1. Le rôle du conseil, de ses membres et du personnel municipal

Quelques mois après votre entrée en fonction, vous pourriez vous sentir dépassé par la foule de questions dont vous devez vous occuper. Il vous faut saisir des sujets complexes, composer avec des politiques parfois controversées et trouver réponse aux questions de votre électorat. En comprenant bien votre rôle de conseillère ou conseiller ainsi que celui du conseil et du personnel, vous saurez mieux quoi faire dans ces situations. En règle générale, le conseil et le personnel travaillent de concert en vue de répondre aux besoins des résidents de la municipalité.

Pour commencer, si ce n’est déjà fait, vous pouvez vous familiariser avec la Loi de 2001 sur les municipalités (la « Loi » dans la présente section), le principal texte de loi régissant les municipalités. Cette loi constitue le cadre législatif qui reconnaît que les municipalités forment des administrations locales responsables disposant de vastes pouvoirs. La Loi prévoit à la fois une autonomie et une flexibilité accrues pour les municipalités et des exigences relatives à la reddition de comptes et à la transparence quant à leur fonctionnement.

Les conseillers pourraient aussi être tenus de suivre une formation obligatoire comme prévu dans d’autres textes de loi provinciaux, notamment la Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes handicapées de l’Ontario et la Loi sur la santé et la sécurité au travail.

Rôle du conseil

En Ontario, le conseil doit compter au moins cinq membres dont l’un est présidente ou président. Son rôle est énoncé à l’article 224 :

224. Le conseil a pour rôle de faire ce qui suit :

1. représenter le public et tenir compte du bien-être et des intérêts de la municipalité;
2. élaborer et évaluer les politiques et les programmes de la municipalité;
3. déterminer les services que fournit la municipalité;
4. faire en sorte que des politiques, des pratiques et des procédures administratives de même que des politiques, des pratiques et des procédures en matière de contrôle soient en place pour mettre en œuvre ses décisions;
   • d.1) veiller à la responsabilisation et à la transparence des opérations de la municipalité, y compris les activités de ses cadres supérieurs;
5. préserver l’intégrité financière de la municipalité;
6. exercer les fonctions du conseil prévues par la présente loi ou toute autre loi.

En d’autres mots, les principales fonctions de la conseillère ou du conseiller consistent à soutenir la municipalité et ses activités tout en s’assurant de veiller au bien-être et aux intérêts du public et de la municipalité.

Les conseils municipaux exercent un large éventail de fonctions qu’ils peuvent confier à des comités. Certaines municipalités peuvent constituer un comité plénier, et d’autres créent un certain nombre de comités permanents composés uniquement de conseillères ou de conseillers, ou de comités consultatifs composés de conseillères et de conseillers et aussi de citoyens. Ces comités effectuent le travail du conseil, puis lui présentent des recommandations. Voici quelques exemples de comités du conseil : aménagement, parcs et loisirs, travaux publics, finances, administration, et personnel.

Un comité du conseil doit souvent respecter des exigences similaires à celles que prévoit la Loi pour le conseil, comme la tenue de réunions ouvertes au public.

Dans une municipalité à maire fort, le président ou la présidente du conseil a le pouvoir de créer des comités du conseil, de leur assigner des fonctions et d’en nommer les présidents et vice-présidents. Lisez la section du présent guide consacrée aux pouvoirs et fonctions de maires forts pour en savoir plus.

Rôle de la présidente ou du président du conseil

Selon la municipalité, la personne qui préside le conseil peut avoir le titre de président de conseil de comté, de président du conseil municipal, de préfet ou de maire. Quel que soit son titre, son rôle, indiqué dans la Loi à l’article 225, ne varie pas :

225. Le président du conseil a pour rôle de faire ce qui suit :

1. agir en tant que premier dirigeant de la municipalité;
2. présider les réunions du conseil pour que ses travaux puissent être effectués avec efficience et efficacité;
3. faire preuve de leadership dans ses rapports avec le conseil;
   • c.1) sans préjudice de la portée générale de l’alinéa c), fournir des renseignements et faire des recommandations au conseil à l’égard du rôle de celui-ci visé aux alinéas 224 d) et d.1);
4. représenter la municipalité aux cérémonies et réceptions officielles;
5. exercer les fonctions du président du conseil prévues par la présente loi ou toute autre loi.

En sa qualité de chef de la direction de la municipalité, la personne qui préside le conseil a des responsabilités particulières, qui sont définies à l’article 226.1 :

226.1 En sa qualité de chef de la direction d’une municipalité, le président du conseil a pour rôle de faire ce qui suit :

1. soutenir et promouvoir les objectifs de la municipalité;
2. promouvoir la participation du public aux activités de la municipalité;
3. agir à titre de représentant de la municipalité, tant dans celle-ci qu’ailleurs, et promouvoir la municipalité à l’échelle locale, nationale et internationale;
4. participer à des activités qui accroissent le bien-être économique, social et environnemental de la municipalité et de ses résidents, et favoriser de telles activités.

La personne qui préside le conseil joue un rôle primordial et très en vue. Elle aura à combler de grandes attentes, souvent variées, de la part de la population de la municipalité, et il lui faudra trouver un juste milieu dans la façon d’y répondre.

Cependant, c’est généralement l’ensemble du conseil qui prend les décisions. Chaque membre du conseil, y compris le président ou la présidente, n’a qu’une voix.

Dans une municipalité à maire fort, le président ou la présidente du conseil a des pouvoirs et fonctions supplémentaires (voir la partie VI.1 de la Loi) et peut l’emporter sur le conseil relativement à certaines décisions municipales. Lisez la section du présent guide consacrée aux pouvoirs et fonctions de maires forts pour en savoir plus.

Rôle de la conseillère ou du conseiller

À titre de conseillère ou de conseiller, vous avez trois principaux rôles au sein de la municipalité : représentation du public, élaboration de politiques et gestion, des fonctions qui peuvent souvent se recouper. Vous devrez étudier et trancher des dossiers parfois complexes et controversés. Bon nombre de ces décisions auront des conséquences qui dureront bien plus longtemps que les quatre années de votre mandat : il importe donc de les prendre en tenant compte des projets de votre municipalité concernant la santé et le bien-être à long terme de la collectivité.

Représentation

Si vous relisez l’article 224 de la Loi, vous verrez que le rôle de représentation du conseil y est clairement énoncé. A priori, ce rôle peut sembler plutôt simple, mais qu’implique-t-il au juste?

D’une part, vos électrices et électeurs comptent sur vous pour représenter, au cours des délibérations du conseil, leurs opinions et points de vue, qui sont très variés. Vous ne pourrez jamais les défendre tous en même temps.

Cependant, en tant qu’élu, vous devez justifier d’une excellente compréhension des enjeux qui touchent l’ensemble de la municipalité. Vous devrez fréquemment peser des intérêts divergents et prendre des décisions qui ne satisferont pas toutes les parties intéressées. En règle générale, les décisions fondées sur des données probantes s’appuient sur toute l’information dont on dispose.

En faisant équipe avec le reste du conseil et le personnel, vous ferez en sorte que votre mandat soit fructueux. Les membres du conseil sont souvent en désaccord, mais il importe de ne pas oublier que vous partagez le même objectif.

Il n’existe pas qu’une seule bonne façon de s’acquitter de ses fonctions de représentation, et beaucoup des positions que vous adopterez constitueront des compromis entre des points de vue divergents. Votre charge de travail aura tôt fait d’inclure toute une série de demandes émanant du public au sujet desquelles vous devrez vous renseigner et, si possible, trouver une réponse ou une solution. Ces demandes vous seront adressées à cause soit de vos antécédents ou des intérêts que vous avez déjà manifestés, soit des enjeux touchant votre quartier, si votre municipalité est subdivisée en quartiers.

Évidemment, vous voudrez vous rendre utile à votre électorat; toutefois, familiarisez-vous bien avec les politiques et protocoles de votre municipalité concernant le traitement des demandes et des plaintes du public, et n’oubliez pas de consulter le personnel municipal.

Il pourrait arriver que des décisions soient prises par du personnel désigné n’ayant pas de lien de dépendance avec la municipalité. En pareil cas, l’ingérence réelle ou perçue d’un représentant élu pourrait être inappropriée, par exemple dans le cas des décisions prises par le secrétaire municipal, le trésorier, le chef du service des incendies, le chef du service du bâtiment ou le médecin-hygiéniste. Ces personnes pourraient également agir conformément aux dispositions d’autres textes de loi en matière de reddition de comptes, ce qui pourrait influer sur les avis qu’ils donnent au conseil.

Si vous faites des promesses que vous ne serez pas en mesure de tenir, vous risquez de nuire à votre crédibilité auprès du public comme à vos relations de travail avec le personnel municipal. Si votre municipalité ne dispose d’aucune politique indiquant comment donner suite aux demandes, questions et plaintes du public, vous pourriez envisager d’en élaborer une avec vos collègues du conseil et le personnel municipal. L’Ombudsman de l’Ontario préconise l’élaboration de processus locaux de plainte; à ce sujet, vous pouvez consulter sa fiche de conseils.

Élaboration de politiques

En élaborant des politiques, le conseil joue un rôle important, car il oriente les activités municipales. L’élaboration de politiques est une autre des responsabilités clés du conseil municipal énoncées à l’article 224 de la Loi.

De nombreuses décisions prises par le conseil sont liées à la gestion courante des activités de la municipalité. D’autres portent toutefois sur l’établissement de principes généraux qui aident à orienter les futures actions de la municipalité. Souvent appelées décisions de principe, ces décisions constituent des politiques. Certaines politiques ont une portée limitée, par exemple un règlement municipal exigeant que les chiens soient tenus en laisse dans les lieux publics, tandis que d’autres sont d’application plus vaste, par exemple l’approbation d’un plan officiel.

L’élaboration des politiques peut comprendre une série d’étapes exigeant que le conseil :

• repère un problème qu’il convient de régler;
• s’entende sur le problème en cause et s’assure que les objectifs sont atteints;
• demande au personnel municipal de faire enquête sur le problème, de déterminer les solutions envisageables et de recommander des mesures au conseil;
• demande l’opinion du public sur ce problème et en tienne compte;
• étudie les renseignements fournis par le personnel municipal, en tenant compte du temps et des fonds nécessaires ainsi que d’autres questions;
• décide de la meilleure marche à suivre dans les circonstances et adopte une politique correspondante;
• demande au personnel de mettre en œuvre la nouvelle politique;
• collabore avec le personnel municipal pour évaluer la politique et la mettre à jour ou la modifier, selon les besoins.

Il arrive souvent que le conseil renvoie une question de politique à un comité du conseil pour réduire sa charge de travail ou profiter des connaissances de ce comité dans un domaine particulier. Un tel comité peut également suivre les étapes susmentionnées pour élaborer une politique ou formuler des recommandations au conseil.

En réalité, l’élaboration des politiques n’a pas toujours lieu de façon aussi structurée, notamment pour les raisons suivantes :

• l’évolution rapide du contexte, la complexité des problèmes rencontrés par l’administration municipale, et la difficulté de repérer parmi ces problèmes ceux qu’il faudrait régler en premier;
• les opinions divergentes et parfois très arrêtées des intervenants et des membres du public;
• le manque de temps pour relever toutes les solutions envisageables et procéder à des recherches et analyses détaillées;
• les considérations juridiques et financières qui limitent les moyens d’action du conseil;
• la complexité inhérente à la mise en œuvre de politiques et à la conception de mécanismes permettant de surveiller et d’évaluer ces politiques.

Le conseil est le principal organe dirigeant de la municipalité. Le personnel municipal peut lui fournir des renseignements et des conseils pour éclairer ses décisions de principe.

Le personnel municipal est chargé de mettre en œuvre les politiques approuvées par le conseil. Ce dernier pourrait donc élaborer des mécanismes de communication appropriés afin de pouvoir suivre l’évolution de la mise en œuvre.

Dans une municipalité à maire fort, le président ou la présidente du conseil a le pouvoir de donner des directives au personnel dans certaines situations. Lisez la section du présent guide consacrée aux pouvoirs et fonctions de maires forts pour en savoir plus.

Gestion

Le conseil doit s’assurer que les ressources financières et administratives de la municipalité sont employées le plus efficacement possible.

La distinction entre la responsabilité de gestion globale du conseil et les activités de gestion quotidiennes du personnel municipal est assez subtile. Généralement, le conseil surveille la mise en œuvre des politiques et des programmes qu’il a approuvés, mais les aspects pratiques de leur mise en œuvre et de leur administration relèvent du personnel municipal.

Le poste de directeur général est facultatif; son titulaire exerce les fonctions énoncées à l’article 229 de la Loi.

229. Une municipalité peut nommer un directeur général qui est chargé de faire ce qui suit :

1. a) assurer la gestion et le contrôle généraux des affaires de la municipalité afin d’en garantir le fonctionnement efficace et efficient;
2. exercer les autres fonctions que lui assigne la municipalité.

Cette approche permet de séparer l’élaboration des politiques de leur mise en œuvre. Le conseil se concentre sur la première de ces tâches, et le directeur général et d’autres intervenants s’occupent de la seconde.

Dans une municipalité à maire fort, le président ou la présidente du conseil, au lieu du conseil, a le pouvoir de nommer un directeur général ou une directrice générale. Lisez la section du présent guide consacrée aux pouvoirs et fonctions de maires forts pour en savoir plus.

Avant de surveiller et d’évaluer l’efficacité et l’efficience administratives de la municipalité, le conseil devrait se familiariser avec les politiques déjà établies. En consultation avec le personnel municipal, le conseil peut déterminer si les politiques sont efficaces ou s’il y a lieu d’apporter des changements.

Dans le cadre de ce processus, le conseil peut :

• définir les objectifs généraux de la municipalité et fixer des buts et des priorités;
• établir des pratiques administratives bien claires;
• fournir au personnel municipal des lignes directrices et des consignes précises concernant la mise en œuvre des politiques;
• déléguer les responsabilités appropriées au personnel municipal, dans la mesure où cette délégation est autorisée par la législation municipale;
• adopter une politique de gestion des ressources humaines qui met l’accent sur le recrutement, l’embauche, l’évaluation, la formation et le perfectionnement du personnel;
• veiller à la mise en place de politiques relatives à la plupart des activités de la municipalité, en particulier les politiques obligatoires prévues dans la Loi;
• élaborer des protocoles pour la circulation de l’information entre le conseil et le personnel;
• envisager d’établir un protocole pour la présentation des approches aux autres administrations locales et aux communautés autochtones ayant des intérêts communs dans les domaines de la santé, de la culture et de l’économie.

Avant de pouvoir s’acquitter efficacement de son rôle de gestion, le conseil peut mettre en place des mécanismes afin que :

• les politiques adoptées par le conseil soient mises en œuvre;
• le personnel administre les programmes et services selon ce qu’a prévu le conseil;
• les règles et règlements soient appliqués correctement et uniformément;
• les fonds soient dépensés uniquement à des fins autorisées et que les ressources municipales (financières ou autres) soient utilisées de façon appropriée et le plus efficacement possible.

L’établissement et l’application de telles politiques et lignes directrices aident le conseil à laisser au personnel l’administration des activités quotidiennes de la municipalité. Le conseil a ainsi plus de temps pour gérer les situations exceptionnelles, tenir les politiques à jour et prendre connaissance des questions soulevées par le public afin de représenter les intérêts de l’ensemble de la collectivité.

Rôle du personnel

Un conseil municipal efficace et efficient se distingue par la bonne connaissance qu’ont ses membres de la nature de leurs relations avec le personnel municipal, et des fonctions qui relèvent de leurs rôles respectifs. Alors que l’article 224 de la Loi énonce le rôle des membres du conseil, l’article 227, quant à lui, précise en quoi consiste le rôle du personnel municipal :

227. Les fonctionnaires et employés de la municipalité ont pour rôle de faire ce qui suit :

1. mettre en œuvre les décisions du conseil et établir des pratiques et des procédures administratives pour les exécuter;
2. faire des recherches et conseiller le conseil sur les politiques et les programmes de la municipalité;
3. exercer les autres fonctions prévues par la présente loi ou toute autre loi et celles que leur assigne la municipalité.

La Loi contient aussi des dispositions particulières traitant des fonctions de certains fonctionnaires de la municipalité, notamment celles des personnes qui occupent les postes de secrétaire, de trésorier et de directeur général.

Pour aider le personnel municipal à répondre à ses attentes, le conseil peut notamment :

• prévoir, pour chaque poste parmi le personnel, une description de travail détaillée précisant les fonctions et les responsabilités qui s’y rattachent;
• prendre des décisions et communiquer des consignes claires sur les politiques;
• élaborer ses politiques suivant un processus ouvert et uniforme;
• adopter des politiques qui complètent et renforcent les efforts fournis par le personnel pour améliorer les opérations administratives;
• consulter le personnel avant de prendre des décisions concernant les politiques et programmes;
• prévoir des séances d’orientation obligatoires pour les nouveaux employés;
• adopter une politique relative à la formation et au perfectionnement du personnel.

À titre de conseillère ou de conseiller, vous pouvez également soutenir le personnel municipal. Ainsi, vous pouvez :

• prendre connaissance de l’ensemble des responsabilités et des tâches du personnel;
• traiter le personnel avec respect et bienveillance;
• traiter les demandes de renseignements selon les mécanismes établis par la municipalité;
• fournir des consignes claires au personnel;
• vous préparer aux réunions du conseil (c.-à-d. prendre connaissance des points à l’ordre du jour, vous informer auprès du personnel de l’historique et du contexte de ces dossiers, et vous renseigner sur la situation et les préoccupations de votre électorat).

Le personnel municipal peut, quant à lui :

• distribuer des ordres du jour bien structurés, avec documentation à l’appui;
• fournir aux membres du conseil, en temps utile, assez d’information et d’analyses pour faciliter la prise de décisions;
• aviser le conseil des modifications apportées à la législation et aux programmes;
• donner son avis sur les politiques (et notamment signaler les solutions envisageables et préconisées), et en déterminer les coûts et les avantages pour la collectivité sur les plans financier et social;
• signaler immédiatement au conseil toute répercussion inattendue de ses décisions de principe;
• mettre en œuvre les décisions du conseil le plus efficacement et de la façon la plus professionnelle possible.

Dans une municipalité à maire fort, le président ou la présidente du conseil a le pouvoir de donner des directives au personnel dans certaines situations. Lisez la section du présent guide consacrée aux pouvoirs et fonctions de maires forts pour en savoir plus.

Liens entre le conseil et le personnel et rôles respectifs

L’importance des liens entre le conseil et le personnel municipal devrait être reconnue dans toutes les municipalités. Certains conseils ont d’ailleurs mis en place des programmes exigeant la consultation des employés à l’égard des politiques et procédures opérationnelles. Les programmes de ce genre sont une façon de reconnaître les compétences et le savoir-faire du personnel municipal, et ils favorisent les communications entre l’équipe des cadres de la municipalité et le conseil municipal.

Si le conseil et son personnel assument différents rôles au sein de la municipalité, ils en partagent aussi les objectifs et les buts.

Le conseil et le personnel dépendent l’un de l’autre, et de bons rapports entre eux sont essentiels à l’efficacité et au progrès de l’administration municipale. Tant le personnel que le conseil offrent du leadership. Le conseil assure le leadership sur le plan des politiques, et le personnel prend en charge la mise en œuvre des décisions du conseil.

Comme leur travail est interrelié, il est important que les membres du conseil respectent les fonctions des employés municipaux, et vice-versa. C’est en travaillant main dans la main qu’ils serviront efficacement la population.

Politiques sur les liens entre le conseil et le personnel

Les municipalités doivent adopter une politique sur les liens entre les membres du conseil et le personnel municipal. Elles peuvent en déterminer le contenu.

Planification stratégique

La planification stratégique est un processus par lequel une organisation définit sa stratégie ou son orientation et affecte ses ressources financières et humaines en vue de réaliser cette stratégie. Dans le cadre de ce processus, le conseil municipal peut élaborer des stratégies, buts, objectifs et plans d’action pour réaliser ses projets. Une fois le plan stratégique adopté, la municipalité peut évaluer son efficacité au fil du temps et l’examiner périodiquement pour s’assurer qu’il est toujours aligné sur les enjeux, problèmes et réalités de l’heure.

De nombreux modèles de planification stratégique ont été adoptés par les conseils municipaux. Dans certaines municipalités, des plans de services ou spécialisés plus détaillés se greffent aux plans stratégiques, par exemple, un plan visant la culture et les loisirs, un plan de transport, un plan de communication ou un plan de développement économique. Tous ces plans aident le conseil à parvenir à son objectif final et peuvent contribuer à coordonner les politiques, les affectations financières, la planification des projets et les effectifs.

Le plan stratégique est proactif et axé sur l’avenir. Une fois adopté par le conseil, il peut orienter la prise de décisions, la planification de projets et le processus budgétaire. Après tout, si la municipalité ne sait pas où elle va, comment pourra-t-on s’assurer que le conseil et le personnel municipal sont sur la même voie?

La première étape de l’élaboration d’un plan stratégique consiste à évaluer la situation actuelle de votre collectivité. Vous pouvez le faire en effectuant une analyse FFPM (forces, faiblesses, possibilités et menaces). Une telle analyse doit faire intervenir l’ensemble de la collectivité, y compris les dirigeants municipaux, le conseil, les cadres supérieurs, le personnel de soutien, les intervenants, les résidents, les conseils locaux, le monde des affaires ainsi que des intérêts ruraux et urbains.

Éléments d’un plan stratégique

Une fois établis, les objectifs stratégiques peuvent être alignés sur des mesures du rendement SMART (spécifiques, mesurables, atteignables, réalistes et temporelles). Ces résultats peuvent se révéler très utiles pour communiquer et opérationnaliser le plan stratégique tout en représentant un moyen de surveiller et d’évaluer son efficacité.

Les décisions, populaires ou non, sont toujours plus faciles à prendre lorsqu’elles sont placées dans le contexte de la stratégie globale à long terme de la municipalité. Le plan stratégique favorise la cohérence dans la prise de décisions touchant la municipalité, tant par les membres du conseil que par le personnel municipal. Lorsqu’il est élaboré en tenant compte des commentaires du public, il traduit une vision commune de l’avenir de la municipalité et favorise la participation de la population locale à sa réalisation.

Une bonne façon de comprendre l’environnement dans lequel évolue votre collectivité, et en particulier les rouages de l’administration municipale, est de prendre connaissance du plan stratégique de votre municipalité. Les décisions liées à l’administration, aux finances et à l’aménagement de votre municipalité doivent refléter et appuyer son plan stratégique.

Planification de la relève

La planification de la relève revêt de plus en plus d’importance au fur et à mesure que les baby-boomers vieillissent et prennent leur retraite. C’est un processus qui consiste à déterminer les besoins actuels et à long terme en personnel d’une organisation et à former à l’interne des personnes qui pourront répondre à ces besoins. Dans les municipalités, la planification de la relève a pour but de continuer de fournir les programmes et services avec le minimum de perturbations lorsque des employés importants quittent leur poste.

Le processus de planification de la relève permet à la municipalité de prévoir dans quels secteurs les besoins en personnel seront les plus criants, et il donne le temps de modifier les programmes, la formation et le recrutement afin de répondre à ces besoins le plus efficacement possible. Les programmes de planification de la relève peuvent ouvrir la voie à des carrières stimulantes et enrichissantes, et aider les employés à acquérir les compétences et qualifications requises pour passer à un poste supérieur.

La planification de la relève devrait être associée au plan stratégique de la municipalité. À moins de se familiariser avec la vision stratégique de la municipalité, il est difficile de dresser un plan de relève efficace qui est conforme aux objectifs organisationnels.

La mise en œuvre d’un programme de planification de la relève et la préparation d’un plan de relève incombent généralement au directeur général/à l’administrateur et au personnel de gestion, sous la direction du conseil. L’application du plan de relève, y compris les initiatives de perfectionnement du personnel, incombe quant à elle au conseil, au directeur général/à l’administrateur, aux cadres et aux employés. Soulignons qu’un plan de relève n’est pas un document statique; la municipalité peut l’évaluer et le modifier régulièrement.