminue la pression exercée sur la dette de la province et des municipalités en matière d’infrastructures. On considère que la réduction de ces coûts, y compris ceux associés à l’exploitation et à l’entretien des infrastructures de lutte contre les inondations et l’érosion, est de l’ordre de 20 % à 80 % selon la densité urbaine et la valeur des biens.

On estime que comparativement aux autres provinces canadiennes, ces politiques ontariennes limitent davantage les pertes liées aux inondations. La responsabilité d’empêcher l’aménagement des plaines inondables est partagée entre les municipalités (aménagement municipal) et les offices de protection de la nature (règlements pris en application de l’article 28 de la Loi sur les offices de protection de la nature).

Ces politiques seront de plus en plus utiles pour protéger les Ontariens contre les inondations et autres dangers naturels. En effet, avec l’augmentation des revenus et de la valeur des propriétés, l’urbanisation, le recul permanent des milieux humides et autres infrastructures vertes et les chutes de pluie extrêmes qui gagnent en fréquence et en intensité, les pertes associées aux dangers naturels tels que les inondations ne cesseront de grimper, d’où l’utilité croissante des politiques de gestion.

5.2.1 Loi sur l’aménagement du territoire et Déclaration de principes provinciale

La Loi sur l’aménagement du territoire et la Déclaration de principes provinciale (DPP) sont les principaux outils provinciaux qui encadrent l’aménagement du territoire à l’échelle municipale en Ontario : la DPP est le principal document de politique qui oriente le processus décisionnel municipal; la Loi sur l’aménagement du territoire exige que les décisions à cet égard soient « conformes » à la DPP; et les principes de la DPP encadrent la réglementation de l’aménagement.

Les municipalités sont les principales responsables de l’application de la DPP; pour ce faire, elles intègrent les principes à leurs plans officiels, règlements de zonage et décisions d’aménagement.

Administrée par le ministère des Affaires municipales et du Logement (MAML), la DPP fournit une orientation politique sur des questions d’intérêt provincial liées à l’aménagement et à la mise en valeur du territoire, établit le fondement des politiques régissant l’aménagement et l’utilisation du territoire et appuie l’objectif provincial visant à améliorer la qualité de la vie de tous les Ontariens. L’objectif de la DPP est d’orienter les décisions municipales concernant les nouveaux aménagements et les réaménagements.

Bien que la Loi sur l’aménagement du territoire et la DPP relèvent du MAML, c’est au MRNF que revient la responsabilité d’élaborer les politiques sur les dangers naturels comme les inondations (section 3.0 de la DPP), en collaboration avec partenaires et experts. Dans le cadre de ces politiques, qui sont revues tous les 10 ans, les municipalités doivent recenser les zones exposées à des dangers naturels dans l’intérêt de la sécurité publique quand il est question de nouveaux aménagements. Pour appuyer l’application de la DPP, les ministères élaborent des guides sur les domaines relevant de leur compétence en collaboration avec d’autres ministères. Le MRNF a ainsi créé plusieurs guides techniques sur les dangers naturels (section 3.0 de la DPP), décrits dans la section 5.2.6 ci-après.

Du 22 juillet au 21 octobre 2019, le MAML a mené des consultations sur les modifications qu’il propose d’apporter à la DPP pour accroître l’offre de logements, créer des emplois et réduire les obstacles et les coûts du système d’aménagement du territoire (consulter la page Web  intitulée « Examen de la Déclaration de principes provinciale – Proposition de politiques »). Sur le plan des inondations, ces politiques proposées permettraient : de mieux se préparer aux répercussions des changements climatiques; d’améliorer les politiques de gestion des eaux pluviales pour protéger l’eau et favoriser la résilience climatique; et de tenir à jour les politiques actuelles sur les dangers naturels ou d’origine humaine, politiques qui empêchent l’aménagement des zones dangereuses, dont les zones inondables, afin de protéger la santé et la sécurité publiques. Vu la corrélation directe entre les politiques de la section 3.0 de la DPP et l’examen du conseiller spécial en matière d’inondations, une remarque a été ajoutée dans la section en question de la version provisoire de la DPP pour préciser que d’autres modifications pourraient être apportées quand le gouvernement aura étudié les recommandations formulées à ce sujet.

5.2.2 Loi sur les offices de protection de la nature

La Loi sur les offices de protection de la nature a pour objet de prévoir l’organisation et la prestation de programmes et services qui favorisent la protection, la régénération, la mise en valeur et la gestion des richesses naturelles des bassins hydrographiques de l’Ontario par l’établissement des offices de protection de la nature à l’échelle de ces bassins hydrographiques. Un office de protection de la nature est un organisme municipal dont les membres (comme dans un conseil d’administration) sont des représentants nommés par les municipalités qui ont créé l’office ou y siègent et qui, pour la plupart, le financent. Beaucoup de ces membres, pour des raisons de responsabilité financière, sont des élus municipaux. Un office offre à la province et aux municipalités des programmes et des services de gestion des ressources qui relèvent de son territoire.

En 1956, après les graves pertes humaines et économiques causées par l’ouragan Hazel (1954), la Loi sur les offices de protection de la nature est modifiée pour permettre aux offices de protection de la nature d’adopter des règlements interdisant le remblayage des plaines inondables. En 1960, ces règlements peuvent maintenant interdire ou encadrer le dépôt ou la décharge de remblai dans des secteurs précis où, selon l’office concerné, la lutte contre les inondations et la pollution ou la protection des terres pourrait en faire les frais. En 1968, nouvelles modifications de la Loi : les règlements peuvent maintenant interdire ou encadrer la construction et la modification de cours d’eau. En 1983, le ministre des Richesses naturelles délègue aux offices de protection de la nature la responsabilité de commenter les questions de gestion des plaines inondables. Les offices peuvent désormais analyser les documents d’aménagement et formuler des commentaires à l’intention des ministres et organismes fédéraux et provinciaux, des municipalités, des propriétaires fonciers et des promoteurs.

En 1988, le ministre délègue aux offices de protection de la nature le pouvoir de commenter les questions d’inondation, d’érosion et de dynamisme des plages sur les berges des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent.

En 1995, le ministre confirme que les offices sont les premiers organismes responsables de formuler des commentaires sur les questions d’érosion, de pente et d’instabilité du sol en zone fluviale –nappes d’eau près de la surface du sol, sols organiques ou tourbeux, sols d’argile à Leda ou sols instables d’argile des grands fonds.

En 1998, le pouvoir réglementaire des offices est encore étendu : un office peut désormais encadrer les activités d’aménagement adjacentes aux rives, aux voies interlacustres et aux lacs intérieurs des Grands Lacs, et les activités risquant d’entraver la fonction hydrologique des milieux humides.

En 2001, avec l’arrivée du Service provincial d’aménagement à guichet unique, le MRNF, le MAML et Conservation Ontario concluent un accord pour définir les attributions des offices de protection de la nature, du MRNF et du MAML et planifier la mise en œuvre des responsabilités déléguées aux offices dans le cadre de ce système. L’accord porte essentiellement sur les responsabilités déléguées aux offices par le MRNF concernant la section 3.1 de la DPP (Dangers naturels). Ces responsabilités ne s’appliquent pas aux autres sections de la DPP, sauf délégation écrite expresse de la province. En tant qu’organismes publics au sens de la Loi sur l’aménagement du territoire, les offices de protection de la nature peuvent commenter les plans officiels ou les demandes d’aménagement associés à d’autres parties de la DPP, mais pas avec le même pouvoir de commentaire qui leur est délégué.

Chacun des 36 offices de protection de la nature de l’Ontario applique actuellement un règlement sur l’aménagement et les perturbations approuvé par le ministre des Richesses naturelles et des Forêts, conformément aux exigences imposées par le Règlement de l’Ontario 97/04 (Content of Conservation Authority Regulations Under Section 28 (1) of the Act : Development, Interference with Wetlands and Alterations to Shorelines and Watercourses). Parmi les grandes responsabilités provinciales que possède un office de protection de la nature dans sa zone de compétence figure le pouvoir réglementaire cité dans l’article 28 de la Loi sur les offices de protection de la nature, grâce auquel il peut encadrer l’aménagement et les activités en imposant un permis dans certains terrains dangereux dans une optique de sécurité publique et de gestion des dangers naturels. Cette réglementation, qui est un volet essentiel du cadre ontarien de gestion des dangers naturels, sert les objectifs stratégiques suivants :

  • Prévenir les décès et limiter le plus possible les dommages matériels et les perturbations sociales;
  • Réduire les dépenses publiques et privées associées aux opérations d’urgence, aux évacuations, à la remise en état et aux mesures de protection;
  • Réglementer l’aménagement qui, individuellement ou collectivement, a des conséquences sur le niveau des crues et accroît les risques pour les propriétaires fonciers en amont et en aval;
  • Limiter les interférences avec les espaces naturels de stockage comme les milieux humides;
  • Préserver le territoire en encadrant l’aménagement des versants ou des falaises instables ou potentiellement instables;
  • Empêcher que l’aménagement ne pollue (érosion, sédimentation) et ne dégrade les ressources en eau, y compris les eaux

Selon l’article 4 du Règlement 97/04, un office de protection de la nature doit décrire géographiquement les terrains dangereux et sujets aux risques d’inondation en s’appuyant sur la crue nominale applicable (ouragan Hazel, tempête de Timmins, crue centennale, etc.), détaillée en annexe (intensité pluviale, durée de la pluie, secteur touché). Cette description géographique des limites réglementaires peut comporter des renvois à des cartes déposées au siège social de l’office. Le règlement propre à l’office précise alors qu’en cas de conflit entre le texte et les cartes, c’est le texte qui prévaut. Les cartes des plaines inondables et autres dangers et les études connexes peuvent participer à la mise en œuvre du règlement de l’office en application de la Loi sur les offices de protection de la nature et faciliter l’exercice du pouvoir de commenter les plans officiels qui lui a été délégué en vertu de la Loi sur l’aménagement du territoire.

Pour financer ses activités, l’office de protection de la nature fait appel à des fonds provinciaux et municipaux, aux impôts municipaux et à l’autofinancement. La cartographie des plaines inondables et les études techniques permettant de délimiter les zones dangereuses pour l’aménagement municipal (pas le règlement de l’office) font partie des éléments admissibles au financement provincial et municipal à frais partagés.

En tant que ministère responsable, le MRNF continue de chapeauter l’ensemble des politiques et programmes de gestion des dangers naturels.

Le MRNF propose de modifier les règlements administrés par les offices de protection de la nature, et il a consulté la population à ce sujet du 5 avril au 21 mai 2019. Les extraits suivants sont tirés d’une page Web du site du gouvernement de l’Ontario intitulée : « Veiller à ce que les permis d’aménagement que délivrent les offices de protection de la nature visent principalement à assurer la protection des personnes et des biens » .

Le MRNF propose un règlement décrivant la manière dont les offices de protection de la nature autorisent le développement et d’autres activités pour les impacts sur les dangers naturels et la sécurité publique. Le règlement proposé rendra les règles de développement dans les zones dangereuses plus cohérentes pour permettre des approbations plus rapides, plus prévisibles et moins coûteuses.

Sont parmi les activités interdites aux termes des dispositions non proclamées de l’article 28 de la Loi sur les offices de protection de la nature, modifié par l’annexe 4 de la Loi de 2017 visant à bâtir de meilleures collectivités et à protéger les bassins hydrographiques :

  • les activités d’aménagement réalisées dans des zones où sont présents des risques naturels, ce qui comprend notamment les plaines inondables, les rives, les terres marécageuses et les terres dangereuses (c.-à-d. des terres qui pourraient être dangereuses pour des travaux d’aménagement en raison de processus naturels associés aux inondations, à l’érosion, au dynamisme des plages ou à un sol ou un substrat rocheux instable);
  • les travaux visant à modifier un cours d’eau ou une terre marécageuse, ou les travaux qui se répercutent sur ceux-ci.

Le ministère propose de rédiger un règlement dans lequel seraient définis plus précisément les moyens mis à la disposition des offices de protection de la nature pour réglementer les activités d’aménagement interdites et d’autres activités lorsque celles-ci auraient une incidence sur la maîtrise des inondations et d’autres risques naturels et sur la sécurité publique.

Le ministère propose d’harmoniser les 36 règlements approuvés par les offices de protection de la nature et de les regrouper en un seul règlement qui serait approuvé par le ministre des Richesses naturelles et des Forêts afin d’uniformiser les exigences pour tous les offices de protection de la nature, tout en prévoyant une certaine flexibilité à l’échelle locale pour tenir compte de la nature différente des risques posés par les inondations et d’autres dangers naturels.

Notons que le ministère propose également ce qui suit :

  • Habiliter les offices de protection de la nature à exempter d’autres activités d’aménagement à faible risque de l’obligation pour leur promoteur d’obtenir un permis, conformément aux politiques des offices de protection de la nature.
  • Exiger que les offices de protection de la nature élaborent des politiques internes pour guider les décisions en matière de permis, et exiger qu’ils consultent le public au sujet de leurs politiques et mettent celles-ci à la disposition du public et les réexaminent régulièrement.
  • Exiger que les offices de protection de la nature avisent le public des changements apportés aux zones cartographiées qui sont soumises à des règlements, notamment les plaines inondables et les limites des terres marécageuses.

Veiller à ce que les décisions en matière de permis que prennent les offices de protection de la nature soient prises conformément à leur mission principale, soit la protection des personnes et des biens contre les inondations et d’autres risques naturels, fait partie du plan environnemental pour l’Ontario que le gouvernement a adopté pour aider les collectivités et les familles à se préparer et à s’adapter aux changements climatiques. Les changements proposés fourniront également au milieu des affaires un environnement réglementaire clair et cohérent dans lequel il pourra fonctionner, et aideront à accélérer les processus d’approbation et à les rendre plus prévisibles et moins coûteux.

Étant donné que les habitations, les entreprises et les infrastructures sont de plus en plus menacées par les phénomènes météorologiques extrêmes, il est impératif que les offices de protection de la nature puissent remplir leur mission première, à savoir protéger les personnes et les biens contre les dangers naturels tels que les inondations. Et pour renforcer la résilience de l’Ontario face à ces phénomènes, il faut à tout prix que la réglementation gagne en efficacité.

Le MRNF est convaincu que son projet de règlement est un volet essentiel de la stratégie ontarienne visant à réduire les risques associés aux inondations et aux dangers naturels et à renforcer la résilience de la province face aux phénomènes météorologiques extrêmes.

En même temps que la consultation publique du MRNF sur les changements réglementaires proposés, le ministère de l’Environnement, de la Protection de la nature et des Parcs consultait lui aussi la population sur les modifications qu’il propose d’apporter à la Loi sur les offices de protection de la nature, qui, si elles sont adoptées, aideraient les offices de protection de la nature à avoir une meilleure gouvernance et à mener leur mission première à bien. Pour en savoir plus, consulter la page Web du site du gouvernement de l’Ontario intitulée : « Modernisation des activités des offices de protection de la nature – Loi sur les offices de protection de la nature » .

L’une des fonctions des offices de protection de la nature sera d’offrir des programmes et des services sur la gestion des risques posés par les dangers naturels tels que les inondations. Ces programmes et services devraient être énoncés dans un règlement.

5.2.3 Loi sur l’aménagement des lacs et des rivières et plans de gestion des eaux

La Loi sur l’aménagement des lacs et des rivières confère au ministre des Richesses naturelles et des Forêts le pouvoir législatif d’encadrer la conception, la construction, l’exploitation, l’entretien et la sécurité des barrages en Ontario. D’après la Loi et le Règlement de l’Ontario 454/96, les propriétaires de barrages doivent obtenir l’approbation du MRNF pour construire un nouveau barrage, réparer ou modifier un barrage, construire certains ouvrages de franchissement de cours d’eau et effectuer certains travaux de canalisation.

Pour aider son personnel à évaluer les demandes d’approbation et guider les demandeurs, le MRNF a rédigé le Guide administratif sur la Loi sur l’aménagement des lacs et des rivières, ainsi que des bulletins techniques et des pratiques exemplaires de gestion.

La fourchette des conditions d’exploitation normales d’un barrage autorisée par la Loi est décrite dans le plan de gestion des eaux correspondant ou, si le barrage n’est pas dans la zone géographique d’un tel plan, dans le plan d’exploitation du barrage.

En 2002, la Loi sur l’aménagement des lacs et des rivières a fait l’objet de modifications visant à réglementer l’exploitation des barrages. Ces modifications confèrent alors au ministre des Richesses naturelles et des Forêts le pouvoir légal d’ordonner au propriétaire d’un barrage de produire un plan de gestion (ou de le modifier) concernant l’exploitation et l’entretien du barrage, plan qui doit être conforme aux lignes directrices approuvées par le ministre.

Pour appliquer ces modifications législatives, le ministre a approuvé en 2002 les lignes directrices intitulées Water Management Planning Guidelines for Waterpower. L’objectif des plans de gestion des eaux était de contribuer au bien-être environnemental, social et économique de la population ontarienne par le développement et la gestion écologiquement durables des ressources hydroélectriques. Les lignes directrices prévoyaient un processus de planification visant à déterminer les buts, les objectifs, la portée et les critères associés à la préparation des plans de gestion des eaux. Ces plans, relevant du producteur d’hydroélectricité principal, doivent être rédigés en consultation avec les parties prenantes de la rivière concernée.

Les responsables de centrales hydroélectriques situées au bord d’une rivière de compétence provinciale ont eu pour consigne de rédiger un plan de gestion du débit et du niveau de l’eau dans leur centrale. Dans certains cas, les propriétaires de barrages non hydroélectriques ont été appelés à participer à la planification de la gestion des eaux de la rivière où se trouvait leur barrage, si celui-ci jouait un rôle essentiel dans la régularisation du débit et du niveau.

Un plan de gestion des eaux « complexe » était généralement de mise si la rivière avait de multiples installations hydroélectriques ou structures de régularisation ayant une grande influence sur le débit et le niveau de l’eau. Dans ce type de plan, il y avait généralement plus d’un promoteur (propriétaire de barrage ou propriétaire d’installation hydroélectrique) et des intérêts très divergents.

Un plan de gestion des eaux « simple » s’appliquait aux tronçons fluviaux contenant une ou plusieurs installations hydroélectriques ou structures de régularisation ayant une influence limitée sur le débit et le niveau de l’eau.

Dans le plan figure la fourchette des conditions d’exploitation normales, qui est adaptée à la fluctuation saisonnière du débit et du niveau de l’eau du barrage. Le plan ne s’applique pas en cas d’inondation déclarée, de niveau d’eau insuffisant ou de situation d’urgence.

En 2016, le ministère a approuvé le bulletin technique intitulé Maintaining Water Management Plans, qui remplace les Water Management Planning Guidelines et leurs annexes (2002).

5.2.4 Loi sur la protection civile et la gestion des situations d’urgence

Le cadre juridique global de la gestion des situations d’urgence en Ontario provient essentiellement de la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d’urgence qui, avec d’autres lois ministérielles, autorise le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour faire face à une urgence provinciale. La Loi a pour objet de favoriser l’intérêt public, en cas de déclaration de situation d’urgence, en protégeant la santé, la sécurité et le bien-être de la population de l’Ontario.

Le Règlement de l’Ontario 380/04 établit les normes minimales des programmes de gestion des situations d’urgence que doivent élaborer les municipalités et les ministères provinciaux et rappelle que la Loi exige un tel programme.

La Loi et le Règlement exigent que les ministères provinciaux élaborent un programme de gestion des situations d’urgence comportant ce qui suit :

  • un plan de mesures d’urgence;
  • des programmes et exercices de formation à l’intention des fonctionnaires;
  • la sensibilisation du public aux risques pour la sécurité publique et à la protection civile en situation d’urgence;
  • tout autre élément exigé par les normes à l’égard des programmes de gestion des situations d’urgence;
  • la détermination et l’évaluation des divers dangers et risques pour la sécurité publique qui pourraient donner lieu à des situations d’urgence et la détermination des installations et autres éléments de l’infrastructure qui sont susceptibles d’être touchés par elles;
  • un plan de continuité des opérations.

La Loi et le Règlement exigent que les programmes municipaux traitent des deux composantes clés de la gestion des situations d’urgence : la préparation et l’intervention. Pour ce faire, les programmes doivent :

  • nommer un comité du programme de gestion des situations d’urgence;
  • prévoir l’élaboration d’un plan d’intervention d’urgence pour les situations mentionnées dans le décret 1157/2009, la réalisation d’une Identification des dangers et évaluation des risques, et le recensement de l’infrastructure essentielle;
  • définir un centre des opérations d’urgence;
  • nommer un agent d’information et sensibiliser le public;
  • prévoir la formation du coordonnateur communautaire de la gestion des situations d’urgence (CCGU), de son remplaçant et du groupe de maîtrise des situations d’urgence;
  • prévoir la tenue d’exercices avec le groupe de maîtrise des situations d’urgence pour éprouver les protocoles, procédures et plans d’intervention du centre des opérations d’urgence;
  • être revus une fois l’an.

5.2.5 Loi sur les évaluations environnementales

Les évaluations environnementales servent à garantir que les administrations publiques et les organismes publics examinent les conséquences possibles d’un projet d’infrastructure sur l’environnement avant que celui-ci débute. L’étude des répercussions sur les terrains dangereux et à proximité relève essentiellement de la Déclaration de principes provinciale (DPP), et les autorisations sont délivrées aux termes de la Loi sur les offices de protection de la nature.

Dans ce contexte, la DPP est un outil d’aménagement qui ne s’applique qu’aux nouveaux projets, qui doivent être approuvés aux termes de la Loi sur l’aménagement du territoire, et à l’infrastructure qui sous-tend les aménagements. En revanche, les permis délivrés en vertu de la Loi sur les offices de protection de la nature visent les nouveaux aménagements et la modification des aménagements existants ainsi que la pose de remblais dans les zones définies réglementées.

Les activités d’atténuation des inondations qui sortent du cadre de ces deux lois peuvent être assujetties à la Loi sur les évaluations environnementales, à titre d’évaluation environnementale de portée générale distincte ou simplifiée des projets de réduction des inondations et de contrôle de l’érosion ou des projets d’infrastructure municipale d’un office de protection de la nature. Les évaluations environnementales de portée générale établissent un processus d’aménagement normalisé pour certaines activités. Elles s’appliquent aux projets courants dont les conséquences sur l’environnement sont prévisibles et faciles à gérer, et permettent au MRNF d’examiner les projets d’infrastructure, comme les ouvrages de lutte contre les inondations, y compris la construction ou l’entretien d’une berme ou d’une digue. Divers projets d’infrastructure soumis à une évaluation environnementale peuvent aussi devoir répondre à d’autres exigences d’approbation, notamment celles de la Loi sur l’aménagement des lacs et des rivières ou de la Loi sur les terres publiques, ou encore obtenir une autorisation du MEPP, comme une autorisation environnementale pour des rejets dans l’air, sur un terrain ou dans l’eau en vertu de la Loi sur la protection de l’environnement ou encore un permis de prélèvement d’eau en vertu de la Loi sur les ressources en eau de l’Ontario.

5.2.6 Guides techniques sur les dangers naturels

Pour aider les municipalités à appliquer les principes sur les dangers naturels de la politique 3.1 de la DPP, une série de guides techniques sur les dangers naturels a été mise au point et approuvée par le MRNF. Ces documents facilitent aussi l’approbation des demandes d’aménagement du territoire par les municipalités et expliquent les méthodes techniques ou, au besoin, les justifient si elles sont contestées.

La province décourage fortement les dérogations aux guides techniques. Toutefois, puisque ces guides ne sont pas inclus dans la réglementation, le MRNF ne peut garantir que les municipalités respectent les politiques provinciales et ne peut se servir des guides que pour donner des instructions sur l’utilisation adéquate des politiques, méthodes et protocoles.

Voici les guides :

  1. Understanding Natural Hazards (2001), qui explique les concepts d’aménagement à appliquer pour faire face aux dangers naturels.
  2. Technical Guide – River & Stream Systems : Flooding Hazard Limit (2002), qui décrit les trois normes de gestion des zones susceptibles d’être inondées dans la province et présente les outils hydrologiques et hydrauliques nécessaires à l’analyse des plaines inondables et à la délimitation des zones inondables.
  3. Procédures d’approbation de nouvelles zones de dérogation et de modification des zones existantes en vertu de la politique 3.1.3 relative aux dangers naturels de la Déclaration de principes provinciale (DPP) de 2005. Il s’agit des procédures qui remplacent l’information contenue à la partie B de l’annexe 5 du Technical Guide – River & Stream Systems : Flooding Hazard Limit de 2002.
  4. Technical Guide – River & Stream Systems : Erosion Hazard Limit (2002), qui présente une procédure cohérente et uniformisée pour déterminer et gérer les risques d’érosion riveraine en Ontario.
  5. Great Lakes-St. Lawrence River Shorelines : Flooding, Erosion and Dynamic Beaches (2001), qui présente les approches normalisées de gestion des rives, d’aménagement du territoire et de gestion des inondations riveraines, de l’érosion riveraine et du dynamisme des plages, et insiste sur la nécessité de mieux comprendre le réseau hydrographique, essentiellement sa formation, son évolution et les effets potentiels.
  6. Technical Guide for Large Inland Lakes Shorelines : Flooding, Erosion and Dynamic Beaches (1996), qui traite de la gestion efficace des rives et de la gestion de l’utilisation du sol face aux dangers naturels riverains.
  7. Guide technique – Sites dangereux (1996), qui présente des techniques pour repérer les sols instables, notamment l’argile sensible des grands fonds et les sols organiques, ainsi que les sous-sols rocheux instables, notamment ceux de karst.

5.3 Rôles et responsabilités

Au Canada, la lutte contre les inondations relève des provinces et des territoires, mais est souvent déléguée aux municipalités par des lois. Ainsi, la plupart des activités dans ce domaine, notamment la cartographie, la planification, la préparation, l’intervention et le rétablissement, sont menées à l’échelon local plutôt que provincial, territorial ou fédéral. La gestion des risques, y compris la prévention des inondations et l’atténuation de leurs répercussions, est coordonnée par la province, les municipalités et les offices de protection de la nature. Le gouvernement fédéral peut y prendre part si son programme d’aide aux sinistrés est requis. La lutte contre les inondations est prévue dans une série de lois, de règlements, de politiques et de guides techniques provinciaux (section  5.2) qui, ensemble, balisent la prise de décisions à l’échelon local pour protéger les personnes et les biens des inondations. Ces différents outils, maniés par divers organismes provinciaux en fonction de leur expertise, forment un réseau de politiques pour lutter contre les inondations.

5.3.1 Ministère des Richesses naturelles et des Forêts

Depuis 1975 et selon le décret 1157/2009 connexe à la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d’urgence, le ministère des Richesses naturelles et des Forêts (MRNF) est responsable de la gestion de sept risques, dont les inondations.

Bien qu’il joue un rôle important dans les interventions et le soutien aux interventions en cas d’inondation, son approche actuelle consiste surtout à miser sur la prévention – éviter les préjudices corporels, réduire au minimum les pertes de vie, les blessures, les dommages matériels et les dommages à l’environnement, et atténuer les perturbations économiques et sociales par divers mécanismes législatifs, politiques et techniques. Dans cette optique, il met en place des restrictions réglementaires et d’utilisation du sol qui sont ensuite appliquées par les municipalités au moyen des politiques sur l’aménagement du territoire de la Déclaration de principes provinciale (DPP), dont la mise en œuvre repose sur divers guides techniques qu’il a produits. En outre, aux termes de la Loi sur l’aménagement du territoire, il mandate les offices de protection de la nature de commenter les dispositions du plan qui portent sur des questions d’intérêt provincial se rapportant à la politique 3.1 de la DPP, qui traite des plans officiels et de leur modification ainsi que des demandes d’approbation de plans d’implantation individuels. Combinées, ces mesures visent à éviter les aménagements, nouveaux ou densifiés, dans les zones inondables et exposées à d’autres dangers naturels ainsi qu’à réglementer les activités pouvant entraîner des risques ou les aggraver (p. ex. la modification des cours d’eau et des milieux humides). Le MRNF ne dispose d’aucun texte législatif pour mettre en œuvre le programme de gestion des risques; il recourt donc à une série d’outils pour lutter contre les inondations. Ces outils comprennent :

  • la Loi sur l’aménagement du territoire et la DPP (voir la section 5.2.1 ci-dessus);
  • la Loi sur les offices de protection de la nature (voir la section 5.2.2 ci-dessus);
  • des guides techniques sur les dangers naturels (voir la section 5.2.6 ci-dessus);
  • les Services de cartographie et de géomatique (voir la section 5.3.1.1 ci- dessous);
  • les services de prévision des crues et d’avertissement du public (voir la section 5.3.1.2 ci-dessous).

5.3.1.1 Services de cartographie et de géomatique

Les données géospatiales sont essentielles à la cartographie des inondations puisqu’elles font autorité pour tout le processus. Les deux principaux ensembles de données géospatiales utilisées pour cartographier les inondations sont : 1) l’imagerie, pour la position des éléments bidimensionnels (p. ex. les routes, les rivières et les édifices); et 2) l’élévation, pour les hauteurs tridimensionnelles (p. ex. la hauteur d’une berge ou d’une route).

La Section des services de cartographie et de géomatique de la Direction de la cartographie et des ressources informationnelles du MRNF est chargée de recueillir, de générer et de tenir à jour les données géospatiales et les données de base de l’Ontario pour le gouvernement, les chercheurs et le public.

Elle obtient, conserve et diffuse des données géospatiales ouvertes, provinciales et faisant autorité en coordonnant les projets d’acquisition gouvernementaux (imagerie, élévation, lidar, bathymétrie, routes, cours d’eau, milieux humides, etc.); en préparant des lignes directrices et des normes de cartographie; en encadrant et en orientant la gestion des données géospatiales; en concluant des ententes de communication de données et en instaurant des partenariats financiers entre des entités locales, provinciales et nationales; et en rendant les données communicables et accessibles dans le portail Données ouvertes.

Outre ses responsabilités de cartographie provinciale et de géomatique pour le MRNF, la Section coordonne le programme Information sur les terres de l’Ontario (ITO) pour tous les ministères provinciaux. Ce programme améliore les services liés aux données géospatiales fournis à la fonction publique de l’Ontario et à ses partenaires, comme suit :

  • coordination de la gouvernance pour une prise de décisions et un leadership collectifs;
  • mobilisation des communautés géospatiales pour connaître les besoins;
  • offre de produits et de services qui répondent aux besoins communs et engendrent des retombées collectives;
  • partage des connaissances géospatiales pour établir des pratiques exemplaires et les réviser.

Les principes fondamentaux d’ITO comprennent la collaboration pour les données géospatiales et les services ainsi que le concept de la création unique pour des usages multiples. Pour illustrer ces principes, on peut penser à son programme d’imagerie, qui consiste à obtenir des données d’imagerie à haute résolution pour le gouvernement provincial et de nombreux partenaires des secteurs privé, public et universitaire. Le succès de ce programme repose sur :

  • la mise à profit des partenariats internes et externes de divers secteurs;
  • la réponse à plusieurs besoins opérationnels;
  • le partage des coûts;
  • la mise en place d’un cycle d’acquisition d’images prévisible sur cinq

5.3.1.2 Services de prévision des crues et d’avertissement du public

Les services de prévision des crues et d’avertissement du public sont fournis par le Centre de contrôle des eaux de surface (CCES) du MRNF, en collaboration avec les offices de protection de la nature lorsqu’il en existe et les bureaux de district du MRNF, qui fournissent de l’expertise à l’échelon local et de l’information aux intervenants municipaux par des avertissements d’inondation et des messages d’alerte.

La capacité d’offrir ces services dépend de l’information communiquée par le réseau hydrométrique, un partenariat fédéral-provincial, et ses 600 échelles de crue en Ontario, essentiellement dans les bassins hydrographiques des municipalités les plus densément peuplées, donc où le risque de préjudice est plus grand.

L’entente de service exige un investissement financier de la province, qui se chiffre à 4,6 millions de dollars pour 2019-2020. Il est prévu que l’investissement provincial augmente de 2 % par année. Selon l’entente, les échelles de crue doivent être surveillées et entretenues, histoire de garder un œil sur ce qui se passe sur le terrain pour prévoir les crues.

Même si plusieurs recommandations sont formulées à la section 6.3 pour améliorer la préparation, le CCES est déterminé à tirer des leçons de chaque événement et a pris de nombreuses mesures pour favoriser l’amélioration continue. Voici certaines de ces mesures :

  • mettre en place un nouvel environnement de données, le WISKI de KISTERS, et développer plusieurs nouveaux outils pour le scriptage des produits personnalisés afin d’améliorer les opérations;
  • mettre au point un nouveau système d’alerte précoce du niveau naturel (calme) des Grands Lacs et renforcer les relations de travail avec le gouvernement fédéral pour les produits de breffage sur les Grands Lacs;
  • développer de nouveaux outils pour communiquer les prévisions du Secrétariat pour la régularisation de la rivière des Outaouais aux offices de protection de la nature et aux bureaux de district du MRNF;
  • entamer la mise à jour des guides provinciaux sur la prévision des crues et l’avertissement du public (devrait être terminée en 2020);
  • financer les paiements de transfert à divers offices de protection de la nature pour les nouveaux outils de communication associés à la rivière des Outaouais, le système de modélisation de la fonte des neiges du GAWSER dans le WISKI, et le développement du modèle du HEC-HMS – la province n’a plus qu’à évaluer et à utiliser ces outils;
  • organiser plusieurs journées de transfert de connaissances et de formation destinées aux clients internes et externes – analyses après action, transfert de la modélisation et de la technologie, ateliers sur la prévision des crues et l’avertissement du public, formation interne annuelle et collaboration avec les partenaires du réseau hydrométrique;
  • restructurer les pratiques opérationnelles avec la Division des relevés hydrologiques du Canada pour améliorer les interventions sur le terrain concernant l’entretien des échelles de crue et la prise de mesures sur le terrain en vue de la consignation des événements;
  • mettre en œuvre un nouveau plan de communication, notamment mettre à jour les pages Web et les statistiques d’utilisation du Web.

5.3.1.3 Groupe scientifique de télédétection

Le groupe provincial d’experts de la télédétection fait partie de la Division des services provinciaux (DSP) de la Direction des sciences et de la recherche (DSR) de l’Unité de l’Inventaire des ressources forestières du MRNF. Le Groupe scientifique de télédétection s’occupe essentiellement de la cartographie de la couverture terrestre et de la perturbation du terrain de la province, et en tant que consignataire des données de l’Ontario, il s’occupe de différentes applications et épaule toute une diversité d’utilisateurs. Il possède aussi les compétences et l’expérience nécessaires au traitement, à l’interprétation, à l’informatisation et à la publication des images de gestion des situations d’urgence en temps quasi réel. Devant participer aux efforts provinciaux de gestion d’urgence des inondations, le groupe collabore étroitement avec le Centre de contrôle des eaux de surface ainsi que le Centre canadien de télédétection et les bureaux des Services de géomatique d’urgence de Ressources naturelles Canada (RNCan).

Deux outils de télédétection sont privilégiés par le groupe : le RADARSAT-2 de l’Agence spatiale canadienne et le MODIS de la NASA. Ces outils fournissent plus de données spatiales sur les conditions des eaux, des glaces et des bassins hydrographiques; de l’information entre les relevés des fluviomètres; de l’information sur les régions éloignées; et des conditions quantifiées ne pouvant être obtenues des fluviomètres et servant à évaluer les risques, à rédiger les messages d’alerte et à planifier les opérations d’urgence. Ils renforcent l’ensemble de connaissances que nous avons des inondations, des glaces et bien plus, et complètent les efforts sur le terrain (vols de reconnaissance, évaluation de l’enneigement et observation des glaces). Bref, ces outils facilitent la prise de décisions éclairées en cas d’inondation.

Grâce aux images du RADARSAT, nous pouvons cartographier avec précision les conditions des glaces par temps défavorable et pendant la nuit (ce qui est très difficile avec les images optiques et les vols de reconnaissance localisés). Avec des intervalles de survol rapprochés, il est possible d’obtenir des images du RADARSAT plusieurs fois par semaine pour chaque cours d’eau, ce qui renforce la capacité de détection précoce de la formation d’embâcle.

Le RADARSAT sert aussi à obtenir des cartes d’inondation et de l’information en temps quasi réel (étendue, gravité et progression); améliore grandement la compréhension de la situation lors des inondations; améliore la prise de décisions et les prévisions des crues; génère des documents et enrichit les connaissances dans la lutte contre les inondations; et permet la création de cartes précises sur les plaines inondables.

Les images optiques du MODIS sont utilisées pour surveiller la débâcle des fleuves côtiers du Grand Nord ontarien. L’acquisition, l’interprétation et la communication des images se faisaient auparavant de façon manuelle; grâce à des améliorations apportées aux outils entre 2016 et 2019, le processus est maintenant entièrement informatisé.

Dans le cadre de la mission de la Constellation RADARSAT (MCR), l’Agence spatiale canadienne remplace le RADARSAT-2 par trois petits satellites identiques, lancés le 12 juin 2019. La MCR captera des images des eaux, des terres, des glaces et de l’atmosphère de la Terre de jour comme de nuit, dans toutes les conditions météorologiques, y compris en présence de nuages épais, de fumée et de brume, ce qui constitue une amélioration notable des produits optiques. Elle fournira des données en temps quasi réel pour tout l’Ontario et plus d’informations pour faciliter l’évaluation des risques d’inondation, la communication de messages efficaces et les opérations d’urgence.

5.3.2 Ministère des Affaires municipales et du Logement

Le ministère des Affaires municipales et du Logement (MAML), en tant qu’organisme responsable de l’administration de la Loi sur l’aménagement du territoire et de la Déclaration de principes provinciale (DPP), joue un rôle essentiel en épaulant le MRNF par l’inclusion de politiques sur les dangers dans la DPP pour les nouveaux aménagements et les réaménagements, comme il a été dit à la section 5.2.1.

Le MAML offre aussi le Programme d’aide aux sinistrés pour la reprise après une catastrophe aux propriétaires fonciers privés, et à l’échelon municipal, le Programme d’aide aux municipalités pour la reprise après une catastrophe en vue de couvrir les dépenses admissibles à la suite d’une catastrophe naturelle (voir la section 5.1.5 ci-dessus).

En plus de ces programmes, et en réponse aux inondations du printemps 2019, le MAML a lancé un projet pilote de un million de dollars pour aider les municipalités à réparer les routes, les ponts et les autres infrastructures endommagés et les soumettre à une norme plus élevée, afin qu’ils puissent mieux résister aux phénomènes météorologiques extrêmes. Dans le cadre de ce projet, le gouvernement provincial versera aux municipalités admissibles au Programme d’aide aux municipalités pour la reprise après une catastrophe des fonds pouvant dépasser le coût estimé de réparation des infrastructures publiques endommagées jusqu’à hauteur de 15 % afin de les rendre plus résistantes à ces phénomènes. À titre d’exemple, on pourrait élever les routes pour mieux les protéger du ruissellement de surface, renforcer les colonnes ou les semelles des ponts, ou agrandir les fossés et les puisards pour améliorer leur capacité de rétention. Les municipalités touchées par les inondations survenues après le 1er mars 2019 sont admissibles au financement accru du projet pilote.

5.3.3 Ministère de l’Environnement, de la Protection de la nature et des Parcs

Le ministère de l’Environnement, de la Protection de la nature et des Parcs (MEPP), dont la priorité est de protéger la sécurité publique et l’environnement, est responsable de plusieurs initiatives provinciales concernant l’eau, notamment les suivantes :

  • la protection des Grands Lacs;
  • la protection des voies navigables et des eaux intérieures;
  • l’utilisation durable de l’eau et la pérennisation de son caractère potable pour les générations à venir;
  • la surveillance du traitement des eaux usées et des eaux pluviales par les municipalités et le secteur privé;
  • l’amélioration du partage des données, de l’information et des connaissances.

Le MEPP a aussi la responsabilité de la Loi sur les offices de protection de la nature et des programmes et services connexes aux dangers non naturels instaurés et offerts par les offices.

Dans son plan environnemental 2018, le gouvernement prévoit entreprendre une évaluation globale et multisectorielle des répercussions des changements climatiques, notamment des vulnérabilités, des risques et des leviers, pour expliquer en détail comment et où ces changements influeront sur l’économie, les infrastructures, les municipalités, la santé et la sécurité publiques, et les écosystèmes de l’Ontario, et quels pourraient être les obstacles et leviers associés. La version provisoire du plan fait état d’une collaboration avec entre autres les secteurs de l’immobilier et de l’assurance pour sensibiliser les propriétaires fonciers au risque croissant d’inondation en raison de la fréquence accrue des phénomènes météorologiques extrêmes. Ce plan relève lui aussi du MEPP.

Ce dernier conçoit des documents d’orientation destinés aux municipalités pour les épauler dans la planification et l’organisation de la gestion des eaux pluviales, en les aidant à élaborer leurs plans directeurs en la matière et à prévoir l’infrastructure nécessaire pour préserver la sécurité publique et l’environnement.

5.3.4 Ministère de l’Infrastructure

Pour lutter contre les inondations et les prévenir, le ministère de l’Infrastructure :

  • formule des recommandations sur les priorités en matière d’infrastructure et assure une coordination efficace des infrastructures gouvernementales;
  • collabore avec les ministères partenaires et Infrastructure Ontario pour concevoir, mettre en œuvre et administrer des programmes d’infrastructure publique;
  • fait appliquer le Règlement de l’Ontario 588/17 (Planification de la gestion des biens pour l’infrastructure municipale), qui oriente la gestion des biens et fournit des outils et du soutien aux municipalités de l’Ontario pour les aider à répondre à leurs besoins actuels et futurs en infrastructure (Planification de la gestion des biens municipaux);
  • dirige la conception et la mise en œuvre des programmes d’infrastructure fédéraux-provinciaux et collabore avec les partenaires ministériels et le gouvernement fédéral.

Depuis quelques années, ses investissements ciblent essentiellement les infrastructures résilientes pour aider les municipalités à faire face aux répercussions grandissantes des changements climatiques et des inondations.

Le ministère administre le Fonds ontarien pour l’infrastructure communautaire (FOIC) qui, depuis 2014, a fourni du financement selon les demandes et les prévisions pour aider plus de 420 localités des secteurs ruraux et du Nord à construire et à réparer l’infrastructure de base (routes, ponts, infrastructures d’eau et infrastructures des eaux usées). Le gouvernement revoit actuellement le FOIC pour s’assurer qu’il continue de soutenir les municipalités dans l’amélioration et la mise en œuvre de leurs plans de gestion des biens.

Le volet Infrastructures vertes du Programme d’infrastructure Investir dans le Canada (PIIC) compte un financement de 7,12 milliards de dollars provenant du fédéral (2,85 milliards), du provincial (2,3 milliards) et d’un autre partenaire (1,92 milliard) pour des projets qui améliorent les résultats dans l’un des trois sous-volets fédéraux, soit atténuation des changements climatiques, qualité de l’environnement et atténuation des catastrophes.

La première ronde de demandes au titre du volet Infrastructures vertes a été lancée le 25 octobre 2019 (L'Ontario investit dans les infrastructures vertes pour aider les petites collectivités). Les premières demandes doivent répondre aux besoins cruciaux en santé et en sécurité dans les petites municipalités et les communautés des Premières Nations de moins de 100 000 habitants relativement aux infrastructures d’eau, d’eaux usées et d’eaux pluviales.

Le ministère de l’Infrastructure collaborera avec d’autres ministères, dont le MRNF, à la préparation d’autres rondes de demandes au titre du volet Infrastructures vertes, qui pourraient servir à financer une infrastructure naturelle novatrice et des solutions écotechnologiques pour répondre aux défis actuels et futurs concernant la qualité de l’environnement, les changements climatiques et l’atténuation des catastrophes.

5.3.5 Bureau du commissaire des incendies et de la gestion des situations d’urgence (ministère du Solliciteur général)

Le Bureau du commissaire des incendies et de la gestion des situations d’urgence de la Direction de la gestion des situations d’urgence – mieux connu sous le nom Gestion des situations d’urgence Ontario (GSUO) – est l’organisme chargé de la prise en charge des situations d’urgence dans l’ensemble de la province. Il surveille l’élaboration et la mise en œuvre des programmes de gestion des situations d’urgence en Ontario, y participe et coordonne les programmes avec le gouvernement fédéral. Dans ce rôle spécial, GSUO coordonne les interventions d’urgence par l’entremise du Centre provincial des opérations d’urgence, au besoin; offre aide et conseils aux municipalités et aux ministères dans toutes les sphères de la gestion des situations d’urgence; et tient à jour deux plans d’intervention d’urgence, le Plan provincial d’intervention en cas d’urgence nucléaire et le Plan provincial d’intervention en cas d’urgence (PPIU).

Le PPIU est utilisé pour coordonner les interventions d’urgence à l’échelle de la province; il précise comment GSUO et les ministères doivent intervenir lors de situations d’urgence généralisées ou de grande ampleur.

Pour ce qui est des inondations, les principales initiatives de GSUO comprennent un symposium annuel sur les inondations et les feux de forêt; la publication de documents et la tenue d’ateliers sur l’identification des dangers et l’évaluation des risques; la revue des pratiques exemplaires au pays et ailleurs pour faire évoluer la gestion des situations d’urgence; la mise à jour du PPIU; et la mise à niveau du Système de gestion des incidents.

En cas d’inondation, le Centre provincial des opérations d’urgence (CPOU) communique avec les coordonnateurs communautaires de la gestion des situations d’urgence des municipalités à risque pour anticiper leurs besoins en ressources; concevoir des produits de cartographie du SIG et d’information sur les incidents pour rendre compte de la situation; déployer des agents régionaux afin qu’ils conseillent les municipalités et assurent la liaison entre le CPOU et les intervenants; et préparer et diffuser de la documentation sur les inondations (listes de ressources et de documents sur le sujet ainsi qu’un guide sur le rétablissement après une inondation).

5.3.6 Municipalités

Selon les guides techniques du MRNF, les municipalités ont, aux termes de la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d’urgence, la responsabilité de repérer les zones sujettes aux dangers naturels et d’élaborer des plans de gestion (plans de contingence) afin de limiter les risques pour la santé et la sécurité publiques. Pour ce faire, elles doivent entre autres indiquer les plaines inondables dans leurs plans et inclure des politiques pour que les nouveaux aménagements respectent la DPP. Il incombe à chaque municipalité de déterminer comment remplir cette responsabilité, et le recours à la cartographie des plaines inondables est un outil qui peut les aider à repérer les zones à risque. Les municipalités peuvent, mais n’y sont pas tenues, faire cartographier les plaines inondables par leur office de protection de la nature.

Les cartes, nouvelles ou mises à jour, sont généralement financées en fonction des priorités par les municipalités ou par les promoteurs de projets d’aménagement. Ni le MRNF ni la province ne financent la cartographie, pas plus qu’ils n’approuvent les cartes. Toutefois, dans les dernières années, le gouvernement provincial a procédé à de petits paiements de transfert pour des projets pilotes de technologie de cartographie.

Les cartes sont conservées par les municipalités et sont utilisées à des fins précises d’aménagement du territoire. Il revient aux municipalités de mettre à jour leurs cartes lorsque nécessaire, généralement lorsqu’un projet d’aménagement est présenté, ce qui comprend la mise à jour ou la modification des plans officiels. Le MRNF ne surveille pas la cartographie locale, donc ne peut présenter de rapports sur son état ou son avancement.

Les municipalités sont responsables de la gestion de leurs eaux pluviales (planification de l’infrastructure, normes, conception, construction, fonctionnement et entretien), c’est- à-dire les eaux de ruissellement qui sont ou seraient collectées par un égout pluvial distinct et, parfois, par un égout unitaire.

La gestion municipale des eaux peut intégrer une infrastructure verte qui collecte (en totalité ou en partie) l’eau de fonte ou de pluie, ce qui réduit le ruissellement vers les égouts pluviaux.

Les municipalités ont aussi un rôle important à jouer dans la gestion du ruissellement de surface en milieu rural. Aux termes de la Loi sur le drainage, elles sont responsables, conjointement avec les propriétaires fonciers, des drains municipaux qui permettent l’écoulement et l’amenée des eaux de ruissellement de surface. Les drains souterrains, importants pour la productivité agricole, collectent et amènent directement ou indirectement les eaux de ruissellement de surface vers des cours d’eau naturels au moyen des drains municipaux. Le ruissellement de surface attribuable aux routes municipales est aussi amené vers ces cours d’eau. Le drainage cumulé des grands milieux ruraux et l’amenée rapide des eaux contribuent aux risques d’inondation fluviale en aval.

Lors de situations d’urgence, les municipalités procèdent aux premières interventions et se chargent du rétablissement sur leur territoire.

5.3.7 Offices de protection de la nature

Les offices de protection de la nature sont des organismes publics créés par les municipalités aux termes de la Loi sur les offices de protection de la nature (voir la section 5.2.2) pour offrir des programmes et services et assujettir à des règlements les aménagements et autres activités réglementées qui sont de leur ressort par un processus de délivrance de permis lorsque l’aménagement risque de nuire au contrôle des dangers naturels, comme les inondations fluviales ou riveraines, ou de nuire à un cours d’eau ou milieu humide. Ils se sont aussi vus confier par le MRNF la responsabilité d’examiner les demandes et documents d’aménagement municipaux présentés en vertu de la Loi sur l’aménagement du territoire pour confirmer qu’ils sont conformes aux politiques sur les dangers naturels de la DPP, notamment en évaluant les répercussions possibles de l’aménagement sur le contrôle de ces dangers. Pour remplir ces responsabilités, il leur faut interpréter les politiques et communiquer leurs données, informations et connaissances aux municipalités. En outre, la délimitation des zones à risque par la cartographie et les études hydrologiques et hydrauliques à l’appui alimente de façon importante leurs connaissances et leur savoir. Les cartes réglementaires faisant autorité peuvent être mises à jour par un office de protection de la nature au besoin, parfois lorsque la municipalité modifie son plan officiel et les cartes de ses plaines inondables, ou par le promoteur qui demande un permis.

Les offices de protection de la nature sont responsables de la prévision des crues et de l’avertissement du public. En l’absence d’office, c’est le bureau de district local du MRNF qui exerce les responsabilités associées. Les offices de protection de la nature et les bureaux de district du MRNF sont épaulés par le Centre de contrôle des eaux de surface du MRNF, qui a pour principales fonctions de surveiller les débits et niveaux d’eau, d’évaluer la situation dans la province et de communiquer en continu ce qu’il sait des risques d’inondation en Ontario. La portée et la complexité du programme de prévision des crues et d’avertissement du public d’une autorité donnée dépendent de divers facteurs, notamment le niveau de risque dans les zones inondables. Certains offices de protection de la nature peuvent avoir un autre système pour consigner les données d’écoulement fluvial, de neige accumulée, des pluviomètres et des stations climatologiques sur leur territoire, qu’ils peuvent aussi intégrer à leurs modèles hydrologiques afin de répondre aux besoins qui leur sont propres.

5.3.8 Gouvernement fédéral

La Loi constitutionnelle ne traite pas de gestion des eaux, encore moins de risques d’inondation. Le pouvoir de gestion des eaux du gouvernement provincial découle de son pouvoir de légiférer sur les droits fonciers et civils, les questions de nature locale et privée, les travaux locaux et les ressources naturelles. Certains ministères fédéraux, dont Ressources naturelles Canada (RNCan), s’occupent aussi des inondations et des autres dangers naturels. RNCan surveille les dangers naturels (comme les inondations et les glissements de terrain), communique de l’information sur les situations à risque et informe les Canadiens pour les aider à comprendre ces dangers et à s’y préparer ainsi que réduire les pertes qui y sont associées. RNCan génère et diffuse des données géospatiales, et prépare et transmet des cartes topographiques et géoscientifiques, des images et des publications scientifiques, le tout portant sur les inondations et les glissements de terrain. (Voir la section 5.3.1.3, qui traite de télédétection.)

Sécurité publique Canada administre les Accords d’aide financière en cas de catastrophe (AAFCC), qui prévoient le remboursement aux gouvernements provinciaux et territoriaux des coûts admissibles d’intervention et de rétablissement en cas de catastrophe.

Les inondations étant le principal déboursement des AAFCC, RNCan a lancé une série de guides d’orientation fédéraux sur la cartographie des zones inondables (en partenariat avec Sécurité publique Canada) pour épauler adéquatement les municipalités canadiennes qui n’ont pas nécessairement de guides solides sur la cartographie des plaines inondables. Bien qu’elle soit partie d’une bonne intention, cette série a entretenu la confusion qui règne en Ontario, les intervenants ne sachant pas nécessairement que les guides du gouvernement provincial prévalent.

Sécurité publique Canada finance aussi des projets à coûts partagés de gestion des inondations et autres dangers naturels par des programmes comme le programme d’atténuation des catastrophes, tandis qu’Infrastructure Canada contribue au Fonds d’atténuation et d’adaptation en matière de catastrophes (FAAC). Les projets d’infrastructure liés aux inondations peuvent aussi être financés par le volet Infrastructures vertes du Programme d’infrastructure Investir dans le Canada (PIIC), administré conjointement par Infrastructure Canada et le gouvernement de l’Ontario.

5.3.9 Autres organismes

5.3.9.1 Commission mixte internationale

Le Canada et les États-Unis sont parties au Traité des eaux limitrophes de 1909, à l’origine de la Commission mixte internationale (CMI). Selon le Traité, la CMI a compétence sur les affaires concernant l’utilisation, l’obstruction ou la dérivation d’eaux limitrophes entre le Canada et les États-Unis. Par exemple, la régularisation du débit du fleuve Saint-Laurent par le barrage Moses-Saunders relève de la compétence de la CMI.

L’Ontario collabore étroitement avec la CMI et les gouvernements fédéraux, provinciaux et étatiques pour faire en sorte que les stratégies de régularisation des Grands Lacs intègrent la gestion durable des ressources en eau. Même si la province ne gère pas le débit sortant des Grands Lacs, elle est responsable des terres, du tourisme, de l’aménagement du territoire, de l’utilisation de l’eau et de la gestion des dangers naturels (érosion et inondation), tous subissant l’influence des niveaux et débits d’eau.

Le MRNF conseille la CMI par l’entremise de ses conseils de contrôle et de ses groupes de travail et d’étude.

5.3.9.2 Commission de planification de la régularisation de la rivière des Outaouais

En 1983, le Canada, le Québec et l’Ontario ont approuvé la Convention relative à la régularisation du bassin de la rivière des Outaouais, laquelle a donné naissance à une commission constituée pour préparer et recommander des politiques et des critères de régularisation devant permettre la gestion intégrée des 13 réservoirs principaux du bassin en tenant compte de la lutte contre les inondations, de la production d’énergie hydroélectrique et d’autres intérêts. Épaulée par un comité de régularisation composé des quatre organismes détenant et exploitant les réservoirs et par le Secrétariat, la Commission de planification de la régularisation de la rivière des Outaouais s’applique à garantir que la gestion intégrée des réservoirs assure la meilleure protection possible contre les inondations (les centrales sur le tronçon principal de la rivière des Outaouais n’étaient pas conçues pour la lutte contre les inondations) le long de la rivière des Outaouais et de ses tributaires ainsi que de ses chenaux dans la région de Montréal. On entend par « gestion intégrée » le fait que les quatre principaux exploitants de barrages du bassin travaillent en sachant ce que font les autres et quelles seront les conséquences de leurs décisions opérationnelles sur le bassin.

La Commission compte sept membres, chacun ayant un substitut, qui représentent le Canada (trois membres), l’Ontario (deux membres) et le Québec (deux membres). Les deux membres de l’Ontario sont des représentants du MRNF (coprésidence de la Commission) et d’Ontario Power Generation.

Sur la rivière des Outaouais, la responsabilité et le pouvoir de gérer les barrages conformément aux plans opérationnels établis sont exercés par les propriétaires des barrages (c’est-à-dire Hydro-Québec, Ontario Power Generation et le gouvernement fédéral, par l’entremise de Services publics et Approvisionnement Canada). L’application ministérielle de la Loi sur l’aménagement des lacs et des rivières aux installations sur la rivière des Outaouais se limite à l’examen et à l’approbation des travaux de réparation et de mise à niveau selon les permis délivrés.

5.3.9.3 Ontario Power Generation

Ontario Power Generation est membre de la Commission de planification de la régularisation de la rivière des Outaouais depuis sa création et siège à part entière au Comité de régularisation de la rivière des Outaouais associé. Au Comité, la société collabore avec les autres exploitants des réservoirs principaux pour optimiser le recours à l’eau de retenue qu’ils gèrent en vue d’abaisser le débit en aval, réduisant ainsi au minimum les inondations. Au printemps, OPG et les autres exploitants suivent très attentivement les prévisions pour la rivière fournies par le Comité de régularisation afin de prendre les décisions qui s’imposent pour leurs installations.

Comme convenu par le Canada, l’Ontario et le Québec, la Commission joue un rôle administratif et s’occupe des politiques, tandis que le Comité et le Secrétariat ont une fonction opérationnelle. La Commission et le Comité ont pour mandat d’assurer la gestion intégrée, ou collaborative, des 13 réservoirs principaux de la rivière des Outaouais pour réduire au minimum les risques d’inondation et les sécheresses le long de la rivière des Outaouais. Dans son libellé français original, la Convention relative à la régularisation du bassin de la rivière des Outaouais signée au début des années 1980 précise que le but de la gestion intégrée est de « fournir une protection contre les inondations ». Le mot « protection » ici est erroné, puisque l’emplacement des réservoirs et leur capacité de stockage physique ne permettent pas de prémunir complètement les municipalités contre une inondation. La gestion intégrée de la rivière des Outaouais ne prévient nullement les inondations, mais réduit leurs répercussions dans la mesure du possible, vu les contraintes physiques.

Par gestion intégrée, on n’entend pas non plus que la Commission ou le Comité dicte ou régularise le débit de la rivière. La Commission a plutôt comme mandat de veiller à ce que tous les exploitants communiquent l’information et les prévisions nécessaires à la prise de décisions et à ce que toutes les décisions soient prises en pleine connaissance de ce que font les autres. Dans le cadre de sa participation à la gestion des réservoirs principaux du bassin de la rivière des Outaouais, OPG communique et échange de l’information quotidiennement avec les autres membres du Comité (Hydro- Québec, le gouvernement du Québec et le gouvernement du Canada) pendant la saison des crues printanières. Ensemble, ils évaluent l’état réel et prévisionnel de la rivière ainsi que les mesures à prendre pour réduire au minimum les inondations.

Chaque jour, les membres du Comité commencent par vérifier le niveau et le débit actuels de l’eau à leur installation, puis soumettent des données hydrométriques et décident des lâchures initiales à partir des réservoirs. Hydro-Québec produit des prévisions hydrologiques du débit entrant le long de la rivière, qu’il communique ensuite au Secrétariat et aux membres du Comité. Cette information est intégrée au modèle de calcul de la propagation des crues afin de prévoir le niveau et le débit dans la rivière et aider les membres du Comité à planifier les opérations (stockage ou lâchures). Les membres du Comité examinent les résultats et discutent de la stratégie opérationnelle à adopter par téléconférence. Si à ce moment OPG décide qu’il est préférable de modifier la stratégie de gestion de son réservoir, la société en informe le Comité, et le modèle de calcul de la propagation des crues est modifié pour tenir compte de la décision. Ce processus se répète tant qu’une stratégie définitive n’est pas convenue. OPG est en tout temps responsable des opérations et des stratégies de ses installations. Avec une structure comptant une commission, un secrétariat et un comité, on s’assure que les décisions des exploitants sont transparentes, logiques et relèvent d’une compréhension commune des conditions du bassin hydrographique.