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Chapitre 1 : Planification du développement économique

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    Planification du développement économique

    Un développement économique communautaire réussi commence par une bonne planification. La planification permet aux communautés de déterminer le but qu’elles veulent atteindre et la façon d’y arriver. Le présent chapitre présente le concept du développement économique communautaire, des plans qui peuvent vous guider en matière de développement économique communautaire, et d’autres ressources et techniques pour vous appuyer dans votre travail de planification.

    Qu’est-ce que le développement économique communautaire?

    Le développement économique communautaire des Premières Nations consiste à accroître le bien-être économique et la qualité de vie d’une communauté et de ses membres, d’une manière qui tient compte des besoins et des valeurs de la communauté sur les plans social, culturel et environnemental.

    Le développement économique communautaire mise sur la propriété, le contrôle et les bénéfices collectifs. Autrement dit, des entreprises appartenant à la communauté génèrent des profits qui sont utilisés pour procurer des bénéfices à la communauté et créer des emplois pour ses membres. Les décisions en matière de développement économique se prennent selon une approche globale et intégrée qui respecte la vision générale, les objectifs et les priorités de la communauté.

    Le développement économique communautaire des Premières Nations n’est pas un élément isolé : il est reconnu comme une étape importante dans la création d’une communauté dynamique. Il fait partie de ce que les Anishinaabeg appellent Mino bimaadzewin, ou « la bonne vie ».

    Le processus de développement économique et les types de possibilités qui sont recherchées varient selon les communautés. Voici quelques objectifs en matière de développement économique qui sont assez communs :

    • créer des emplois et des perspectives d’avenir pour les membres de la communauté
    • investir dans des entreprises appartenant à la communauté et les administrer;
    • soutenir les entreprises appartenant à des membres de la communauté
    • générer des profits dans la communauté qui seront utilisés au bénéfice de tous ses membres
    • mettre à contribution des approches communautaires pour améliorer la qualité de vie
    • soutenir les projets qui répondent aux besoins uniques de la communauté et respectent ses traditions, sa culture et sa vision
    • créer des partenariats avec d’autres communautés ou entreprises pour avoir accès à d’autres avenues de développement économique

    Des personnes et des entités de toutes sortes ont un rôle à jouer dans le développement économique des Premières Nations :

    • Le chef et le conseil de bande définissent et approuvent l’orientation stratégique et les priorités de la communauté, notamment l’orientation stratégique globale du développement économique communautaire.
    • Le service de développement économique communautaire supervise et met en œuvre le plan de développement économique de la communauté ou son orientation stratégique en matière de développement économique, soutient les entreprises appartenant à la communauté ou à ses membres, et cherche de nouvelles avenues de développement économique pour la communauté.
    • Les groupes de développement économique, comme les sociétés de développement économique, possèdent ou administrent souvent des entreprises dans la communauté et d’autres projets de développement économique.
    • Le personnel de développement économique, comme les agents de développement économique, assume les responsabilités du service de développement économique communautaire ou de l’entité de développement économique.
    • Les entreprises appartenant à la communauté génèrent des revenus qui servent à soutenir les priorités collectives.
    • Les entreprises appartenant à des membres de la communauté et les membres de la communauté contribuent à l’économie locale.

    Economic Development Toolkit for First Nations Economic Development Officers, Chiefs and Councils and Community Members, publiée par le Industry Council for Aboriginal Business, explique plus en détail les rôles que jouent le chef, le conseil de bande et les agents de développement économique en matière de développement économique (pages 20 à 23).

    Par où commencer?

    Les communautés qui ont de l’expérience en matière de développement économique ont souligné la nécessité de pouvoir s’appuyer sur des bases solides pour rechercher les occasions de développement économique. Pour de nombreuses communautés, la construction de ces bases demande de la planification, qui sera abordée au chapitre 1, et le renforcement des capacités des institutions et de la main-d’œuvre, dont il sera question au chapitre 2.

    Planification communautaire

    La planification peut aider les communautés à déterminer leur vision, leurs valeurs et leurs objectifs en matière de développement économique, et les gestes qu’elles doivent poser pour atteindre leurs objectifs. Les plans étant généralement conçus pour une période de temps précise, ils peuvent être revus et mis à jour à mesure que la communauté et l’économie se transforment.

    Types de plans

    Le plan stratégique sert à définir les priorités stratégiques du chef et du conseil de bande. Le chef et le conseil élaborent le plan en sollicitant bien souvent les idées du personnel du service et des membres de la communauté. Le plan stratégique comprend généralement les buts, les objectifs et les activités d’une période déterminée par le chef et le conseil.

    • Horizon temporel : Deux à cinq ans.
    • Avantages : Le plan stratégique indique les priorités du chef et du conseil de bande en matière de développement économique communautaire; comme il porte sur une courte période de temps, il peut aisément être adapté à un environnement socioéconomique en évolution; puisqu’il est surtout axé sur l’action, il est plus facile d’en mesurer les progrès et les résultats.
    • Défis : Le plan stratégique est souvent lié au cycle politique; il ne reflète pas toujours les besoins à long terme de la communauté; il exige une intégration prudente des commentaires du personnel; il est rarement exhaustif.

    Le plan de développement économique est principalement axé sur les buts, les objectifs et les activités liés au développement économique. Il peut être élaboré par les dirigeants de la communauté ou par le personnel possédant une expérience pertinente, par exemple en développement économique, en planification stratégique ou en structures financières ou des entreprises, en collaboration avec la communauté. Le personnel expert peut travailler au service de développement économique de la communauté ou au sein d’une structure de développement économique communautaire.

    • Horizon temporel : Trois à cinq ans.
    • Avantages : Le plan de développement économique permet de se concentrer sur des buts et des résultats précis; il peut être utilisé aussi bien par les praticiens que par les dirigeants; il est généralement plus facile d’en mesurer les résultats qu’avec les autres sortes de plans.
    • Défis : Comme il porte sur des éléments plus précis, il arrive souvent qu’il mette de côté des aspects socioéconomiques importants de la planification communautaire; il exige souvent un niveau élevé d’expertise technique; les communautés n’ont pas toutes besoin d’un plan de développement économique indépendant.

    Le plan communautaire global définit la vision et l’orientation de la communauté. Bien que le chef et le conseil de bande puissent lancer le processus de création du plan communautaire global et en approuver la version finale, ce genre de plan est élaboré selon un processus axé sur la communauté. Le processus est généralement dirigé par un comité de planification qui fait amplement appel à la participation communautaire. Le plan communautaire global s’appuie sur une approche intégrée qui prend en compte tous les éléments de la communauté, à savoir la gouvernance, les terres et ressources, la santé, l’infrastructure, la culture, les questions sociales et l’économie.

    • Horizon temporel : Peut varier considérablement, entre cinq et cinquante ans ou plus.
    • Avantages : L’acceptation par les membres de la communauté et la prise en compte de leur point de vue permettent l’élaboration d’un plan plus exhaustif et adapté aux besoins; le plan communautaire global peut porter sur des enjeux et des possibilités propres à la communauté; il n’est pas lié à une structure politique ou à un cycle d’élections; il peut tenir compte de toute la gamme des besoins et des aspirations de la communauté.
    • Défis : Le plan communautaire global exige un engagement communautaire considérable qui peut s’étirer passablement dans le temps; comme les besoins des communautés peuvent varier énormément, il est difficile de comparer les plans communautaires globaux des différentes régions; et à cause de sa durée dans le temps, il peut arriver que le plan devienne désuet ou qu’il perde de sa pertinence.

    Nous avons élaboré un plan communautaire global (PCG) en 1983 qui nous a permis ensuite de cerner des projets de développement économique. Mais notre stratégie n’a pas tenu la route, car nous n’avions pas obtenu l’adhésion de la communauté. En 2012, nous avons décidé de mettre à jour le PCG. En nous assurant cette fois-là de consulter la communauté. Le PCG repose sur un certain nombre de piliers clés, dont celui du développement économique, et il nous a aidés à élaborer une stratégie économique à long terme. Le chef et le conseil ont approuvé ce PCG; ils le suivent et veillent à ce que tous les services appliquent le plan et le mettent à jour tous les deux ans. Toutes les Premières Nations devraient se doter d’un PCG pour faire avancer les choses.

    Mary Lynn Odjig, directrice générale/agente de développement économique, Enaadmaagehjik Wikwemikong Development Commission, territoire non cédé de Wiikwemkoong

    Il y a quelques années, des efforts concertés ont été déployés pour étudier et mettre en œuvre des initiatives de développement économique au sein de la Première Nation de Curve Lake. Comme il se passait peu de choses dans cette région, le sentiment général qui prévalait à cette époque était qu’il fallait faire quelque chose. Sous la direction du comité de développement économique, un plan a été élaboré tout d’abord pour examiner les possibilités en matière d’entreprises. Comme il avait l’impression que certaines de ces possibilités étaient trop limitées, le comité a pris un peu de recul pour envisager des objectifs plus ambitieux. Voir grand était essentiel pour la réussite actuelle – et anticipée – du développement économique de la communauté.

    Shawn Williams, coordonnateur du développement économique, Première Nation de Curve Lake

    Outils de planification

    Il existe un certain nombre de ressources fournissant des conseils sur l’élaboration des différents types de plans communautaires, dont celles-ci :

    Lorsque vous rédigez votre stratégie de développement économique, tenez-vous-en à un modèle de plan d’affaires simple et pragmatique. Vous n’avez pas besoin d’un gros document. Optez pour un document concis, clair et bien ficelé afin qu’il soit facile de voir en quoi la stratégie se rattache aux plans à long terme de la communauté.

    Matt Jamieson, président-directeur général, Six Nations of the Grand River Development Corporation

    L’analyse FFPM (forces, faiblesses, possibilités et menaces) est une méthode d’analyse qui peut orienter la planification. Une analyse FFPM permet de recenser les forces et les faiblesses internes qu’une communauté peut mettre à contribution ou tenter de corriger, ainsi que les possibilités et les menaces externes qu’une communauté peut saisir ou contre lesquelles elle doit se protéger. L’analyse FFPM peut être utile dans les aspects clés de la planification, ou par la suite quand des projets de développement économique précis sont à l’étude. Le Guide de la PCG du gouvernement du Canada fournit un modèle d’analyse FFPM pour la planification communautaire globale que vous pouvez utiliser et adapter au besoin, ainsi qu’un exemple d’analyse FFPM.

    Le First Nations Economic Development Readiness Questionnaire, préparé par le gouvernement de l’Ontario en partenariat avec les Premières Nations, est utile pour évaluer les capacités de votre communauté en matière de développement économique et déterminer les lacunes qu’elle devrait songer à combler. Par exemple, vous pourriez trouver que votre Première Nation a besoin de fonds additionnels pour mener à bien certaines activités de développement économique, par exemple l’embauche et la formation de personnel qualifié. La planification peut permettre de découvrir ce besoin et de faire en sorte que le personnel en place cherche à obtenir du financement des programmes de développement économique existants, comme ceux qui sont énumérés dans la section des ressources supplémentaires de ce guide.

    Mesure du rendement

    La mesure du rendement est le processus qui consiste à recueillir, évaluer et communiquer des données afin de suivre les progrès vers l’atteinte de l’objectif ou du résultat désiré. Le fait d’inclure la mesure du rendement dans un plan permet d’assurer un suivi de sa mise en œuvre, d’évaluer son efficacité et de déterminer ce qui devra être modifié dans les prochains exercices de planification. Et communiquer le rendement constitue une preuve de responsabilité et de transparence. Le guide Performance améliorée du gouvernement de l’Ontario est conçu pour aider les praticiens du développement économique à utiliser des cadres de mesure de la performance et à améliorer l’efficacité de leurs plans de développement économique. Vous pouvez demander une copie en appelant le Centre d’information agricole, ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurals, au 1-877-424-1300.

    Modèle de progression des Premières Nations

    Le modèle de progression des Premières Nations, élaboré par la Première Nation de Membertou, est un bon outil pour comprendre le développement économique des Premières Nations. D’après ce modèle, le développement économique des Premières Nations se fait en trois étapes :

    1. Renforcement des capacités

      Accroître la capacité de la communauté de gérer les processus de développement économique, y compris en matière de gestion des finances et de la qualité.

    2. Préparation en vue du développement économique

      Lier le développement économique aux plans existants, déterminer si une planification additionnelle est requise et planifier la répartition des ressources, les investissements et la mise en œuvre.

    3. Recherche de possibilités de développement économique

      chercher de nouvelles avenues, établir des partenariats et conclure des ententes.

    La Nation Anishinabek a élaboré son propre plan d’action économique, The Anishinabek Nation Economy : Our Economic Blueprint, en tenant compte des trois étapes du modèle de progression des Premières Nations. À l’annexe 6 de son plan, la Nation Anishinabek décrit le processus qu’elle a suivi pour élaborer son plan. Ce processus et la façon dont le modèle de progression des Premières Nations a été mis à contribution pourraient vous aider dans vos activités de planification communautaire.

    Intégration de la culture au développement économique

    Le processus de planification est l’occasion d’intégrer les questions culturelles à la vision et à l’orientation de la communauté, et de donner ainsi une direction à l’approche de développement économique et aux types de possibilités de développement qui seront recherchées. Par exemple, la Première Nation Aamjiwnaang a élaboré son plan communautaire global autour de la vision d’un Aîné.

    Dans un rapport intitulé Guiding Principles for Aboriginal Economic Development, la Purdy Crawford Chair in Aboriginal Business Studies déclare que le développement économique des communautés autochtones n’est possible que s’il y a intégration de la culture ou établissement d’une concordance culturelle.

    Étude de cas

    La Première Nation Aamjiwnaang fait de la planification communautaire globale depuis 1985 et elle a réussi à intégrer ses valeurs culturelles à son processus de planification. Vous pouvez en apprendre plus sur ce processus en lisant la section sur les études de cas du présent guide.

    Notre communauté est comme un arbre. Pour se développer, l’arbre a besoin d’un bon équilibre entre ses feuilles et ses racines. Il a besoin d’être fertilisé (c’est là que la planification entre en jeu), d’être élagué et d’être suffisamment fort pour résister aux éléments. Les racines de l’arbre représentent les années de travail que les personnes consacrent à la création de cet arbre. Et ses graines représentent la génération future. C’est la philosophie sur laquelle repose désormais notre processus de développement économique.

    Carole Delion, agente de développement des entreprises, Première Nation Aamjiwnaang

    Les membres de la Première Nation de Membertou croient que ce sont les piliers de la conservation, de la durabilité, de l’innovation et de la réussite qui soutiennent les économies autochtones. Et nous croyons qu’il est possible de gouverner et de faire des affaires sans renier notre vision traditionnelle des choses, et qui fait de nous ce que nous sommes, tout en nous adaptant à notre époque et en nous efforçant d’innover et de mesurer notre réussite, une réussite qui génère des profits.1

    Berndt Christmas, ancien président-directeur général, Première Nation Membertou 

     

    Aménagement du territoire

    Les plans d’aménagement du territoire définissent la vision, les objectifs et l’orientation stratégique de l’utilisation, de la répartition, de la gestion et de la protection des terres. Ces plans permettent souvent de cerner les possibilités de développement économique communautaire et de déterminer quelles sont les terres qui pourraient se prêter au développement économique.

    Les Premières Nations qui se dotent de plans d’aménagement du territoire ont une vision plus précise de l’usage qui doit être fait des terres de réserve et, dans certains cas, des terres publiques qui les entourent. Par exemple, bon nombre de plans d’aménagement comprennent une carte détaillée des frontières, des zones commerciales et résidentielles et des secteurs qui sont importants sur le plan culturel ou spirituel, notamment des secteurs protégés.

    La National Aboriginal Land Managers Association (NALMA) et l’Ontario Aboriginal Lands Association (OALA) proposent des outils et des ressources à l’intention des gestionnaires des terres autochtones et du personnel de développement économique communautaire. De plus, le New Relationship Trust a publié un rapport sur l’utilisation des terres des Premières Nations intitulé BC First Nations Land Use Planning : Effective Practices qui peut être adapté pour un usage en Ontario.

    Gestion des terres

    En vertu des pouvoirs et des responsabilités énoncés dans la Loi sur les Indiens, le gouvernement du Canada offre des services de gestion des terres liés à la propriété, à l’utilisation et au développement des terres à la plupart des Premières Nations au Canada. Des programmes de gestion des terres ont été mis en place afin qu’une partie du pouvoir qu’exerce Affaires autochtones et du Nord Canada en matière de gestion de l’environnement et des terres et des ressources soit cédée aux Premières Nations.

    Par l’intermédiaire du Programme de gestion de l’environnement et des terres de réserves, les Premières Nations peuvent obtenir du financement pour assumer la responsabilité des activités de gestion des terres prévues par la Loi sur les Indiens au nom du ministre des Affaires autochtones et du Nord. La planification communautaire de l’aménagement du territoire est un des éléments qui sont soutenus par le programme.

    En vertu de l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres des premières nations qui a été ratifié par la Loi sur la gestion des terres des premières nations, les Premières Nations peuvent s’exclure de 33 dispositions de la Loi sur les Indiens relatives à la gestion des terres et mettre en place leur propre code foncier. Les Premières Nations peuvent ainsi adopter leurs propres lois en ce qui concerne les terres, l’environnement et les ressources. Elles peuvent recevoir une aide fédérale pour élaborer leur propre code foncier, négocier une entente individuelle et tenir un scrutin de ratification, ainsi que des fonds de soutien pour gérer les terres, les ressources naturelles et l’environnement. Affaires autochtones et du Nord Canada transfère l’administration des terres aux Premières Nations une fois que leur code foncier est entré en vigueur.

    Le Centre de ressources sur la gestion des terres des Premières Nations offre des services et des ressources pour appuyer les Premières Nations dans la prise en charge de la gouvernance des terres de leur réserve en vertu du Régime de gestion des terres des Premières Nations.

    Étude de cas

    Lisez la section sur les études de cas du présent guide pour découvrir comment la Première Nation de Nipissing a fait participer les membres de sa communauté à la prise de décisions sur le plan économique grâce à son règlement d’octroi de permis pour entreprises.

    Aménagement du territoire hors des réserves

    L’aménagement des terres publiques en Ontario est régi par la Loi de 2010 sur le Grand Nord ou par la Loi sur les terres publiques. Dans le Grand Nord de l’Ontario, dans le cadre de l’Initiative d’aménagement du Grand Nord, la province travaille de concert avec les Premières Nations pour élaborer des plans d’aménagement du territoire axés sur la communauté. La planification englobe les terres hors des réserves qui sont traditionnellement utilisées par chacune des Premières Nations participantes. Les plans d’aménagement communautaires ainsi élaborés, qui sont approuvés par la Première Nation et par la province, comportent des désignations qui indiquent d’une façon générale quelles utilisations des terres seront autorisées, et dans quels secteurs. Les plans d’aménagement décrivent aussi, généralement, les avenues de développement économique que la Première Nation aimerait explorer.

    Les Premières Nations dans le Grand Nord de l’Ontario peuvent obtenir du financement du ministère des Richesses naturelles et des Forêts (MRNF) pour préparer leurs plans d’aménagement du territoire. La province a créé une ébauche de Stratégie d’aménagement du Grand Nord pour aider les équipes de planification mixtes à préparer ces plans et les guider dans l’intégration des questions qui dépassent la portée géographique des secteurs de planification individuels. D’autres renseignements à ce propos sont fournis sur le site de l’Initiative d’aménagement du Grand Nord.

    Pour ce qui est des terres publiques au sud du Grand Nord de l’Ontario, les plans existants sont accessibles à tous sur le site Atlas et politiques d’aménagement des terres de la Couronne. Ce site Web comprend un navigateur de carte interactif qui permet d’accéder aisément aux plans et aux politiques détaillant les décisions relatives à l’utilisation des terres dans une zone donnée. Dans certains cas, une proposition de développement économique peut nécessiter une modification de l’utilisation des terres pour aller de l’avant. En pareil cas, le MRNF peut, dans le respect de la politique, travailler avec les communautés des Premières Nations pour trouver un moyen d’harmoniser l’utilisation des terres avec les objectifs de développement communautaire. Les communautés peuvent également présenter des demandes pour utiliser des terres de la Couronne en vue de réaliser des projets de développement économique. Ces demandes sont examinées en vertu du Processus d’examen des demandes et d’aliénation de terres s’appliquant aux terres de la Couronne.

    Récapitulation

    • Le développement économique communautaire des Premières Nations consiste à accroître le bien-être économique et la qualité de vie d’une communauté et de ses membres, d’une manière qui tient compte des besoins et des valeurs de la communauté sur les plans social, culturel et environnemental.
    • De nombreuses communautés qui connaissent du succès en matière de développement économique soulignent l’importance de pouvoir s’appuyer sur des bases solides pour explorer les différentes avenues. Pour beaucoup d’entre elles, la construction de ces bases commence par la planification et le renforcement des capacités institutionnelles.
    • Les activités de planification pouvant soutenir le développement économique comprennent les plans stratégiques, les plans communautaires globaux, les plans de développement économique et les plans d’aménagement du territoire.

    1 Christmas, B., 2002, First Nations Progression Model – The use of multiple lines, allocution prononcée à la conférence de la Société canadienne d’évaluation, Halifax, Nouvelle-Écosse.

    Mis à jour : 02 mai 2022
    Date de publication : 03 mai 2018