Annexe 1 : De quelle façon les cancers professionnels sont-ils indemnisés en Ontario?

Cadre législatif et stratégique

Quatre types d’instruments de politique forment la hiérarchie décisionnelle relative aux demandes d’indemnisation pour un cancer professionnel en Ontario (Figure 9).

Cette figure montre la hiérarchie des instruments de politique sous forme de pyramide, dont la base est composée par les documents de pratiques administratives, le niveau suivant, par la politique opérationnelle, le niveau supérieur, la réglementation et, au sommet, la loi.

Figure 9 : Hiérarchie des instruments de politique

Source: CSPAAT (70).

Loi applicable : La CSPAAT tire son pouvoir d’indemniser les travailleurs pour des maladies professionnelles de l’article 15 de la Loi de 1997 sur la sécurité professionnelle et l’assurance contre les accidents du travail (la « Loi »). En vertu de l’article 15, un travailleur a droit à une indemnisation pour une maladie professionnelle, y compris le cancer, sous réserve que les critères médicaux et légaux ci-dessous soient respectés :

  1. le travailleur doit avoir reçu un diagnostic clinique d’une maladie
  2. le diagnostic clinique doit avoir été posé par un professionnel de la santé reconnu footnote 47
  3. le travailleur doit « souffrir » d’une maladie professionnelle et cette maladie le rend déficient
  4. la maladie doit « résulter de la nature d’un ou de plusieurs emplois qu’il occupait »

Si tous ces critères sont respectés, le travailleur a droit à des prestations dans le cadre du régime d’assurance « comme si la maladie était une lésion corporelle accidentelle et comme si la déficience était le fait de l’accident »footnote 48.

Le paragraphe 2 (1) de la Loi définit le terme « maladie professionnelle » de manière à comprendre ce qui suit :

  1. une maladie résultant d’une exposition à une substance liée à un procédé, un métier ou une profession donnés dans un secteur d’activité
  2. une maladie particulière à un procédé, un métier ou une profession donnés dans un secteur d’activité, ou qui en est caractéristique
  3. un état de santé qui, selon la Commission, exige que l’exposition d’un travailleur à une substance cesse temporairement ou de façon permanente parce que l’état peut être un signe précurseur d’une maladie professionnelle
  4. une maladie mentionnée à l’annexe 3 ou 4footnote 49
  5. une maladie prescrite en application de l’alinéa 15.1 (8) (d)footnote 50

La Loi prévoit également des présomptions juridiquesfootnote 51 en ce qui a trait au lien de causalité entre le travail et les maladies professionnelles énumérées aux annexes 3 et 4 du Règlement de l’Ontario 175/98 (Règl. de l’Ont.  /98). Le paragraphe 15 (3) prévoit une présomption réfutable pour le lien de causalité entre le travail et les maladies énumérées à l’annexe 3. En vertu de cette présomption, si un travailleur contracte une maladie énumérée à l’annexe 3 et était employé à un procédé décrit à l’opposé de la maladie avant la date d’invalidité, il est présumé que la maladie a résulté de la nature de l’emploi du travailleur, sauf si le contraire est démontré. Le paragraphe 15 (4) prévoit une présomption irréfutable pour le lien de causalité entre le travail et les maladies énumérées à l’annexe 4. En vertu de cette présomption, si un travailleur contracte une maladie énumérée à l’annexe 4 et était employé à un procédé décrit à l’opposé de la maladie avant la date d’invalidité, la maladie est réputée avoir résulté de la nature de l’emploi du travailleur.

Règlements : Les règlements ont force de loi, mais sont subordonnés à la loi applicable (70). Par conséquent, ils doivent être autorisés par des dispositions précises de la Loi. Le paragraphe 2 (1) de la Loi autorise la CSPAAT à reconnaître les maladies professionnelles énumérées aux annexes 3 et 4 du Règlement de l’Ontario 175/98. En vertu de ces annexes, trois cancers bénéficient d’une présomption de lien de causalité avec le travail : le cancer épithéliomateux (peau), le cancer primitif des fosses nasales ou des sinus paranasaux et le mésothéliome de la plèvre et du péritoine (Tableau 8)footnote 52. Les présomptions de cancer de la peau et de cancer du nez dans l’industrie productrice de nickel sont réfutables. Les présomptions de mésothéliome et de cancer nasal dans deux usines de frittage d’Inco Limited sont irréfutables.

Tableau 8a : Présomptions de cancer professionnel énumérées à l’annexe 3 du Règlement de l’Ontario 175/98, avec présomption réfutable de lien de causalité avec le travail
Description de la maladieDescription du procédé
Cancer – cancer épithéliomateux (peau)Tout procédé comportant l’utilisation ou la manipulation de brai de goudron, de bitume, d’huile minérale ou de paraffine ou tout composé, produit ou résidu de ces substances.
Cancer – cancer primitif des fosses nasales ou des sinus paranasauxConcentration, fonte ou affinage dans l’industrie productrice de nickel
Tableau 8b : Présomptions de cancer professionnel énumérées à l’annexe 4 du Règlement de l’Ontario 175/98, avec présomption irréfutable de lien de causalité avec le travail
Description de la maladieDescription du procédé
Néoplasme malin primaire du mésothéliome de la plèvre du péritoine [sic]Tout procédé du secteur des mines, du broyage, de la fabrication, de l’assemblage, de la construction, de la réparation, de la modification, de l’entretien ou de la démolition qui produit des fibres d’amiante aéroportées.
Cancer primitif des fosses nasales ou des sinus paranasauxTout procédé à l’usine de frittage Copper Cliff d’Inco Limited
Cancer primitif des fosses nasales ou des sinus paranasauxTout procédé dans le service de lixiviation, de calcination et de frittage d’Inco Limited à Port Colborne, tel qu’il était pratiqué avant le 1er janvier 1966.

Politiques opérationnelles : Le sens et l’application de la Loi (et de ses règlements d’application) sont précisés dans le Manuel des politiques opérationnelles (MPO). Les politiques n’ont pas force de loi (comme la Loi ou les règlements); toutefois, elles ont force obligatoire pour le Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail (TASPAAT)footnote 53 (70). Trois chapitres du MPO dans lesquels se trouvent des conseils aux décideurs pour déterminer l’admissibilité à l’indemnisation sont pertinents dans le contexte du présent examen. Les politiques relatives aux cancers professionnels de la CSPAAT qui ont été prises en compte dans le présent examen figurent à l’Annexe 2.

  • Le chapitre 11 : Processus décisionnel comprend 11 politiques générales sur la prise de décision applicables à toutes les demandes d’indemnisation (p. ex., détermination de la date de la lésion, bien-fondé et équité du cas et bénéfice du doute).
  • Le chapitre 16 : Expositions à long terme comprend 28 politiques et comporte deux sections. La première section comprend 9 politiques sur les incapacités, aucune d’elle ne met l’accent sur les cancers professionnels. La deuxième comprend 19 politiques sous le titre « maladies professionnelles ». De ce nombre, 17 se concentrent sur les cancers professionnels.
  • Le chapitre 23 : Maladies professionnelles comprend 5 politiques et comporte deux sections (expositions aiguës par rapport à chroniques). La section sur les expositions aiguës comprend 2 politiques sur la maladie infectieuse, alors que la section sur les expositions chroniques comprend 3 politiques sur les cancers professionnels.

Vingt des 33 politiques relatives aux maladies professionnelles que contiennent les chapitres 16 et 23 portent sur les cancers professionnels.

Documents de pratiques administratives : Les documents de pratiques administratives fournissent des directives pour aider les décideurs à comprendre l’interprétation et l’application pratique des politiques opérationnelles. Les documents de pratiques administratives – qui appartiennent aux catégories Demandes de prestations des travailleurs, Comptes des employeurs et Documents sur les conseils décisionnels – n’ont pas force de loi ou de politique et, par conséquent, n’ont pas force obligatoire pour le TASPAAT. Des 21 documents de pratiques administratives accessibles en ligne, le seul ayant trait au présent examen est Évaluation des preuves médicales (mai 2017).

Principes généraux régissant l’indemnisation des cancers professionnels en Ontario

Comme dans le cas de tous les systèmes d’indemnisation des travailleurs au Canada, le système de l’Ontario s’appuie sur les Principes Meredith. Étant donné qu’il s’agit d’un système d’enquête sans égard à la faute, ni le travailleur ni l’employeur n’est tenu de faire valoir sa cause. La responsabilité à l’égard de la collecte des renseignements pertinents, de l’appréciation de la preuve et de la prise de décision concernant l’admissibilité à l’indemnisation incombe à la CSPAAT, l’organisme public indépendant ayant le mandat législatif d’appliquer et d’interpréter la Loi. Pour établir l’admissibilité à l’indemnisation spécialement en cas de cancers professionnels et plus généralement en cas de maladies professionnelles, la question à résoudre concernant les décisions clés est le lien de causalité. Par conséquent, lorsqu’ils prennent une décision concernant une demande d’indemnisation, les décideurs cherchent à déterminer si la maladie a résulté de la nature de l’emploi du travailleur (c.-à-d. La maladie est-elle liée au travail?).

La Loi et les politiques sont muettes quant au critère juridique de la causalité dans la détermination de l’admissibilité à l’indemnisation pour les maladies professionnelles. Toutefois, comme le soulignent un certain nombre de décisions du TASPAAT, le critère juridique de la causalité applicable pour ces demandes d’indemnisation est de savoir « si, selon la prépondérance des probabilités, les fonctions d’un travailleur au travail ont contribué de manière significative à l’apparition d’une blessure ou d’un problème de santé » [l’italique a été ajouté] [traduction] (71). Cette démarche est influencée par la position de la Cour suprême du Canada sur la causalité dans le contexte d’affaires délictuelles (19).

Le Tribunal (comme les tribunaux) accepte qu’il ne soit pas nécessaire qu’une cause contributive soit la principale cause d’une blessure ou d’une maladie pour être une cause « contributive importante » ou pour qu’elle ait contribué concrètement à une blessure ou à une maladie. Toutefois, il ne sera pas démontré que le travail est la cause « contributive importante » d’une blessure ou d’une maladie si celle-ci était apparue à ce moment-là, même en l’absence du travail. [traduction]

2003 ONWSIAT 2153, décision 600/97

Les trois principes généraux ci-dessous régissent la façon dont le lien de causalité est évalué et l’admissibilité est déterminée :

  1. L’emploi ne doit pas nécessairement constituer la cause prédominante ou primaire. L’exposition doit contribuer de manière significative ou concrète à l’apparition de la maladie, mais rien dans la loi ou les politiques n’exige que le travail ou l’exposition soit la seule cause. Les décideurs sont censés appliquer le critère de minimis (c.-à-d. Le degré d’exposition du travailleur est-il plus que négligeable?) pour déterminer si l’exposition était d’importance causale.
  2. La certitude absolue n’est pas requise. Étant donné que la norme de preuve est la prépondérance des probabilités, la certitude absolue n’est pas exigée pour évaluer la cause et pour déterminer l’admissibilité à l’indemnisation. Les décideurs doivent soupeser la preuve et avoir la certitude que, selon toute vraisemblance, l’exposition professionnelle a contribué de façon importante au développement du cancer du travailleur.
  3. Le travailleur a le bénéfice du doute. Lorsque les arguments en faveur et contre la causalité ont le même poids, la Loi exige que le bénéfice du doute soit donné au demandeur et que la question soit réglée en sa faveurfootnote 54

Méthodes de prise de décision pour un cancer professionnel en Ontario

Les demandes d’indemnisation pour un cancer professionnel sont traitées dans le cadre du programme des maladies professionnelles et des prestations de survivant, qui comprend des équipes formées d’employés d’expérience ayant reçu une formation spéciale (p. ex., des agents d’indemnisation principaux, des médecins, un ergothérapeute et des infirmiers gestionnaires de cas). Ces équipes statuent sur les demandes d’indemnisation en utilisant les quatre méthodes suivantes :

  1. renvoi aux présomptions figurant à l’annexe 3 ou 4 du Règlement de l’Ontario 175/98
  2. application des articles 15.1 et 15.2 de la Loi footnote 55
  3. application des politiques opérationnelles figurant aux chapitres 16 et 23 du MPO
  4. au cas par cas

Lorsqu’il détermine l’admissibilité d’une demande d’indemnisation pour une maladie, un décideur tient compte de l’état clinique du travailleur et de son exposition au travail, des renseignements cliniques et scientifiques à jour, de tout facteur non professionnel pertinent et de tous les instruments de politique pertinents.

Décision en vertu des présomptions : Pour les demandes présentant un diagnostic de cancer reconnu par présomption, l’admissibilité est déterminée en sachant si l’exposition du travailleur satisfait aux critères d’admissibilité établis dans la deuxième colonne de l’annexe appropriée. Si les critères de présomptions ne sont pas respectés, l’admissibilité n’est pas prise en compte aux termes des politiques pertinentes ou selon le principe du cas par cas. Obtenir une confirmation de diagnostic histopathologique est la première étape pour déterminer l’admissibilité de ces demandes d’indemnisation. Une fois le diagnostic confirmé, l’admissibilité est d’abord examiné aux termes de l’annexe 4. L’étape suivante consiste à déterminer si le travailleur respecte les critères d’emploi indiqués dans la colonne 2 de l’annexe 4. Si ces critères sont respectés, la demande est acceptée. Si ces critères ne sont pas respectés, l’admissibilité est examinée aux termes de la présomption réfutable de l’annexe 3. Si les critères d’emploi et les exigences de latencefootnote 56 sont respectés, la demande est acceptée. S’il est déterminé que le cancer ne résulte pas de la nature de l’emploi lié à la concentration, à la fonte ou à l’affinage dans l’industrie productrice de nickel, l’agent d’indemnisation examine ensuite la demande d’indemnisation au cas par cas afin d’étudier les antécédents professionnels complets du travailleur et de déterminer si la causalité est attribuable à d’autres causes professionnelles bien connues de cancer du nez (p. ex., le travail du bois dans l’industrie du meuble et de l’ébénisterie).

Application des politiques : Dans le cas des demandes d’indemnisation pour lesquelles les présomptions ne s’appliquent pas, l’admissibilité à une indemnisation est déterminée par l’application des lignes directrices énoncées dans les politiques relatives au processus décisionnel général figurant au chapitre 11, ainsi que dans celles relatives aux expositions à long terme et aux expositions chroniques figurant aux chapitres 16 et 23, respectivement, du MPO.

Décision au cas par cas : La décision à l’égard de maladies qui ne sont pas énumérées dans les politiques et les annexes publiées peut être rendue en vertu des dispositions de la Loi relatives aux maladies professionnelles et aux blessures par accident. C’est également le cas lorsqu’un travailleur a contracté une maladie énumérée à l’annexe 3 ou 4, mais qu’il n’était pas employé au procédé associé précisé dans l’annexe. La décision au cas par cas de ces demandes d’indemnisation est basée sur les faits de la demande et une évaluation des preuves des liens de causalité entre l’exposition professionnelle et la maladie.

Étapes de la procédure de décision

Les décisions relatives aux demandes d’indemnisation pour une maladie professionnelle sont prises à l’aide d’un processus à sept étapes : l’évaluation de la demande initiale, la collecte de renseignements, l’analyse de la preuve, la détermination de l’admissibilité initiale, la détermination des prestations, la communication de la décision et la poursuite de la gestion de la demande d’indemnisation (18). L’étape essentielle de toutes ces demandes d’indemnisation pour une maladie professionnelle, et la plus pertinente pour le présent examen, est la collecte de renseignements. À cette étape, quelle que soit la méthode de prise de décision, le décideur recueille, analyse et soupèse les renseignements suivants : les antécédents professionnels, les antécédents détaillés d’exposition, les antécédents médicaux (p. ex., les rapports de diagnostic et les avis médicaux), les données scientifiques actuelles sur les expositions et les maladies professionnelles et les renseignements personnels pertinents (18). Le cas échéant, les décideurs consulteront des ressources internes et externesfootnote 57 pour répondre à toute question qu’ils ont sur la causalité et le lien entre la maladie et le travail.

Annexe 2 : Politiques sur les cancers professionnels de la CSPAAT prises en compte dans le présent examen

Principes de décision :

Exposition à long terme – maladies professionnelles :

Expositions chroniques :

Annexe 3 : Renseignements généraux relatifs à la politique de la Colombie-Britannique sur le cancer de la vessie

La Politique 30.10 du Rehabilitation Services and Claims Manual établit des lignes directrices pour la procédure de décision concernant les demandes d’indemnisation pour le cancer de la vessie des travailleurs de fonderies d’aluminium dont la situation ne correspond pas aux descriptions qui figurent à l’annexe prévoyant des présomptions de la Colombie-Britannique. Cette politique, qui a été adoptée pour la première fois en 2000 et mise à jour en 2009, exige que ces demandes d’indemnisation soient étudiées en fonction de l’exposition cumulative (ou totale) au benzo-a-pyrène, un composant des volatiles du brai. Les deux principaux problèmes ayant surgi pendant l’élaboration de la politique ont été les suivants : la façon d’évaluer l’exposition et le niveau d’exposition qui doit être requis pour l’admissibilité. Dans son document de consultation, WorkSafeBC a reconnu que, bien que la science pouvait répondre à la première question, elle ne pouvait que répondre partiellement à la deuxième. Pour répondre à la première question, l’organisme a utilisé des études menées au Québec et a par la suite commandé une étude en Colombie-Britannique. Les conclusions de cette dernière étude ont servi à mettre à jour les lignes directrices de la politique en 2009.

Pour déterminer le niveau de l’exposition requis pour l’admissibilité, WorkSafeBC a dû répondre à deux autres questions : à quel niveau de risque une exposition crée-t-elle une causalité importante et les incertitudes scientifiques doivent-elles être prises en compte? Sur le sujet de l’importance causale, la loi et les politiques de la Colombie-Britannique en matière de maladie professionnelle exigent que les expositions professionnelles constituent un facteur contributif important. Malheureusement, comme dans de nombreux territoires de compétence, elles ne disent rien sur ce que ce critère signifie pour le niveau minimal de risque. Au moment de l’élaboration de ses options de politique, WorkSafeBC était au courant que, contrairement à des recherches en laboratoire, l’épidémiologie n’est pas une science exacte et qu’il y a souvent de l’incertitude associée aux évaluations des niveaux d’exposition. Cette incertitude peut avoir une incidence sur la relation dose-réponse.

Dans son document de consultation, WorkSafeBC a reconnu que ces deux questions étaient des questions de politique sociale et non des questions scientifiques et que, par conséquent, la science ne pouvait qu’aider à éclairer les choix politiques. Ainsi, on a demandé aux intervenants concernés d’indiquer 1) si le niveau minimal de risque devait être fixé à un risque relatif de 2 ou entre 1 et 2; et 2) si le niveau minimal de risque devait être déterminé en utilisant des estimations ponctuelles ou la limite de confiance supérieure de 95 %.

La version définitive de la politique intègre les résultats de recherche indiquant que le benzo-a-pyrène est un meilleur prédicteur de risque, elle tient compte des commentaires reçus des intervenants concernés sur la question du seuil minimal requis pour l’admissibilité et elle aborde en outre explicitement la relation synergique entre le tabagisme et l’exposition au benzo-a-pyrène. Si le risque relatif du travailleur calculé conformément aux principes énoncés dans la politique est égal ou supérieur à 2, les antécédents de tabagisme du travailleur ne modifient pas la conclusion selon laquelle le cancer de la vessie était attribuable à l’emploi.

Annexe 4 : Bibliographie

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Notes en bas de page

  • note de bas de page[47] Retour au paragraphe Défini au paragraphe 2 (1) de laloi en tant que « membre de l’ordre d’une profession de la santé au sens de la Loi de 1991 sur les professions de la santé réglementées »
  • note de bas de page[48] Retour au paragraphe Défini au paragraphe 2 (1) pour inclure ce qui suit : « a) l’acte volontaire et intentionnel qui n’est pas le fait du travailleur; b) l’évènement fortuit dû à une cause physique ou naturelle; c) l’incapacité survenant du fait et au cours de l’emploi. »
  • note de bas de page[49] Retour au paragraphe Il est possible de consulter les annexes 3 et 4 dans le Règlement de l’Ontario 175/98
  • note de bas de page[50] Retour au paragraphe Il s’agit de maladies prescrites par le règlement, en vertu du pouvoir du lieutenant-gouverneur en conseil
  • note de bas de page[51] Retour au paragraphe Le paragraphe 15.1 (4) de laloi propose également une couverture de présomption pour les maladies professionnelles chez les pompiers ou les enquêteurs d’incendie, ou des catégories de pompiers ou d’enquêteurs d’incendie. Toutefois, comme il est indiqué ailleurs dans le présent rapport, l’examen des enjeux liés à l’indemnisation des cancers professionnels chez les pompiers ne relève pas de la portée du présent rapport.
  • note de bas de page[52] Retour au paragraphe Le Règlement de l’Ontario 253/07 comprend également une liste de 17 cancers qui sont des maladies prescrites pour l’application du paragraphe 15.1 (4) de la Loi.
  • note de bas de page[53] Retour au paragraphe Le paragraphe 126 (1) de la loi stipule que « [s]i une politique de la Commission s’applique à l’égard de la question qui fait l’objet d’un appel, le Tribunal d’appel applique celle-ci lorsqu’il rend sa décision ».
  • note de bas de page[54] Retour au paragraphe Les dispositions relatives au bénéfice du doute sont énoncées au paragraphe 119 (2) de la Loi et sont interprétées dans la Politique 11-01-13.
  • note de bas de page[55] Retour au paragraphe Ces articles s’appliquent aux décisions concernant les demandes d’indemnisation pour des cancers chez les pompiers. Comme il a été indiqué précédemment, l’examen de la science soutenant ces articles ne relève pas de la portée du présent rapport
  • note de bas de page[56] Retour au paragraphe Les travailleurs qui répondent aux critères relatifs à la maladie et à l’emploi énoncés à l’annexe 3 et dont la maladie a une période de latence d’au moins 15 ans sont, pour la plupart, réputés avoir le droit à une indemnisation en vertu de la présomption. Avant de déterminer si la présomption est réfutée pour les travailleurs qui répondent aux critères énoncés à l’annexe 3, mais qui ont une période de latence de moins de 15 ans, la Politique 16-02-01 nécessite que le décideur tienne compte d’autres facteurs, notamment la nature et la durée de l’emploi du travailleur.
  • note de bas de page[57] Retour au paragraphe Les ressources internes comprennent les suivantes : le soutien de médecins du travail, de médecins spécialistes, d’infirmiers en pratique avancée, d’hygiénistes du travail et de la Direction des politiques opérationnelles (notamment du soutien politique et scientifique).