Chapitre 11 : Processus d’appel

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Introduction

Les personnes peuvent demander au commissaire à l’information et à la protection de la vie privée (CIPVP) de revoir les décisions d’accès en vertu de la loi. On appelle ce réexamen un appel.

Ce chapitre est un aperçu des processus d’appel, des exigences générales et des délais. La responsabilité de l’élaboration et de la gestion des processus et des procédures d’appel incombe au CIPVP. Les institutions sont tenues de suivre le Code de procédure du CIPVP et ses directives de pratique connexes.

Il est important que les coordonnateurs établissent les rôles et les responsabilités dans les processus d’appel de concert avec le conseiller juridique.

Raisons d’un appel

LAIPVP art. 50 / LAIMPVP art. 39

La loi accorde un droit d’appel aux auteurs des demandes et aux personnes concernées qui subissent les conséquences d’une demande d’accès. Le terme juridique servant à désigner la personne qui fait appel est l’appelant ou l’appelante. Le CIPVP garde l’identité de cette personne confidentielle dans ses ordonnances publiques au sujet de l’appel. Le CIPVP divulgue l’identité de l’appelant ou de l’appelante à l’institution impliquée dans l’appel.

Un appel peut être déclenché par différents événements et se produire à différents stades du processus de demande. Les droits, les prolongations des délais et les avis réputés donnés du refus peuvent tous faire l’objet d’un appel pendant le processus de demande.

Une personne n’a pas le droit de faire appel quand une demande d’accès à des renseignements est traitée de manière informelle ou en dehors du processus de demande formel.

Les raisons ci-dessous peuvent déclencher un appel.

Accès refusé : l’auteur de la demande n’est pas d’accord avec la décision d’une institution de lui refuser l’accès à une partie ou à la totalité des renseignements demandés. Cela comprend des renseignements pour lesquels il a été conclu qu’ils sont assujettis à une exemption et des renseignements pour lesquels il a été conclu qu’ils sont assujettis à une exclusion.

Personne concernée : une personne concernée objecte à la décision d’une institution d’accorder l’accès à ses renseignements personnels ou à des renseignements de nature exclusive lui appartenant.

Rectification refusée : l’auteur de la demande n’est pas d’accord avec la décision d’une institution de refuser de rectifier ses renseignements personnels.

Avis réputé donné du refus : l’auteur de la demande n’a pas reçu de réponse dans un délai de 30 jours à compter de la réception de sa demande par l’institution.

Documents non divulgués : l’auteur de la demande a reçu l’avis de décision de l’institution, mais celle-ci a omis de divulguer les documents après le paiement des droits.

Droits et suppression des droits : l’auteur de la demande n’est pas d’accord avec le montant des droits à sa charge ou n’est pas d’accord avec la décision de l’institution de ne pas le dispenser des droits.

Caractère raisonnable des recherches : l’auteur de la demande n’est pas d’accord avec la décision d’une institution au sujet de l’existence de documents et croit que les recherches entreprises pour repérer les documents ont été inadéquates.

Prorogation du délai : l’auteur de la demande n’est pas d’accord avec la décision d’une institution de prolonger le délai de réponse à sa demande.

Pouvoirs du CIPVP

Le CIPVP gère le processus d’appel et coordonne l’échange d’informations pertinentes à chaque stade de l’appel. Les coordonnateurs peuvent avoir affaire à plusieurs personnes du Bureau du CIPVP pour un appel.

L’envergure et la complexité d’un appel et le nombre de parties impliquées font partie des facteurs dont le CIPVP tient compte pour déterminer la méthode de règlement d’un appel. Le CIPVP peut s’écarter de son Code de procédure quand les circonstances le justifient et que cela ne nuit pas aux parties.

Le CIPVP a le pouvoir d’obtenir et d’examiner des documents. Le CIPVP ne divulgue jamais les documents qui font l’objet d’un appel à l’auteur d’une demande ou à une personne concernée et il lui est interdit de divulguer l’information qui lui est communiquée dans le cadre du processus d’appel.

Les institutions ne renoncent pas au secret professionnel de l’avocat si un document contient des conseils juridiques. Le même raisonnement s’applique aux dispositions de confidentialité contenues dans d’autres lois.

Le CIPVP règle les questions faisant l’objet d’un appel en rendant une ordonnance sous la forme d’un rapport. Une ordonnance du CIPVP lie toutes les parties à l’appel. Une ordonnance ne peut pas faire l’objet d’un appel, mais d’une demande de réexamen ou de révision judiciaire. Ces processus seront présentés plus loin dans ce chapitre.

Le CIPVP a le pouvoir général de rendre une ordonnance pour :

confirmer ou annuler les décisions d’une institution en matière d’application d’exclusions, d’exemptions et de droits;
ordonner à une institution d’exercer ou d’exercer à nouveau une mesure discrétionnaire;
ordonner à une institution de poursuivre ses recherches pour trouver des documents;
ordonner à une institution de créer un document quand certains documents lisibles par machine sont demandés;
rendre une décision provisoire sur des questions ou des documents particuliers et retarder sa décision définitive;
ordonner à une institution de lui remettre des documents.

Le CIPVP avise toutes les parties à l’appel qu’une ordonnance a été rendue et leur envoie une copie de l’ordonnance.

Stades de l’appel

Le processus d’appel comporte quatre stades.

Dépôt d’un appel : l’auteur d’une demande remet un avis d’appel.
Prise en charge : le CIPVP trie les appels déposés et décide s’ils peuvent être réglés de manière informelle, rejetés, ou de les faire passer au stade de la médiation ou de l’arbitrage. Des ordonnances peuvent être rendues à ce stade pour les appels pour « avis réputé donné du refus » et « documents non divulgués ».
Médiation : un médiateur ou une médiatrice communique avec les parties, mène une enquête, tente de régler les questions en litige et rédige un rapport.
Arbitrage : l’arbitre communique avec les parties, entame l’enquête, reçoit les observations et rend une ordonnance.

Délais

Le processus d’appel n’a pas de date officielle de début et de fin. Le temps nécessaire pour régler un appel dépend de la complexité des questions faisant l’objet de l’appel, du nombre de parties impliquées et du nombre d’appels gérés par le CIPVP.

En revanche, le processus d’appel comporte des délais précis à respecter par les institutions pour répondre au CIPVP. Le tableau ci-dessous est la récapitulation de ces délais. Les différentes étapes de l’appel seront présentées plus en détail par la suite dans ce chapitre.

Stade de l’appel	Circonstance	Délai
Dépôt d’un appel	L’auteur d’une demande ou une personne concernée remet un avis d’appel.	L’auteur d’une demande ou une personne concernée doit faire appel dans les 30 jours à compter de la décision de l’institution.
Stade de la prise en charge	L’institution reçoit l’avis d’appel.	L’institution doit identifier les personnes concernées pour le CIPVP le plus tôt possible après la réception de l’avis d’appel.
Stade de la prise en charge	L’institution reçoit du CIPVP la confirmation de l’appel.	L’institution a huit jours pour répondre au CIPVP et fournir la documentation requise.
Stade de la prise en charge	Le CIPVP peut accorder une prolongation du délai pour communiquer les documents.	Quand la prolongation du délai est accordée, l’institution a jusqu’à quatorze jours additionnels pour fournir la documentation requise.
Stade de la médiation	Le CIPVP envoie l’avis de médiation.	L’avis de médiation fixe un délai de 35 jours pour qu’une institution puisse invoquer des exemptions discrétionnaires additionnelles.
Stade de la médiation	Le CIPVP entame le stade de la médiation de l’appel.	Le processus de médiation dure quatre mois en général, mais les délais peuvent être souples selon les circonstances.
Stade de l’arbitrage	Le CIPVP envoie l’avis d’enquête.	Les institutions doivent présenter les observations dans les 21 jours suivant la réception de l’avis d’enquête.
Stade de l’arbitrage	Le CIPVP peut accorder une prolongation du délai pour la présentation des observations.	Toute demande d’une prolongation du délai supérieure à une semaine doit être présentée par écrit en justifiant ce délai à l’arbitre.
Stade de l’arbitrage	L’institution peut envoyer un nouvel avis de décision à l’appelante ou à l’appelant.	Le nouvel avis de décision doit être envoyé à l’appelante ou à l’appelant dans les 35 jours suivant l’avis d’enquête, sauf si l’arbitre fixe une date. L’arbitre doit recevoir une copie de cette lettre.
Stade de l’arbitrage	L’institution peut soulever des questions constitutionnelles.	Les institutions peuvent soulever des questions constitutionnelles dans les 35 jours suivant l’avis d’enquête.
Stade de l’arbitrage	L’appel est abandonné si le CIPVP ne reçoit pas de réponse de l’appelant ou de l’appelante.	Le CIPVP décide qu’un appel est abandonné après 21 jours sans pouvoir communiquer avec l’appelant ou l’appelante ni recevoir de réponse de leur part.
Stade de l’arbitrage	Respect de l’ordonnance – aucune personne concernée	Les institutions doivent respecter une ordonnance au plus tard à la date indiquée dans celle-ci.
Stade de l’arbitrage	Respect de l’ordonnance – personnes concernées	Les institutions doivent respecter l’ordonnance sous 35 jours, mais pas avant 30 jours après la date de l’ordonnance, sauf si une autre date est indiquée dans celle-ci.
Stade de l’arbitrage	Conservation des documents de l’appel	Pendant 60 jours après la date de l’ordonnance
Réexamen de l’ordonnance du CIPVP	Demande de réexamen de l’ordonnance	Sous 21 jours après la date de l’ordonnance ou après la première date ou période indiquée dans l’ordonnance
Réexamen de l’ordonnance du CIPVP	Demande de révision judiciaire	Sous 30 jours après la date de l’ordonnance
Réexamen de l’ordonnance du CIPVP	L’institution avise le CIPVP de renvoyer les documents.	Dès que possible, avant la fin de la période de 3 mois ou d’1 an.

Dépôt d’un appel

Les institutions sont tenues d’informer les auteurs des demandes sur leurs droits en matière d’appel et sur le processus d’appel. Cette information doit leur être communiquée dans les avis d’estimation des droits, de prolongation des délais et de décision.

L’appelante ou l’appelant doit déposer un avis écrit au registraire du CIPVP sous 30 jours à compter de la réception d’une décision. La loi autorise un avocat ou un agent à appeler d’une décision au nom de l’appelante ou de l’appelant avec l’autorisation appropriée.

Le CIPVP demande à l’appelante ou à l’appelant de remplir un formulaire d’appel contenant les renseignements suivants :

les coordonnées de l’appelante ou de l’appelant (nom, adresse, téléphone);
le nom de l’institution et le numéro attribué au dossier de la demande;
une brève explication de la raison de l’appel.

De plus, le CIPVP exige une copie de l’avis de décision de l’institution et une copie de la demande initiale. Si l’appelante ou l’appelant ne possède pas un double de la demande initiale, l’institution peut le fournir au CIPVP.

Il incombe à l’appelante ou l’appelant de verser les droits d’appel au CIPVP. En revanche, les droits d’appel ne sont pas exigés d’une personne concernée faisant appel de la décision d’une institution ni pour les appels suivants découlant de la décision.

Il est impossible d’accorder une dispense des droits d’appel.

Le montant des droits d’appel des décisions (application d’exemptions et d’exclusions), des avis réputés donnés du refus, des droits, des dispenses des droits et du caractère raisonnable des recherches est de 25 dollars pour les documents généraux.

Stade de la prise en charge

Au stade de la prise en charge, le CIPVP trie les appels et les rejette, les règle ou les fait passer à un stade suivant du processus. Les analystes des demandes ont une délégation de pouvoir pour rejeter les dossiers dans les cas suivants :

l’affaire, à première vue, ne relève pas de la compétence du CIPVP;
l’affaire relève de la compétence du CIPVP, mais, à première vue, le CIPVP estime qu’on ne doit pas lui donner suite dans le processus d’appel.

Les institutions peuvent recevoir les avis suivants du CIPVP au stade de la prise en charge.

Avis d’appel : cet avis informe l’institution du dépôt d’un appel et peut également en informer les personnes concernées, s’il y a lieu.

Confirmation de l’appel : cet avis informe les institutions qu’un appel a été accepté. Cette lettre indique le nom de l’auteur de la demande, le numéro du dossier d’appel, la personne-ressource du CIPVP et les exigences du CIPVP.

Avis d’enquête : le CIPVP peut communiquer un avis d’enquête au stade de la prise en charge pour les appels portant sur des avis réputés donnés du refus ou dans les cas où les institutions ont communiqué des avis de décision, mais sans divulguer les documents aux auteurs des demandes. Cet avis informe toutes les personnes impliquées de la nature de l’appel et demande aux parties à l’appel de présenter des observations.

Au stade de la prise en charge, le CIPVP peut communiquer avec les institutions pour leur demander un complément d’information, notamment au sujet des personnes concernées.

Stade de la médiation

Une médiatrice ou un médiateur communique avec les parties pour examiner les circonstances de l’appel et tenter de régler les questions en litige.

La médiatrice ou le médiateur peut examiner les documents et communiquer aux parties son opinion sur le résultat probable de l’appel au stade de l’arbitrage. La médiatrice ou le médiateur peut organiser des conférences téléphoniques avec les parties pour étudier les questions en litige ou entamer une médiation en navette en parlant à tour de rôle avec l’appelante ou l’appelant et avec l’institution.

Les médiateurs peuvent demander un complément d’information aux institutions, notamment afin d’aviser les personnes concernées. Les institutions peuvent communiquer des décisions révisées au stade de la médiation pour divulguer des documents additionnels à une appelante ou à un appelant.

La majorité des appels sont réglés au stade de la médiation. Même si un appel n’est pas réglé en totalité, la médiation peut réussir à simplifier les questions à soumettre à l’arbitrage.

La médiatrice ou le médiateur adresse un rapport aux parties. Si la médiation ne permet pas de régler le litige, l’appel avance au stade de l’arbitrage.

Arbitrage

La première étape du stade de l’arbitrage commence habituellement par l’envoi par l’arbitre d’un avis d’enquête à la partie sur qui pèse le fardeau initial. Cet avis informe les parties à un appel des questions à régler et leur demande de présenter des observations à ce sujet. L’arbitre résume également le contexte de l’appel et décrit les documents en litige. Une fois que les observations de la première partie sont reçues, l’arbitre adresse habituellement un avis d’enquête à l’autre ou aux autres parties pour leur demander de présenter leurs observations.

Présentation des observations

Les observations sont des arguments ou des preuves présentés à l’arbitre pour le persuader de régler l’appel d’une certaine façon. La loi fait porter le fardeau de la preuve par différentes parties selon la question en litige :

par l’appelante ou l’appelant qui soutient qu’un document devrait exister ou qui soutient que l’intérêt public l’emporte sur toutes les autres considérations pour justifier la divulgation;
par l’institution qui soutient qu’une exemption ou qu’une exclusion s’applique;
par la personne concernée qui soutient que la divulgation lui créerait un préjudice et qui s’y oppose.

Pour préparer des observations, une institution doit tenir compte des facteurs suivants :

le type d’appel;
traiter chacune des questions soulevées par l’arbitre;
fournir des preuves et des arguments détaillés;
structurer ses observations de manière logique;
démontrer que les exemptions s’appliquent;
faire référence, si possible, aux ordonnances et aux décisions les plus récentes;
indiquer dans les observations l’information qu’elle considère comme confidentielle et qui ne devrait pas être divulguée aux autres parties et pour quelles raisons;
fournir des copies des documents de référence;
fournir un index des documents utilisés pour l’appel;
employer un langage simple.

Présentations écrites ou orales

La pratique générale du CIPVP consiste à mener des enquêtes en s’appuyant sur des observations présentées par écrit. Il peut exiger d’une institution certaines observations par affidavit. Toute partie à l’appel peut demander de présenter des observations orales et une audience orale peut être tenue si le CIPVP estime qu’elle facilitera l’examen des questions en litige.

Lors d’une enquête, le CIPVP a le pouvoir de faire comparaître des témoins et de les interroger sous serment. Tout ce qui est dit ou tout document ou élément présenté pendant une enquête est privilégié comme devant un tribunal.

Une enquête doit être menée de façon à protéger le caractère confidentiel des documents en attendant la décision du CIPVP. Ce n’est pas une audience publique, les témoins ne sont normalement pas contre-interrogés et les témoignages ne peuvent pas être utilisés dans d’autres instances.

Divulgation d’observations

Un arbitre peut divulguer des observations à d’autres parties à l’appel, sauf si les soucis de confidentialité l’emportent. L’arbitre tient compte des critères suivants :

la divulgation révélerait le contenu du document;
l’information serait assujettie à une exemption si elle se trouvait dans un document;
l’information a été communiquée au CIPVP à titre confidentiel par une partie ayant été assurée qu’elle ne serait pas divulguée;
- cette confidentialité est essentielle au maintien d’une relation satisfaisante avec le CIPVP;
- selon la communauté, cette relation doit être préservée;
- l’effet négatif subi par cette relation l’emporterait sur l’avantage qui découlerait du règlement approprié de l’appel.

Bien qu’une partie ne soit pas en droit d’accéder aux observations présentées par la partie opposée, le CIPVP peut décider de communiquer des observations, en partie ou en totalité, aux autres parties. Le CIPVP permet aux parties de s’opposer à la divulgation de leurs observations avant de décider de le faire ou de ne pas le faire. Une partie peut également demander directement à une institution une copie de ses observations.

Affidavit et autres preuves

Un affidavit est un témoignage fait sous serment (ou affirmé solennellement) devant un commissaire habilité à faire prêter serment. Les affidavits sont une méthode de témoignage courante. Le CIPVP peut demander un affidavit au stade de la médiation ou de l’arbitrage. Un affidavit peut être divulgué avec le consentement des parties.

Les institutions peuvent décider qu’un affidavit est une méthode efficace pour présenter des preuves concernant des recherches, l’existence de documents et les questions litigieuses.

Un témoignage par affidavit doit être :

suffisamment détaillé pour que les parties en comprennent le contenu;
limité aux faits connus personnellement par son signataire.

Une fausse déclaration sous serment constitue une infraction criminelle en vertu du Code criminel.

Demandes d’exemptions additionnelles

Le CIPVP peut autoriser une institution à invoquer des exemptions discrétionnaires additionnelles au stade de l’enquête. L’institution doit, pour cela, adresser un nouvel avis de décision à l’appelante ou à l’appelant. Dans ce cas, les parties doivent peut-être présenter d’autres observations.

L’arbitre peut demander à n’importe quelle étape la présentation d’observations supplémentaires par les parties.

Remise de documents au CIPVP

Quand un appel est déposé au Bureau du CIPVP, les institutions sont tenues :

d'aviser le CIPVP si les documents sont volumineux (p. ex. 500 pages ou plus et plus de trois exemptions);
de communiquer les documents pertinents;
d'aviser le CIPVP'si l’institution prévoit invoquer des exemptions discrétionnaires additionnelles;
d'informer le CIPVP si les documents doivent être renvoyés à l’institution.

Seuls les documents en cause dans l’appel doivent être envoyés au CIPVP. Les documents pertinents sont les suivants :

une copie de la demande originale et son numéro de dossier;
une copie de l’avis de décision de la personne responsable;
toute la correspondance liée à la demande ou au processus de prise de décision;
l’index des documents en cause dans l’appel et des exemptions qui leur sont appliquées;
la version des documents en cause dans l’appel où des passages ont été supprimés;
la version intégrale des documents.

Il est inutile de fournir au CIPVP la version de documents où des passages ont été supprimés et la version intégrale de ces documents pour les appels liés aux estimations des droits, aux prolongations des délais ou au caractère raisonnable des recherches.

Les institutions doivent remettre au CIPVP un dossier complet où les documents sont bien classés et lisibles. Le CIPVP pourra accepter d’examiner les documents sur place, dans des circonstances exceptionnelles comme en cas de volume important ou de fragilité des documents.

Les documents doivent être envoyés en toute sécurité au CIPVP. Les documents doivent être envoyés par un service de messagerie cautionné ou apportés par un employé de l’institution.

Appels en attente et abandonnés

Le CIPVP peut placer un appel « en attente » pour le régler plus tard. Le CIPVP peut considérer un appel comme abandonné si l’appelante ou l’appelant ne lui a pas répondu pendant la période qu’il a indiquée.

Réexamen des ordonnances

Le réexamen d’une ordonnance ne constitue pas un appel de l’ordonnance sur son bien-fondé. Un arbitre peut réexaminer une décision dans les cas suivants :

irrégularité fondamentale dans le processus d’arbitrage;
autres irrégularités liées à la compétence juridictionnelle du Bureau du CIPVP dans la décision;
erreur d’écriture, erreur accidentelle, omission ou toute autre erreur semblable dans la décision.

Une demande de réexamen doit respecter les critères ci-dessus et être présentée au plus tard 21 jours après la date de la décision ou avant la première date ou l’expiration du délai indiqué dans l’ordonnance. Une institution doit quand même respecter les conditions de l’ordonnance, sauf indication contraire du CIPVP. Une demande de réexamen n’empêche pas une personne de chercher d’autres recours juridiques éventuellement à sa disposition.

Questions constitutionnelles

Une question constitutionnelle peut être soulevée par une des parties à l’appel ou par le CIPVP pour que l’une des parties lui adresse des observations à ce sujet. Une question constitutionnelle soulève des questions liées à :

la validité constitutionnelle ou l’applicabilité de la loi, d’un règlement d’application de la loi ou d’un règlement municipal, ou d’une règle de common law;
une demande de réparation en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés.

Un avis de question constitutionnelle doit être présenté au CIPVP en utilisant le formulaire adéquat et en lui joignant des observations écrites.

Révision judiciaire

Les révisions judiciaires sont régies par la Loi sur la procédure de révision judiciaire. Les critères applicables à une révision judiciaire sont notamment l’affirmation par une partie à un appel que la décision du CIPVP était manifestement déraisonnable ou ne relevait pas de sa compétence.

Les requêtes en révision judiciaire doivent être présentées devant la Cour divisionnaire dans un délai de 30 jours suivant l’ordonnance ou le réexamen de l’ordonnance. L’appelante ou l’appelant et les institutions peuvent présenter des requêtes en révision judiciaire. Si une appelante ou un appelant ou l’institution ne présente pas de requête en révision judiciaire sous 30 jours, l’institution doit respecter l’ordonnance du CIPVP.