2. Responsabilisation et transparence

Veiller à la responsabilisation et à la transparence fait partie des rôles du conseil en vertu de l’article 224 de la Loi de 2001 sur les municipalités (la Loi), et il s’agit là d’une priorité pour maintenir la confiance du public. Les conseillers sont évidemment redevables au public en tant que représentants élus. Cependant, il importe aussi que les procédures et politiques soient énoncées clairement et soient pleinement accessibles, et que les activités quotidiennes de la municipalité se déroulent de façon transparente.

Les municipalités de l’Ontario et les membres des conseils municipaux ainsi que des conseils locaux sont assujettis à un cadre de responsabilisation et de transparence prévoyant à la fois des règles et des mesures facultatives.

Les municipalités doivent notamment :

• adopter les politiques de responsabilisation et de transparence décrites à l’article 270 de la Loi
• établir un code de déontologie pour les membres du conseil et de certains conseils locaux, et assurer l’accès à un commissaire à l’intégrité;
• respecter certaines exigences énoncées dans la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux et relatives à la tenue de réunions ouvertes.

Les mesures facultatives que peuvent prendre les municipalités consistent notamment à nommer des fonctionnaires supplémentaires chargés de la responsabilisation, comme un ombudsman municipal ou un vérificateur général. Les municipalités peuvent aussi adopter un ensemble de politiques locales plus large que celui que prévoit l’article 270 de la Loi.

Adoption de politiques

Beaucoup de municipalités ont produit des guides de politiques afin que les décisions de leur conseil soient prises de manière réfléchie et mises en œuvre de façon uniforme. Le guide des politiques est une source d’information pour les membres du conseil, le personnel municipal et le public. Comme les politiques et les procédures qui y figurent se rapportent à une grande partie des responsabilités et des fonctions de la municipalité, ce guide peut aussi se révéler un précieux outil d’orientation et de formation pour les personnes nouvellement élues ou embauchées.

L’article 270 de la Loi oblige les municipalités à adopter des politiques sur les sujets suivants :

• la disposition de biens-fonds, notamment par vente;
• l’engagement d’employés;
• l’approvisionnement en biens et en services;
• les circonstances dans lesquelles la municipalité doit aviser le public et, dans ce cas, sous quelle forme, de quelle manière et à quel moment elle doit le faire;
• la manière dont la municipalité s’efforcera de veiller à répondre de ses actes devant le public et à rendre ses actes transparents pour celui-ci;
• la délégation de ses pouvoirs et fonctions;
• les liens qui existent entre les membres du conseil et les fonctionnaires et employés de la municipalité;
• la manière dont la municipalité protégera et renforcera le couvert forestier et la végétation naturelle sur son territoire;
• les congés de grossesse et les congés parentaux des membres du conseil municipal.

Codes de déontologie et autres règles d’éthique

Les codes de déontologie énoncent généralement des attentes et normes concernant la conduite des conseillers municipaux. Ils peuvent contribuer à éviter les conflits éthiques et à les régler, servir de fondement à l’orientation et à la formation du personnel et constituer des documents de référence tout au long du mandat du conseil.

Les municipalités doivent établir un code de déontologie pour les membres du conseil municipal et de certains conseils locaux. Ce code doit aborder les aspects suivants :

• les dons, les avantages et les frais de représentation;
• la conduite respectueuse, notamment la conduite envers les fonctionnaires et les employés de la municipalité ou du conseil local, selon le cas;
• les renseignements confidentiels;
• l’utilisation des biens de la municipalité ou du conseil local, selon le cas.

Compte tenu de l’importance croissante de la responsabilisation et de l’intégrité, de plus en plus de municipalités ont adopté un code de déontologie pour les membres du conseil municipal et de certains conseils locaux. Certaines ont également adopté d’autres procédures, règles et politiques régissant l’éthique des membres.

Codes de conduite pour d’autres fonctionnaires municipaux

D’autres lois peuvent aussi exiger l’adoption de codes de conduite particuliers ou généraux pertinents pour le conseil municipal. Par exemple, l’article 7.1 de la Loi de 1992 sur le code du bâtiment (LCB) exige que les municipalités établissent un code de conduite pour le chef du service du bâtiment et ses inspecteurs. La LCB explique les objets d’un tel code de conduite et prévoit que celui-ci doit être assorti de règles d’application. Les objets du code de conduite énoncés dans la LCB sont les suivants :

• promouvoir des normes appropriées en matière de comportement et des mesures d’exécution appropriées;
• prévenir le recours à des pratiques pouvant constituer un abus de pouvoir;
• promouvoir des normes appropriées en matière d’honnêteté et d’intégrité.

Le code de conduite doit comprendre des politiques ou des lignes directrices à suivre en cas d’allégation de violation du code, ainsi que les mesures disciplinaires pouvant être prises. La Loi de 1992 sur le code du bâtiment oblige également la municipalité à s’assurer que le code de conduite est porté à l’attention du public.

Fonctionnaires chargés de la responsabilisation

Pour en savoir davantage sur ces sujets, consultez les articles 223.1 à 223.24 et l’article 239.2, de même que l’ensemble de la Loi.

Pour favoriser l’intégrité et la responsabilisation en matière de charge publique, les municipalités peuvent adopter des règlements pour créer certains postes de fonctionnaires chargés de la responsabilisation. Les municipalités doivent donner accès à un commissaire à l’intégrité et peuvent nommer un ombudsman municipal, un vérificateur général et un registrateur des lobbyistes.

Rôle du commissaire à l’intégrité

Les municipalités doivent fournir les services d’un commissaire à l’intégrité. Le commissaire s’acquitte en toute indépendance des tâches que lui confie le conseil municipal dans les domaines suivants :

• application du code de déontologie établi à l’intention des membres du conseil et de celui établi à l’intention des membres de certains conseils locaux;
• application des modalités, des règles et des politiques de la municipalité et des conseils locaux régissant le comportement éthique des membres;

• application de certaines dispositions de la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux (LCIM) aux membres;
• demande d’avis aux membres du conseil municipal et de certains conseils locaux relativement à leurs obligations en vertu :
  • du code de déontologie local qui s’applique au membre,
  • des modalités, des règles et des politiques régissant le comportement éthique des membres,
  • de certaines dispositions de la LCIM,
• fourniture de renseignements éducatifs au public, à la municipalité et aux membres du conseil et de certains conseils locaux concernant les codes de déontologie de la municipalité applicables aux membres et concernant la LCIM.

Les fonctions du commissaire incluent également la conduite d’enquêtes concernant des demandes faites par le conseil, un conseil local, un membre du conseil ou d’un conseil local, ou un membre du public concernant une violation possible du code de déontologie par un membre du conseil ou d’un conseil local. Si le commissaire signale qu’à son avis, un membre du conseil ou d’un conseil local a contrevenu au code de déontologie, la municipalité peut imposer à ce membre une pénalité sous forme de réprimande ou de suspension de sa rémunération pour une période maximale de 90 jours. Il revient à la municipalité de décider de la marche à suivre après avoir reçu un rapport du commissaire à l’intégrité. Certaines municipalités ont envisagé des mesures qui ne relèvent pas nécessairement de l’application du code de déontologie, comme demander au membre de présenter des excuses ou l’exclure de comités.

Pour en savoir davantage sur ces sujets, consultez les articles 223.1 à 223.24 et l’article 239.2, de même que l’ensemble de la Loi.

Facteurs à envisager concernant les fonctions du commissaire à l’intégrité

Les municipalités disposent d’une certaine souplesse quant à la façon dont les fonctions du commissaire sont exercées.

Ainsi, une municipalité pourrait :

• nommer son propre commissaire à l’intégrité et lui assigner toutes les fonctions obligatoires;
• nommer son propre commissaire à l’intégrité et lui assigner une partie des fonctions obligatoires, et confier le reste au commissaire d’une autre municipalité;
• partager un commissaire à l’intégrité avec une autre municipalité, par exemple, une municipalité de palier supérieur;
• prendre des dispositions pour confier toutes les fonctions obligatoires du commissaire à l’intégrité au commissaire d’une autre municipalité.

La municipalité pourrait aussi assigner au commissaire à l’intégrité des fonctions s’ajoutant à ses fonctions obligatoires.

La municipalité peut envisager différents facteurs au moment de déterminer comment seront exercées les fonctions du commissaire à l’intégrité, notamment :

• la charge de travail prévue du commissaire à l’intégrité dans la municipalité, ainsi que sa charge de travail dans d’autres municipalités qui se partagent ses services;
• l’établissement d’un budget suffisant compte tenu de la charge de travail prévue du commissaire à l’intégrité (et notamment de la rémunération de ce dernier);
• comment le commissaire à l’intégrité demeurera indépendant de la municipalité;
• comment le public, le conseil et le personnel municipal communiqueront avec le commissaire à l’intégrité, surtout si la municipalité fait appel aux services d’un commissaire d’une autre municipalité;
• combien de temps le commissaire à l’intégrité devrait travailler pour la municipalité;
• les mesures à prendre si des problèmes se produisent concernant les dispositions de travail;
• les qualifications et compétences dont le commissaire à l’intégrité doit justifier (scolarité, expérience, connaissances, etc.).

Indemnisation du commissaire à l’intégrité

Une indemnisation est souvent prévue dans le cadre d’une entente selon laquelle une personne doit en indemniser une autre pour certains frais (p. ex., pour des frais juridiques).

Les municipalités doivent indemniser le commissaire ou toute personne agissant sur ses ordres pour certains frais engagés pour la défense d’une instance. Cette indemnité contribue à protéger les commissaires à l’intégrité contre certains risques financiers associés à leurs fonctions.

Le montant de cette indemnité varie selon les modalités établies et les faits en cause. Il revient à la municipalité de négocier les particularités de l’indemnité avec le commissaire à l’intégrité.

Règles relatives aux activités du commissaire à l’intégrité pendant une élection

Des règles s’appliquent au rôle du commissaire à l’intégrité lors d’une élection ordinaire. Par exemple, aucune demande d’enquête ne doit être adressée au commissaire à l’intégrité pour déterminer si un membre a contrevenu au code de déontologie qui s’applique à lui, à compter du jour de la déclaration de candidature jusqu’au jour du scrutin lors d’une élection ordinaire.

Pour en savoir davantage sur le rôle du commissaire à l’intégrité, consultez les articles 223.3 à 223.8 de la Loi ainsi que l’ensemble de celle-ci, de même que la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux.

Autres fonctionnaires chargés de la responsabilisation

Pour favoriser l’intégrité et la responsabilisation en matière de charge publique, les municipalités peuvent adopter des règlements pour :

• nommer un ombudsman municipal – L’ombudsman municipal enquête de façon indépendante sur les décisions prises, les recommandations formulées et les actes accomplis dans le cadre de la gestion de la municipalité, des conseils locaux et de certaines sociétés contrôlées par la municipalité. Il s’agit d’un poste différent de l’Ombudsman de l’Ontario, qui a également un rôle à jouer concernant les municipalités;
• nommer un vérificateur général – Le vérificateur général aide le conseil et ses administrateurs à assumer la responsabilité de la qualité de la gestion des fonds publics et de l’optimisation des ressources affectées aux activités de la municipalité. Il est tenu d’exercer ses fonctions de manière indépendante. Le vérificateur général n’assume pas les mêmes responsabilités que le vérificateur municipal;
• établir un registre des lobbyistes et nommer un registrateur responsable de sa gestion – La municipalité peut nommer un registrateur des lobbyistes qui exerce de façon indépendante les fonctions que lui confie la municipalité en ce qui concerne le registre des lobbyistes et d’autres questions connexes;
• nommer un enquêteur sur les réunions tenues à huis clos – La municipalité peut nommer un enquêteur qui fera enquête, de façon indépendante, sur des plaintes relatives à des réunions tenues à huis clos. Si la municipalité n’a pas nommé d’enquêteur, l’Ombudsman de l’Ontario est l’enquêteur par défaut relativement aux réunions à huis clos de la municipalité. Voir l’article 239 et d’autres dispositions de la Loi pour en savoir davantage sur les règles concernant la tenue de réunions à huis clos.

Questions concernant la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux

La Loi sur les conflits d’intérêts municipaux (LCIM) énonce les règles déontologiques applicables aux membres du conseil municipal et des conseils locaux qui ont certains intérêts pécuniaires (financiers) dans une affaire traitée par leur conseil municipal ou local au cours d’une réunion. Par exemple, le membre peut devoir prendre des mesures s’il est présent à une réunion du conseil pendant laquelle son terrain sera mentionné.

Une infraction à la LCIM peut mener aux peines suivantes :

• réprimande,
• suspension de rémunération pour une période maximale de 90 jours,
• restitution,
• destitution,
• interdiction d’occuper un poste pour une période maximale de sept ans.

Il revient au tribunal de déterminer s’il y a eu infraction à la LCIM.

Sauf dans certains cas, le membre ayant un intérêt financier doit :

• déclarer son intérêt et en préciser la nature en termes généraux avant toute discussion de l’affaire;
• ne pas prendre part à la discussion ni au vote sur une question relative à l’affaire;
• ne pas tenter d’influencer le vote avant, pendant ou après la réunion;
• quitter immédiatement la réunion si celle-ci se tient à huis clos.

Si un membre d’un conseil municipal ou d’un conseil local a un intérêt financier dans une affaire, la LCIM lui interdit généralement d’user de sa charge pour tenter d’influencer toute décision ou recommandation à l’étude par un fonctionnaire ou un employé de la municipalité ou du conseil local (ou par une personne à laquelle le comité a délégué un pouvoir). Par exemple, dans la plupart des cas, un membre qui a un intérêt financier dans une affaire ne pourrait pas tenter d’influencer la décision ou la recommandation d’un fonctionnaire qui étudie cette affaire.

Un membre qui déclare un intérêt pécuniaire lors d’une réunion doit déposer une déclaration écrite de cet intérêt, à cette réunion ou le plus tôt possible par la suite. (Cette exigence s’ajoute à celle qui est imposée au secrétaire d’inscrire les déclarations d’intérêt des membres au procès-verbal des réunions.)

Les municipalités et les conseils locaux sont tenus de créer et de tenir un registre des déclarations des membres et de les mettre à la disposition du public aux fins de consultation. Ce registre favorise la transparence en réunissant les déclarations des membres en un seul endroit.

Rôle du commissaire à l’intégrité dans les affaires concernant la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux

Les commissaires à l’intégrité peuvent faire enquête en réponse à une plainte d’un électeur ou d’une personne dont il peut être démontré qu’elle agit dans l’intérêt public concernant une infraction alléguée aux règles de la LCIM s’appliquant aux membres.

Après son enquête, le commissaire à l’intégrité pourra décider de demander à un juge de décider si le membre a enfreint la LCIM.

Si le commissaire à l’intégrité décide de ne pas s’en remettre à un juge, le plaignant pourra le faire lui-même.

Pour en savoir davantage, consultez la Loi sur les conflits d’intérêts municipaux et l’article 223.4.1 de la Loi de 2001 sur les municipalités.

L’Ombudsman de l’Ontario

L’Ombudsman de l’Ontario exerce un rôle à l’égard des municipalités. Ce rôle s’appuie sur le cadre de responsabilisation et de transparence prévu dans la Loi de 2001 sur les municipalités et s’ajoute à son rôle d’enquêteur sur les réunions à huis clos pour les municipalités qui n’ont pas nommé un tel enquêteur.

L’Ombudsman de l’Ontario préconise la transparence au sein des pouvoirs publics, et peut recommander des améliorations.

L’Ombudsman de l’Ontario peut faire enquête sur une municipalité après avoir reçu une plainte ou de sa propre initiative. Bien qu’il puisse faire enquête, il ne peut obliger la municipalité à prendre des mesures. Il peut formuler des recommandations au conseil et à la municipalité dans son rapport. Il revient à la municipalité de décider si elle réagira aux recommandations de l’Ombudsman et de déterminer les mesures à prendre, le cas échéant.

L’Ombudsman peut répondre aux plaintes comme il l’entend. Par exemple, il a pour pratique de faire enquête sur les plaintes adressées aux responsables de l’intégrité (p. ex., un ombudsman local) uniquement après que le processus local de traitement des plaintes a été suivi.

L’Ombudsman de l’Ontario ne remplace pas les mécanismes locaux de traitement des plaintes et ne joue pas le rôle de commissaire à l’intégrité pour les municipalités. Les commissaires à l’intégrité et les codes de déontologie des municipalités sont des éléments importants du cadre de responsabilisation des municipalités en Ontario.

Certains conseils locaux (p. ex., les commissions de services policiers et les sociétés d’aide à l’enfance) peuvent être soustraits à la surveillance de l’Ombudsman de l’Ontario. Pour en savoir davantage, consultez le Règlement de l’Ontario 114/15 pris en application de la Loi sur l’ombudsman de même que cette dernière loi.

Pour en savoir davantage sur l’Ombudsman de l’Ontario, y compris ses processus, consultez la Loi sur l’ombudsman et le site Web de l’Ombudsman de l’Ontario.

Vie privée et confidentialité

Les questions liées à la vie privée et à la confidentialité constituent un enjeu pratique et juridique important pour les conseillers municipaux et le personnel municipal.

La Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée est la principale loi sur la vie privée et la confidentialité. Elle encadre la collecte, l’utilisation et la divulgation de renseignements personnels. Les conseillers municipaux (et le personnel), dans la plupart des cas, doivent protéger la vie privée et toujours recueillir, utiliser et divulguer les renseignements personnels conformément à ces règles. Par exemple, selon les circonstances, les conseillers et le personnel ne sont pas toujours autorisés à recueillir des renseignements personnels dans l’exercice de leurs fonctions. Autrement dit, il peut notamment arriver que les conseillers ne puissent obtenir ce type de renseignements auprès du personnel.

La Loi sur l’accès à l’information municipale et la protection de la vie privée régit par ailleurs d’autres types de renseignements confidentiels (en plus des renseignements personnels), comme d’ailleurs d’autres règles, dont des règlements municipaux.

Les conseillers qui ont eu accès à des renseignements personnels (ou à d’autres types de renseignements confidentiels) dans l’exercice de leurs fonctions assument des responsabilités à ce titre, soit généralement de protéger et de sauvegarder ces renseignements. Les conseillers peuvent vérifier auprès du personnel municipal les dispositifs et pratiques connexes appropriés au sein de la municipalité, par exemple les dispositifs de sécurité physique permettant d’éviter la divulgation non autorisée ou la perte de renseignements confidentiels.