8. L’exercice des pouvoirs municipaux

La plupart des conseils municipaux considèrent qu’il est préférable d’exercer leurs pouvoirs et de conduire les affaires de la municipalité de façon claire et cohérente. Il pourrait vous être utile, à titre de conseillère ou de conseiller municipal, de bien apprendre la procédure et les autres critères à respecter en ce qui concerne la convocation du conseil municipal et la tenue des réunions, l’adoption de règlements municipaux et de résolutions diverses, ou encore l’application et l’exécution des règlements municipaux.

Délégation

La Loi de 2001 sur les municipalités confère aux municipalités de vastes pouvoirs de délégation (transfert à d’autres personnes ou organismes) de leurs pouvoirs et fonctions, sous réserve de certaines restrictions. La délégation d’affaires secondaires pourrait permettre à votre conseil de simplifier son processus décisionnel et de se concentrer sur les questions plus importantes, rendant ainsi son ordre du jour plus facile à gérer. La délégation s’appuie sur le pouvoir de la municipalité de créer des organismes locaux (p. ex., comités consultatifs) pour contribuer à la prise de décisions. Le ministre des Affaires municipales et du Logement peut prendre des règlements qui limitent la délégation de pouvoirs ou l’assujettissent à des conditions.

Outre les questions administratives ou celles qu’une personne physique pourrait déléguer (p. ex., achat et vente de biens meubles et immeubles, embauche de personnel et conclusion d’ententes), selon la Loi et d’autres lois énumérées, le conseil peut déléguer des pouvoirs législatifs (p. ex., règlements sur le bruit, les clôtures, la délivrance de permis, les panneaux et le contrôle des animaux) et des pouvoirs quasi judiciaires (p. ex., révocation ou suspension de permis) à certaines personnes ou à certains organismes sous réserve de restrictions (articles 23.1 à 23.5).

Les pouvoirs législatifs et quasi judiciaires peuvent être délégués uniquement à un ou plusieurs membres du conseil ou d’un des comités du conseil, ou à un organisme d’au moins deux membres. Au moins la moitié des membres de l’organisme doivent siéger au conseil ou être nommés par ce dernier. Il est également possible de déléguer des questions d’ordre législatif ou quasi judiciaire à un fonctionnaire, à un employé ou à un mandataire de la municipalité, mais ils ne peuvent recevoir que des pouvoirs mineurs, comme celui de fermer temporairement une voie publique ou d’assortir un permis de conditions (voir l’article 23.2).

Les pouvoirs suivants ne peuvent pas être délégués (voir l’article 23.3) :

• le pouvoir de nommer ou de destituer un fonctionnaire nommé en vertu de la Loi;
• le pouvoir d’établir des impôts;
• le pouvoir de constituer des personnes morales;
• le pouvoir d’adopter ou de modifier un plan officiel;
• le pouvoir d’adopter un règlement de zonage;
• le pouvoir d’adopter certains règlements concernant les services de consultation à l’intention des petites entreprises et les immobilisations municipales;
• le pouvoir d’adopter un plan d’améliorations communautaires autorisant les primes;
• le pouvoir d’adopter le budget de la municipalité ou de le modifier;
• les autres pouvoirs prescrits.

Le conseil peut révoquer (annuler) une délégation à moins que le règlement d’origine visant la délégation ne limite le pouvoir du conseil en la matière. Un conseil ne peut pas empêcher la révocation d’une délégation par un conseil ultérieur.

Le conseil peut, sous réserve de certaines restrictions, désigner une personne ou un organisme (composé des membres du conseil ou d’un autre organisme) chargé d’examiner les décisions prises par une personne ou un organisme à qui un pouvoir décisionnel ou une fonction a été délégué, ou de présider un appel à ce sujet (voir l’article 284.1).

Dans une municipalité à maire fort, le président ou la présidente du conseil peut déléguer une partie de ses pouvoirs et fonctions, sous réserve de certaines limites. Lisez la section du présent guide consacrée aux pouvoirs et fonctions de maires forts pour en savoir plus.

Règlements municipaux et résolutions

L’exercice des pouvoirs municipaux se fait généralement par voie de règlement municipal ou de résolution.

D’ordinaire, les règlements d’une municipalité doivent porter :

• d’une part, la signature du président du conseil ou de la réunion au cours de laquelle le règlement a été adopté et du secrétaire municipal;
• d’autre part, le sceau de la municipalité.

Pour en savoir davantage, consultez la Loi de 2001 sur les municipalités, notamment ses articles 5 et 249, et d’autres textes de loi.

Des exigences supplémentaires peuvent s’appliquer avant qu’une municipalité ne puisse adopter un règlement, telles que la tenue d’une assemblée publique, la diffusion d’un avis au public, ou l’obtention de l’approbation d’une commission ou d’un ministère provincial.

Le conseil consigne bon nombre de ses déclarations dans une résolution pour faire connaître son point de vue. Les résolutions sont habituellement présentées sous forme de motion et adoptées par un vote majoritaire. Les formalités relatives à l’adoption d’une résolution ne sont pas nécessairement aussi strictes que celles qui se rapportent à l’adoption des règlements municipaux.

Comme il en est question plus haut, les résolutions peuvent servir à consigner la position du conseil sur une question donnée. Un conseil se servira souvent de ce moyen pour faire connaître son avis sur divers sujets, communiquer ses réserves concernant des politiques, règlements et mesures de financement actuels du gouvernement, ou demander des changements dans les relations entre la province et la municipalité. Une fois adoptées, ces résolutions sont transmises à l’organisme gouvernemental, à l’association ou au député concerné.

Votre conseil municipal exerce généralement ses pouvoirs par voie de règlement à l’égard de toute question ou mesure qui touche le public. En cas de doute, les conseillers municipaux peuvent déterminer si le recours à un règlement est la démarche la plus prudente.

Dans une municipalité à maire fort, le président ou la présidente du conseil peut opposer son veto à certains règlements municipaux concernant les priorités provinciales. Lisez la section du présent guide consacrée aux pouvoirs et fonctions de maires forts pour en savoir plus.

Exigences en matière de procédure

Il est important de procéder adéquatement lors de l’adoption ou de la modification d’un règlement municipal. Par exemple, l’adoption d’un règlement municipal nécessite généralement que le conseil soit réuni, que la réunion soit ouverte au public et qu’il y ait un quorum de membres présents.

Des conseils peuvent adopter certains règlements municipaux le jour même de leur présentation, mais il peut être nécessaire de prendre plus de temps pour des raisons d’ordre pratique ou juridique. Par exemple, il se peut que le règlement de procédure de votre municipalité exige qu’un préavis soit donné pour la présentation de la plupart des règlements, et que les règles législatives exigent deux lectures de certains règlements. Pour un exemple de règle législative, consultez l’article 75 de la Loi sur le drainage.

Les municipalités et certains conseils locaux doivent adopter un règlement de procédure régissant la convocation, le lieu et le déroulement des réunions, dont le contenu incombe généralement au conseil municipal ou local. Pour en savoir davantage sur les règlements de procédure, consultez l’article 238 de la Loi (d’autres dispositions pourraient s’appliquer).

Dans une municipalité à maire fort, le président ou la présidente du conseil peut proposer certains règlements municipaux concernant les priorités provinciales et le conseil peut adopter ces règlements si plus d’un tiers de ses membres votent en faveur. Lisez la section du présent guide consacrée aux pouvoirs et fonctions de maires forts pour en savoir plus.

Considérations juridiques

Les municipalités sont des administrations responsables qui doivent rendre compte de leurs activités et décisions, auxquelles s’appliquent de nombreuses considérations juridiques importantes. La présente section décrit brièvement quelques-unes de ces considérations. Comme pour toute question d’ordre juridique, vous pouvez consulter à ce sujet votre conseillère ou conseiller juridique.

Audiences

Pour certaines de ses interventions (comme la révocation du permis d’une entreprise), le conseil peut tenir une audience pour des motifs d’ordre juridique ou autre, notamment pour traiter équitablement les personnes concernées (p. ex., le titulaire du permis).

La Loi sur l’exercice des compétences légales fixe les règles de procédure s’appliquant à ces audiences, dont l’obligation de tenir la plupart des procédures en public (certaines peuvent être de nature confidentielle) et d’informer les parties concernées dans un délai raisonnable.

Les municipalités ont la possibilité de déléguer leurs pouvoirs relatifs à la tenue des audiences (consultez notamment les articles 23.1 à 23.5 de la Loi de 2001 sur les municipalités pour en savoir davantage). Certains conseils municipaux l’ont d’ailleurs déjà fait.

Bonne foi, caractère raisonnable et tribunaux

En général, les décisions du conseil ne doivent jamais reposer sur la fraude, l’oppression, ni aucun autre motif illégitime. Les tribunaux jugent la bonne foi de la municipalité et d’autres questions juridiques au cas par cas, et peuvent donc décider d’annuler un règlement au motif qu’il y a eu mauvaise foi. Par exemple, même si en règle générale les tribunaux ne peuvent pas annuler ou modifier un règlement adopté de bonne foi par le conseil en raison de son caractère déraisonnable (voir l’article 272 de la Loi de 2001 sur les municipalités), ils ont statué que ce caractère déraisonnable peut constituer une preuve de mauvaise foi.

Exécution des règlements municipaux

L’adoption d’un règlement municipal est loin d’être simple sur le plan juridique, mais il ne s’agit là que de la première étape. Dans la pratique, un règlement municipal n’aura de valeur que dans la mesure où votre municipalité a la volonté et les moyens nécessaires pour assurer son application. Avant d’adopter un règlement, il peut être utile de l’étudier attentivement, y compris son objectif et les résultats recherchés. Voici des exemples de questions associées à l’adoption d’un règlement :

• Quels effets le règlement aura-t-il sur la collectivité?
• Se traduira-t-il par des restrictions ou des difficultés pour certains secteurs ou catégories de personnes?
• Aura-t-il la faveur du public? Si la réponse est non, que fera le conseil?
• Quels seront les coûts liés à l’application du règlement?
• Le personnel existant pourra-t-il assumer les responsabilités supplémentaires découlant de l’adoption du règlement ou faudra-t-il embaucher du personnel additionnel?
• La municipalité est-elle prête à faire observer le règlement municipal de façon systématique?

Responsabilités générales en matière d’exécution

Personnel municipal chargé de l’exécution

Le conseil peut embaucher un ou plusieurs agents d’exécution des règlements municipaux. Il peut leur donner un rôle réactif, soit d’intervenir seulement à la suite de plaintes, ou proactif, soit de rechercher activement d’éventuelles infractions. Dans un cas comme dans l’autre, il serait préférable que ces agents fassent preuve de diplomatie et de tact, et possèdent des aptitudes en négociation, car de nombreuses plaintes peuvent être réglées à l’amiable.

Poursuites du public

Si une personne estime qu’il y a eu violation d’un règlement municipal et que la municipalité n’applique pas le règlement comme il se doit, elle peut envisager de poursuivre elle-même le présumé contrevenant. Pour ce faire, elle devra comparaître devant un juge de paix ou un juge provincial.

Interventions de la police

À l’occasion, le conseil fait appel au corps de police local, ou à la Police provinciale de l’Ontario (si c’est elle qui offre les services de police municipaux), pour faire appliquer les règlements municipaux. Cela dit, compte tenu des nombreux autres rôles que la police doit jouer, votre conseil pourrait envisager d’autres moyens de faire exécuter ses règlements municipaux, ou déterminer le rôle des services policiers dans le cadre de son régime d’exécution.

Infractions et peines

La Loi confère à toute municipalité le pouvoir d’établir un système d’amendes pour les infractions aux règlements qu’elle a adoptés (voir l’article 429). Voici quelques-uns de ces pouvoirs :

• Désigner une infraction comme étant une infraction répétée et prévoir une amende minimale et une amende maximale pour chaque journée ou partie de journée où se poursuit l’infraction;
• Fixer des amendes croissantes pour les récidives;
• Fixer des amendes spéciales visant à éliminer ou à réduire tout avantage économique obtenu par suite d’une contravention.

Toutefois, une municipalité ne peut pas fixer des amendes pour une infraction à un règlement si des amendes précises sont déjà énoncées dans une autre loi (voir le paragraphe 429 (4)).

La municipalité peut aussi établir des modalités de paiement extrajudiciaire volontaire des amendes imposées pour une contravention aux règlements municipaux sur le stationnement et sur l’immobilisation ou l’arrêt de véhicules, et la présence d’animaux en liberté ou leur entrée non autorisée sur des biens-fonds (voir l’article 432).

Pénalités administratives

Les pénalités administratives sont un mécanisme civil visant à favoriser la conformité aux règlements municipaux. Elles sont imposées par des procédés administratifs (contrairement aux amendes, qui sont imposées à l’issue de procédés judiciaires quasi criminels).

Une municipalité peut établir un système de pénalités administratives pour promouvoir le respect de ses règlements. Elle peut exiger, aux conditions qu’elle estime appropriées, qu’une personne paie une pénalité administrative si elle est convaincue que cette personne n’a pas observé un règlement de la municipalité adopté en vertu de la Loi (article 434.1).

Il revient à la municipalité de déterminer les règlements qui seront assortis de pénalités administratives et d’en établir le montant. Cependant, le montant d’une pénalité administrative ne doit être ni de nature punitive ni supérieur au montant qui est raisonnablement nécessaire pour encourager l’observation d’un règlement.

Les pénalités administratives sont imposées sans audience judiciaire. Cependant, d’autres mesures de protection sont généralement prises pour assurer l’équité du processus d’imposition de ces pénalités. Il revient aux municipalités d’établir des processus et procédures relativement au système de pénalités administratives, notamment un processus de réexamen pour les personnes qui se sont vu imposer de telles pénalités.

La personne qui est tenue par une municipalité de payer une pénalité administrative pour avoir contrevenu à un règlement ne doit pas être accusée d’une infraction à l’égard de la même contravention.

Une pénalité administrative imposée à une personne par une municipalité constitue une dette de la personne envers la municipalité. Une pénalité administrative impayée peut être ajoutée au rôle d’imposition à l’égard des biens situés dans la municipalité locale pour lesquels tous les propriétaires sont tenus de payer la pénalité, et la percevoir de la même manière que les impôts municipaux.

Il existe également des règles particulières concernant les pénalités administratives pour les contraventions aux règlements municipaux sur le stationnement, et sur l’immobilisation ou l’arrêt de véhicules (voir l’article 102.1 et le Règlement de l’Ontario 333/07 pris en application de la Loi de 2001 sur les municipalités).

Autres pouvoirs d’exécution des règlements municipaux

Outre le pouvoir de fixer des pénalités, voici d’autres pouvoirs dont disposent les municipalités relativement à l’exécution des règlements municipaux :

• Une municipalité a le pouvoir d’entrer dans des lieux aux fins d’inspection pour vérifier si un règlement est respecté et, au moyen d’un mandat de perquisition, d’effectuer des fouilles et de saisir des preuves (p. ex., voir les articles 435 à 439).
• Une municipalité peut donner un ordre enjoignant à une personne de cesser l’activité à l’origine d’une contravention à l’un de ses règlements et d’effectuer des travaux pour remédier à la situation; elle peut effectuer les travaux aux frais de la personne si celle-ci ne respecte pas l’ordre d’exécution de travaux (voir les articles 444 à 446).
• Une municipalité, un conseil local ou un contribuable peut présenter une requête aux tribunaux pour interdire la contravention d’un règlement municipal (voir l’article 440).
• Une municipalité peut demander aux tribunaux d’ordonner la fermeture de lieux pour quelque usage que ce soit, pour une période allant jusqu’à deux ans, si le propriétaire y exploite sciemment une entreprise ou y exerce un métier ou une profession sans permis (voir l’article 447).
• Si un corps de police avise le secrétaire d’une municipalité qu’un bâtiment abritait une culture de marijuana, la municipalité doit veiller à ce que le bâtiment fasse l’objet d’une inspection conformément à la Loi (voir l’article 447.2).

Tous ces pouvoirs sont sujets à diverses restrictions et conditions prévues dans la Loi. Lorsqu’il envisage de recourir à l’un de ces pouvoirs, le conseil devrait consulter la législation ainsi que le personnel ou l’avocate ou l’avocat de la municipalité.

Comme nous l’avons déjà mentionné, d’autres lois comme la Loi de 1992 sur le code du bâtiment et la Loi de 1997 sur la prévention et la protection contre l’incendie prévoient aussi le pouvoir d’adopter et d’exécuter des règlements. Pour connaître les obligations, modalités et restrictions qui s’y appliquent, le conseil devrait s’adresser au personnel responsable et à l’avocate ou à l’avocat de la municipalité.

Poursuites intentées contre la municipalité

Au même titre que votre conseil peut intenter des poursuites contre des personnes qui résident dans votre municipalité, ces personnes sont en droit de poursuivre la municipalité.

Ultra vires

Aux termes de l’article 273 de la Loi, quiconque peut présenter une requête à la Cour supérieure de justice afin d’obtenir l’annulation d’un règlement municipal, en totalité ou en partie, pour cause d’illégalité.

Actions civiles en dommages-intérêts

Votre municipalité peut, en tant que personne morale, être poursuivie pour négligence dans l’exercice de ses fonctions d’origine législative ou pour manquement à ses obligations. De telles poursuites pourraient par exemple être intentées par des particuliers qui ont subi des blessures par suite d’une chute sur un trottoir verglacé ou dont les véhicules ont été endommagés à cause du mauvais état des routes. Il vous appartient à vous, comme au reste du conseil, de vous assurer que votre municipalité souscrit une assurance adéquate pour couvrir ses responsabilités éventuelles.

Les législateurs et les tribunaux accordent une certaine protection aux municipalités contre les poursuites. Par exemple, le paragraphe 44 (9) de la Loi prévoit que si la neige ou la glace qui se trouve sur les trottoirs cause des blessures corporelles, la responsabilité de la municipalité se limite aux cas de « négligence grave ».

Gestion des risques

Les municipalités sont de plus en plus nombreuses à adopter des stratégies de gestion des risques à l’égard des poursuites mettant en cause leur responsabilité civile. En général, ces stratégies visent à réduire au minimum les effets et les coûts des actions en responsabilité civile qui pourraient être intentées contre une municipalité. Elles consistent, entre autres, à repérer les risques possibles dans la collectivité et à prendre les mesures nécessaires pour les éliminer ou les atténuer.

Les risques possibles sont souvent plus nombreux dans les domaines des travaux publics ou des parcs et loisirs. De ce fait, les initiatives de gestion des risques sont généralement axées sur ces domaines.

Appels

Lorsqu’une loi l’autorise expressément, les particuliers peuvent porter les décisions d’un conseil municipal en appel devant les tribunaux ou certains organes quasi judiciaires, tels que le Tribunal ontarien de l’aménagement du territoire et la Commission de révision de l’évaluation foncière. C’est le cas par exemple en matière d’aménagement du territoire, à l’égard duquel des décisions d’entités comme les comités de dérogation, les comités de morcellement des terres et les conseils municipaux sont susceptibles d’appel.

Révisions judiciaires

Ce recours est limité aux cas où votre municipalité est soupçonnée d’envisager d’agir, ou d’avoir agi, sans l’autorité nécessaire ou au-delà de ses pouvoirs, ou encore de refuser de faire quelque chose que la loi lui dicte de faire. En pareil cas, un particulier peut porter l’affaire devant les tribunaux pour demander réparation.