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Chapitre 13 : Autres considérations

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13.1 Pouvoirs de redressement de la Commission des relations de travail de l’Ontario

13.1.1 Ordonnances provisoires    

Une ordonnance provisoire est une ordonnance prononcée avant qu'une décision finale ne soit rendue sur le fond.

Contexte

Avant 1993, la Loi sur les relations de travail (LRT) accordait expressément à la Commission des relations de travail de l’Ontario CRTO le pouvoir de rendre des ordonnances provisoires dans des circonstances précises, comme les conflits de compétence. Bien que la CRTO n'avait pas le pouvoir de rendre des ordonnances provisoires sur des questions de procédure ou de fond, il semble qu'elle l'ait fait à quelques occasions, en vertu de ses pouvoirs généraux.

En 1993, les modifications apportées à la LRT ont donné à la CRTO le pouvoir de rendre des ordonnances provisoires sur les questions de fond. Une mesure de redressement provisoire pouvait être demandée relativement à toute « instance en cours ou envisagée » et elle ne se limitait pas aux plaintes concernant des pratiques de travail injustes dans le contexte de l'accréditation syndicale. La CRTO avait donc le pouvoir d'évaluer une grande variété de demandes d'ordonnance provisoire relativement à des embauches, des postes, la reconnaissance de syndicats, l'application d'une clause de sous-traitance, la modification des horaires de travail, la permission de choisir ses périodes de vacances, l'interdiction de l'interruption du travail et d'autres questions.

Les modifications apportées en 1993 comprenaient également une disposition concernant les audiences sommaires dans les cas où un travailleur faisait l'objet de mesures disciplinaires ou était congédié dans le contexte d'une campagne de syndicalisation. Sur demande du syndicat, la CRTO était tenue d'amorcer une enquête relativement à la plainte dans les 15 jours suivant la requête, et d'entendre la plainte tous les jours du lundi au jeudi jusqu'à la fin de l'audience. La CRTO était ensuite tenue de rendre sa décision dans les deux jours.

En 1995, les dispositions de 1993 concernant les ordonnances provisoires et les audiences sommaires ont été abrogées. La CRTO a conservé le pouvoir de rendre des ordonnances provisoires concernant les questions de procédure, mais on lui a strictement interdit d'ordonner la réintégration provisoire d'un employé.

En 1998, la LRT a été de nouveau modifiée pour s'assurer que les dispositions de la Loi sur l’exercice des compétences légales (LECL), qui permettent aux tribunaux administratifs de rendre des décisions et des ordonnances provisoires, ne s'appliquent pas à la CRTO.

En 2005, la LRT a été modifiée pour restaurer le pouvoir de la CRTO de rendre des ordonnances provisoires dans les cas de travailleurs faisant l'objet de mesures disciplinaires ou congédiés dans le cadre d'une campagne de syndicalisation.

Dispositions actuelles de la LRT – Article 98

La CRTO est habilitée, aux termes du paragraphe 98(1) de la LRT, à rendre des ordonnances provisoires concernant des questions de procédure. La CRTO est aussi habilitée à rendre des ordonnances provisoires sur les questions de fond en vertu de ce paragraphe, afin d'exiger la réintégration d'un employé par un employeur selon les conditions qu'elle estime appropriées.

Par ailleurs, la CRTO peut rendre des ordonnances provisoires sur les questions de fond en ce qui concerne les conditions d'emploi d'un employé qui n'a pas été congédié, mais dont les conditions de travail ont été modifiées, ou qui a subi des représailles, des pénalités ou des mesures disciplinaires imposées par l'employeur.

Ce pouvoir de rendre des ordonnances provisoires sur les questions de fond peut être exercé seulement si la CRTO détermine que toutes les conditions suivantes sont réunies : 1) les circonstances donnant lieu à l’instance en cours se sont produites pendant une campagne d’acquisition du droit à la négociation collective; 2) il existe une question sérieuse à trancher dans l’instance en cours; 3) la mesure de redressement provisoire est nécessaire pour prévenir un préjudice irréparable ou pour atteindre d’autres objectifs d’importance liés aux relations de travail; et 4) la prépondérance des préjudices penche en faveur d’accorder la mesure de redressement provisoire en attendant qu’une décision sur le fond soit rendue dans l’instance en cours [paragraphe 98(2)]. 

Aux termes du paragraphe 98(3), la CRTO ne doit pas exercer ses pouvoirs de redressement provisoire s’il lui semble que la modification des conditions, le congédiement, les représailles, les pénalités ou les mesures disciplinaires imputables à l’employeur ne sont pas liés au fait qu’un employé a exercé un droit prévu par la loi.

La LRT n'impose pas à la CRTO un calendrier précis pour amorcer les procédures relatives à une ordonnance provisoire ou pour rendre une décision. Par contre, la CRTO a publié des lignes directrices prévoyant la tenue des audiences pour les requêtes d'ordonnance provisoire dans les quatre à six jours suivant la demande. D'autres exigences et calendriers concernant le dépôt des requêtes sont précisés dans les Règles de procédure de la CRTO.

Hormis les pouvoirs précis attribués aux termes de la LRT aux fins de la délivrance d'ordonnances provisoires, la loi établit clairement au paragraphe 98(5) qu'« à l’égard de la Commission, le pouvoir de rendre des ordonnances provisoires prévu au présent article s’applique au lieu du pouvoir prévu au paragraphe 16.1(1) de la Loi sur l’exercice des compétences légales. »

De plus, l’article 166 de la LRT dote la CRTO de la compétence nécessaire pour accorder une mesure de redressement provisoire qu'elle juge appropriée dans le secteur de la construction, après consultation des parties. Les relations de travail dans le domaine de la construction ne font pas l'objet du présent examen.

Autres provinces et territoires

Dans chaque territoire où le conseil ou la commission des relations de travail détient le pouvoir global de rendre des ordonnances provisoires (Alberta, Colombie-Britannique, Manitoba, Nouveau-Brunswick, Québec, Saskatchewan et au niveau fédéral), les critères régissant la demande ont été prévus par le conseil ou la commission plutôt qu'établis dans la loi.

À l'exception de Terre-Neuve-et-Labrador, toutes les provinces canadiennes et le gouvernement fédéral prévoient expressément que leurs commissions de relations de travail ont le pouvoir de rendre des ordonnances provisoires. L'étendue de ce pouvoir varie selon le territoire et n'est pas toujours limitée aux cas de congédiement ou de mesures disciplinaires durant une campagne de syndicalisation.

Dans six provinces (Alberta, Colombie-Britannique, Manitoba, Nouveau-Brunswick, Québec et Saskatchewan) et du côté du gouvernement fédéral, les conseils de relations de travail se voient conférer expressément un pouvoir général de rendre des ordonnances provisoires dans les cas de violation de la loi du travail ou de pratiques de travail déloyales, ou encore pour protéger les droits de l'une des parties.

En Nouvelle-Écosse et à l'Île-du-Prince-Édouard (ainsi qu'en Ontario, comme nous l'avons expliqué ci-dessus), le pouvoir du conseil des relations de travail de rendre des ordonnances provisoires est limité à certaines situations. En Nouvelle-Écosse, le conseil peut rendre des ordonnances provisoires concernant les interruptions courantes et potentielles du travail causées par un lock-out illégal ou une grève illégale ou par un conflit de compétence. À l'Île-du-Prince-Édouard, le conseil peut rendre une ordonnance provisoire concernant l'attribution du travail dans un conflit de compétence.

Cours et autres tribunaux administratifs

Les cours ont le pouvoir discrétionnaire d'accorder un redressement exécutoire, comme une injonction. Ce pouvoir découle non seulement de diverses lois, mais aussi de la compétence inhérente des cours en matière de redressement exécutoirefootnote 523. Par exemple, les cours peuvent accorder des indemnités provisoires dans des affaires touchant au droit de la famille relativement à des questions importantes comme la garde et les droits d'accès, les pensions alimentaires pour les enfants et le conjoint et la possession du domicile conjugal. De telles ordonnances sont couramment rendues dans le but de protéger l'intérêt supérieur des enfants et des conjoints à charge. De même, les tribunaux administratifs se voient souvent confier le pouvoir d'accorder un redressement exécutoire, soit par leurs lois habilitantes ou en vertu du paragraphe 16.1(1) de la LECL (ou l'équivalent dans d'autres territoires)footnote 524, qui accorde à certains tribunaux le pouvoir de rendre des décisions et des ordonnances provisoires. La Commission des valeurs mobilières de l'Ontario (CVMO) a le mandat de protéger les investisseurs et de favoriser l'établissement de marchés équitables et efficaces en élaborant des règles qui régissent le secteur des valeurs mobilières en Ontario et en surveillant leur application. La CVMO a le pouvoir de rendre des ordonnances provisoires aux termes du paragraphe 16.1(1) et elle le fait afin de protéger l'intérêt du public. Par exemple, elle peut émettre des interdictions d’opérations sur valeurs temporaires contre des particuliers ou des entreprises de manière à leur interdire de négocier certaines valeurs durant une période de temps déterminée, ainsi que des ordonnances provisoires visant à geler des actifs tels que des comptes de banque, le tout dans le but de protéger les investisseurs et de favoriser l'établissement de marchés équitables et efficaces.

Bref, tant les cours que les tribunaux ont compétence pour accorder des ordonnances provisoires, lesquelles jouent un rôle essentiel dans la protection de droits et d'intérêts importants.

La CRTO devrait-elle jouir d'une compétence élargie pour accorder des mesures de redressement provisoire?

Nous répondons à cette question par l'affirmative.

La CRTO a compétence exclusive pour administrer la LRT. La CRTO est un tribunal spécialisé ayant une expertise en matière de relations de travail et d’interprétation et d’application de la LRT.

La compétence exclusive découlant de la LRT est établie en vertu du paragraphe 114(1), qui se lit comme suit :

La Commission a compétence exclusive pour exercer les pouvoirs que lui confère la présente loi ou qui lui sont conférés en vertu de celle-ci et trancher toutes les questions de fait ou de droit soulevées à l’occasion d’une affaire qui lui est soumise. Ses décisions ont force de chose jugée. Toutefois, la Commission peut à l’occasion, si elle estime que la mesure est opportune, réviser, modifier ou annuler ses propres décisions, ordonnances, directives ou déclarations.

Dans la décision Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. La Société des alcools du Nouveau-Brunswickfootnote 525, le juge Dickson, qui agissait à ce titre à l'époque, décrit comme suit le Syndicat canadien de la Fonction publique : « [...] un tribunal spécialisé chargé d’appliquer une loi régissant l’ensemble des relations de travail.  Aux fins de l’administration de ce régime, une commission n’est pas seulement appelée à constater des faits et à trancher des questions de droit, mais également à recourir à sa compréhension du corps jurisprudentiel qui s’est développé à partir du système de négociation collective, tel qu’il est envisagé au Canada, et à sa perception des relations de travail acquise par une longue expérience dans ce domaine. » Cette description s'applique également à la CRTO.

Le fait d'avoir compétence exclusive à l'égard d'affaires concernant le travail implique que les cours ne sont pas disponibles pour accorder des mesures de redressement provisoire pour de telles affaires lorsque celles-ci relèvent de la compétence de la CRTO. Si le tribunal n'a pas le pouvoir de rendre des ordonnances provisoires, les plaignants en sont réduits à attendre qu'une décision finale soit rendue au sujet des pratiques de travail déloyales dénoncées avant qu'un  redressement puisse être obtenu. 

Il y a peu de doute que les pratiques de travail déloyales observées par des employeurs dans le contexte d'une campagne de syndicalisation peuvent causer des torts irréparables à cette campagne et entraver ou empêcher l'exercice du droit constitutionnel des employés d'adhérer à un syndicat et de participer à une négociation collective.

La Pre Sara Slinnfootnote 526 on déclare ce qui suit au sujet de la recherche et des observations sur l'utilité du pouvoir d'accorder des mesures de redressement provisoire :

[...] le pouvoir d'accorder des mesures de redressement provisoire découlant du projet de loi 40 a grandement accru la capacité des parties à faire valoir les droits que leur confère la loi sur les relations de travail de l'Ontario et cela est particulièrement évident en ce qui concerne l'organisation d'un syndicat et la négociation d'une première convention. [...] Globalement, les auteurs en sont arrivés à la conclusion que le pouvoir d'accorder des mesures de redressement provisoire pouvait réduire considérablement les avantages que peuvent tirer les employeurs du fait de se livrer à des PTD [pratiques de travail déloyales]. [...]

La jurisprudence constitutionnelle relative à la liberté d'association est remplie d'allusions au pouvoir supérieur de la direction et à la vulnérabilité des employés face à l'exercice unilatéral de pouvoirs par l'employeur. Les dispositions de la LRT se rapportant aux pratiques de travail déloyales confirment aussi ce rapport de forces inégal et elles ont pour effet, entre autres, de proscrire tout discours de l'employeur qui équivaut à de la coercition, de l'intimidation, des menaces, des promesses ou à l'exercice d'une influence indue, et d'interdire toute forme d'intimidation ou de coercition visant à obliger une personne à s'abstenir de devenir membre ou à cesser d'être membre d'un syndicat ou encore à s'abstenir d'exercer tout autre droit que lui confère la LRT. Le congédiement d'employés ayant exercé des droits que leur confère la LRT n'est qu'un exemple de stratégie que les employeurs peuvent tenter de mettre en œuvre pour nuire à une campagne de syndicalisation. Il y en a beaucoup d'autres.

La LRT vise entre autres à faciliter les négociations collectives entre les employeurs et les syndicats librement désignés comme représentants des employés. La CRTO est la gardienne du droit constitutionnel des employés d'organiser un syndicat et de participer à des négociations collectives. La Commission est un tribunal doté d'une expertise en relations de travail en Ontario et dont les membres ont une compréhension approfondie des conséquences liées à la prise de mesures ou au fait de ne pas intervenir dans un cas précis. Elle a une longue tradition d'excellence et d'équité en matière d'arbitrage, qui est cruciale pour l'exécution efficace et indépendante de son rôle dans le domaine des relations de travail.

Il va sans dire que les répercussions néfastes des pratiques de travail déloyales de certains employeurs sur le processus de syndicalisation peuvent être importantes. À notre avis, il est impératif que la CRTO obtienne le pouvoir d’accorder un redressement exécutoire afin de protéger le droit constitutionnel des employés de s’organiser et de former des syndicats, et de participer à des activités légales. Ces droits sont fondamentaux pour les particuliers dans notre société et la CRTO doit être dotée du pouvoir de rendre des ordonnances provisoires pour remplir son mandat de gardienne du droit constitutionnel des employés de s'organiser et de participer aux négociations collectives.

Le paragraphe 16.1(1) de la LECL vise à doter les tribunaux administratifs d'un pouvoir général de traiter des affaires de façon provisoire avant qu'une décision finale soit rendue. Ce pouvoir est vital du point de vue de primauté du droit et pour protéger efficacement toutes les parties à un litige avant qu'une décision soit rendue sur le fond. Sans ce pouvoir, l'efficacité du système de justice de la communauté des relations de travail est réduite de beaucoup. Rien ne justifie que l'Assemblée législative dicte à la Commission le critère juridique qu'elle devrait appliquer et les circonstances auxquelles ce critère peut s'appliquer. La LRT a pour effet de créer un tribunal d'experts expérimentés et indépendants qui jugent des affaires. Il vaut mieux laisser la CRTO déterminer le contenu d'une ordonnance provisoire ainsi que le moment approprié pour rendre cette ordonnance, selon chaque cas.

Avant de parler de notre recommandation, il convient de reconnaître le rôle spécial que jouent les tribunaux quand vient le moment d'accorder des mesures de redressement relativement à des grèves licites et aux activités de piquetage s'y rapportant.

Le piquetage et l'article 102 de la Loi sur les tribunaux judiciaires

« Le piquetage est une forme essentielle d'action collective dans le domaine des relations du travail. Une ligne de piquetage a pour but de sensibiliser le public au conflit de travail dans lequel se trouvent plongés les grévistes et de démontrer leur solidarité. Cela représente un élément primordial d'un système de relations du travail fondé sur le droit de négocier collectivement et de prendre des mesures collectives. Elle constitue, dans les conflits de travail modernes, un mode d'expression très important qui est maintenant reconnu par la Constitution. Tout cela est incontestablefootnote 527. »

Dans le présent contexte constitutionnel, l'article 102 de la Loi sur les tribunaux judiciaires énonce les exigences à satisfaire avant que la Cour supérieure de justice puisse accorder une mesure de redressement provisoire au moyen d'une injonction interdisant à une personne d’accomplir un acte relatif à un conflit de travail.

Nos recommandations ne visent pas à empiéter sur le pouvoir d'émettre des injonctions conféré à la Cour supérieure de justice par le paragraphe 102 de la Loi sur les tribunaux judiciaires ni à le réduire, à l'entraver, à le remplacer ou à s'y opposer.

Recommandations

  1. Nous recommandons d’abroger l’article 98 de la Loi de 1995 sur les relations de travail.
  2. Nous recommandons que le pouvoir de la Commission des relations de travail de l’Ontario de rendre des ordonnances provisoires et des décisions en vertu du paragraphe 16.1(1) de la Loi sur l’exercice des compétences légales soit rétabli.
     

    Plus précisément, nos recommandations visent à accroître la compétence de la CRTO en matière de délivrance d'ordonnances provisoires. L'abrogation recommandée de l'article 98 ne vise aucunement à entraver ou à diminuer la compétence qu'a la CRTO pour rendre des ordonnances provisoires dans le but d'exiger la réintégration d'un employé par un employeur selon les conditions qu'elle estime appropriées. Elle ne vise pas non plus à entraver ou à diminuer la compétence qu'a la CRTO pour rendre des ordonnances provisoires concernant les conditions d'emploi d'un employé qui n'a pas été congédié, mais dont les conditions de travail ont été modifiées, ou qui a subi des représailles, des pénalités ou des mesures disciplinaires imposées par l'employeur.

13.1.2 Poursuites et pénalités

En Ontario, toute personne qui contrevient à la LRT peut être sujette à des ordonnances de la CRTO ou à des poursuites devant la cour provinciale. Le fait de contrevenir aux dispositions de la LRT constitue une infraction aux termes de cette loi et de la Loi sur les infractions provinciales.

En cas de violation de la LRT, une poursuite peut être entreprise devant la Cour de justice de l'Ontario, mais uniquement avec le consentement écrit préalable de la CRTO. Si la Commission donne son consentement, le requérant peut alors intenter une poursuite privée contre le contrevenant présumé devant la Cour de justice provinciale. Le requérant a le lourd fardeau de convaincre la CRTO qu'aucune autre mesure ne peut permettre de régler la question et que la poursuite contribue à la promotion de saines relations de travail dans la provincefootnote 528.

Une fois leur culpabilité reconnue, les particuliers peuvent recevoir une amende allant jusqu'à 2 000 $, et les entreprises et les syndicats peuvent recevoir une amende allant jusqu'à 25 000 $. Chaque jour durant lequel l'infraction se poursuit peut constituer une infraction distincte.

Les poursuites en vertu de la LRT sont très rares. De 2004 à 2014, la CRTO a traité des milliers de plaintes pour pratiques de travail déloyales, mais n'a reçu que 29 demandes de poursuite, dont seulement trois ont été accueillies.

La question qui se pose est celle de savoir si ces dispositions ont un effet dissuasif suffisant pour éliminer les activités illégales et si tel n'est pas le cas, la CRTO devrait-elle être habilitée à imposer des sanctions administratives pécuniaires pour violation de la LRT?

Autres provinces et territoires

L'ensemble des provinces canadiennes et le gouvernement fédéral ont adopté une approche similaire. Les conseils et commissions des relations de travail détiennent des pouvoirs généraux de redressement et les infractions mènent à des poursuites devant la cour. Il existe cependant quelques différences.

La Commission du travail du Manitoba est expressément autorisée à accorder des indemnisations financières pouvant aller jusqu'à 2 000 $ pour des pratiques de travail déloyales, même dans les cas où les activités illégales n'ont pas causé de pertes financières. Le consentement aux poursuites n'est pas nécessaire en Colombie-Britannique et au Québec, tandis que tous les autres territoires exigent une forme de consentement, sauf en cas d'exemptionfootnote 529.

Le montant maximum des amendes en cas d'infraction générale varie selon le territoire, allant de 100 $ à 5 000 $ pour les particuliers et de 500 $ à 100 000 $ pour les employeurs, les entreprises et les syndicats. L'Île-du-Prince-Édouard impose également des amendes minimalesfootnote 530. De nombreux territoires, dont le Québec, prévoient des amendes différentes pour les divers types d'infractions, notamment les interruptions illégales du travail.

Aux États-Unis, l'approche adoptée en vertu de la National Labor Relations Act (NLRA) ressemble à celle de l'Ontario. Le National Labor Relations Board (NLRB) a des pouvoirs généraux de redressement, mais les poursuites sont réglées devant la cour. Le droit d'une personne d'intenter une poursuite privée devant la cour a été aboli à la suite d'une décision rendue en 1981 par la Cour suprême des États-Unisfootnote 531.

Devrait-on modifier la LRT pour permettre à la CRTO d'imposer des sanctions administratives pour des violations de cette Loi?

On a laissé entendre qu'il serait avantageux de doter la CRTO de la compétence nécessaire pour imposer d'importantes sanctions pécuniaires en cas de violation d'une loi sur les normes d'emploi, étant donné, entre autres, que cela mettrait en relief l'objectif stratégique déterminant que représente la conformité, en plus de dissuader les employeurs et les syndicats ainsi que les particuliers de contrevenir aux dispositions de la LRT.

À notre avis, il faut d'abord s'appuyer sur le point de vue des experts du tribunal sur les sanctions administratives pour tenter de résoudre cette question. Dans la décision United Steelworkers of America c. Radio Shack, l'ancien président George Adams déclare ce qui suit :

Si la dissuasion était la seule chose dont la Commission doit se préoccuper, il serait facile de mettre au point un système de pénalités qui aurait un effet dissuasif. Il est évident que des pénalités pourraient être établies, ce qui ferait réfléchir ceux qui songeraient à enfreindre la loi sur les relations de travail. Cependant, l'Assemblée législative n'a pas confié ce rôle à la Commission, probablement avec raison. Voir Little Bos. (Weston) Limited (1975), recueil de la CRTO,  janv. 83, p. 91. L'article 85 de la loi établit les pénalités pour les infractions à la loi et attribue le rôle de décerner ces pénalités à la Cour provinciale. Des pénalités additionnelles peuvent s'appliquer dans d'autres cas  appropriés. Voir le Code criminel, L.R.C. 1970, ch. C-34, art. 5, al. 42 (2)a); Re Regina c. Gralewicz et al. (1979), 45 C.C.C. (2d) 188 (C.A. Ont.) De manière implicite et en raison de l'absence de dispositions punitives ailleurs dans la loi, il est raisonnable de conclure que la Commission ne devrait pas élaborer de recours aux termes de l’article 79 dans le but premier de pénaliser les parties. Cela ne veut pas dire que des règlements efficaces n'auront pas un effet dissuasif. Cependant, l'objectif principal d'un règlement ne devrait pas être de punir. Dans le cas contraire, le rôle d'accommodement et de règlement de la Commission en vertu de l'article 79 et de manière plus générale serait très difficile à respecter. Les contrevenants se méfieraient alors des compromis, craignant que leur franchise ne les mène à de sévères pénalités imposées par l'organisme qui aurait lui-même encouragé le règlement rapide et à l'amiable de la plainte. De fait, les règlements et les compromis pourraient perdre la faveur du public, puisque celui-ci souhaite que la loi soit appliquée de façon plus concrète, un peu comme ce que l'on observe dans le cas de la négociation de plaidoyers en droit pénal. Traditionnellement, le droit du travail penchait plus du côté des aménagements que d'une application « stricte ». Mais évidemment, l'inobservation d'une ordonnance de la Commission peut mener à l'application de pénalités par le tribunal en cas d'outrage, ce qui relève de sa compétencefootnote 532.

La CRTO a aussi clairement établi qu'en tant que tribunal spécialisé, elle estime qu'un consentement à une poursuite, qui peut mener à l'application de sanctions pécuniaires, devrait être donné dans des cas exceptionnels. Dans la décision Ontario Hospital Assn. c. Ontario Public Service Employees’ Union, l'ancien président Kevin Whitaker (qui agit  maintenant comme juge) déclare ce qui suit :

Depuis 1975, la Commission a donné son consentement à une poursuite dans un très petit nombre de cas (moins de six). Compte tenu du large éventail de pratiques de travail déloyales et d'autres activités illégales que la Commission a été chargée d'enrayer durant les vingt-neuf dernières années, le petit nombre de cas pour lesquels la Commission a consenti à des poursuites met en relief l'usage auquel elle destine une telle mesure, à savoir un instrument de dernier recours ne devant servir qu'en cas d'échec de toutes les autres approches utilisées.

Il est juste de dire qu'en 2004, la Commission imposera une obligation très lourde aux requérants, soit de nous convaincre que rien d'autre ne « fonctionnera » pour « régler » un « problème » lié aux relations de travail, hormis le dépôt d'une poursuite contre l'intimé – et que cela doit être fait dans le but de faciliter les relations de travail non seulement entre les parties, mais aussi dans la province de façon plus générale. Il ne faut pas oublier que le dépôt d'une poursuite visant une infraction provinciale – même si ce dépôt est effectué de manière privée – ne constitue pas, à proprement parler, un cas de litige privé. Une telle poursuite met en cause l'intérêt du public de façon généralefootnote 533.

Dans un autre cas où le consentement à une poursuite avait été donné, la CRTO a reconnu que « dissuader les parties d'agir comme si elles étaient simplement libres de "renoncer" au régime de négociation collective et à la [LRT] et ses dispositions pourrait être un objectif utile dans le domaine des relations de travailfootnote 534. »

La CRTO est réticente à donner son consentement à une poursuite, sauf si elle est convaincue que « rien d'autre ne "fonctionnera" pour "régler" un "problème" lié aux relations de travailfootnote 535 », et elle estime que la dissuasion est nécessaire, et cela est en accord avec le fait qu'elle considère que l'imposition de sanctions pécuniaires dissuasives dans le contexte d'un conflit de travail constituerait une solution efficace et appropriée, tel qu'on peut le lire dans la décision Radio Shack, citée plus haut.

Nous croyons qu'il y a lieu de faire preuve d'une grande déférence à l'égard de l'approche mise en œuvre par la CRTO en matière de pénalités dissuasives et pour donner son consentement à une poursuite.

Quant à la question de savoir si nous devrions recommander que la LRT soit modifiée de manière à permettre à la CRTO d'imposer des sanctions administratives pécuniaires, nous croyons aussi qu'il importe de reconnaître que la Commission jouit de vastes pouvoirs de redressement généraux l'habilitant à accorder des indemnités monétaires et autres pour sanctionner des activités illégales proscrites par la LRT.

Le paragraphe 96 (4) de la version actuelle de la LRT prévoit ce qui suit :

(4) Si l’agent ne parvient pas à régler la question ou que la Commission, à sa discrétion, juge que cette enquête par un agent des relations de travail n’est pas opportune, elle peut faire enquête elle-même. Si elle est convaincue que quiconque, et notamment un employeur, une association patronale, un syndicat, un conseil de syndicats ou un employé ont enfreint la présente loi, elle décide, s’il y a lieu, de quelle façon ces personnes ou associations doivent rétablir la situation. À cet effet, elle peut notamment, malgré les dispositions d’une convention collective, ordonner, selon le cas, l’une ou plusieurs des mesures suivantes :
  1. l’abstention par le contrevenant de poser à l’avenir l’acte ou les actes faisant l’objet de la plainte;
  2. la réparation par le contrevenant du préjudice qui en a résulté;
  3. la réintégration dans son emploi ou l’engagement de la personne ou de l’employé intéressés, avec ou sans indemnisation, ou pour tenir lieu d’engagement ou de réintégration, le versement d’une indemnité au montant qu’elle fixe pour sa perte de salaire et autres avantages rattachés à son emploi. Elle peut porter cette indemnité à la charge solidaire des contrevenants. 

Dans l'exercice de son pouvoir de redressement général, la CRTO a déjà accordé des redressements compensatoires pour des dommages, des bénéfices, des intérêts, des frais d'organisation et de négociation, du harcèlement et de l'indignité et des pertes éventuelles. Comme Kevin Whitaker le déclare dans la décision Ontario Hospital Assn. c. Ontario Public Service Employees' Union, citée plus haut :

Depuis 1975, la Commission s'est vue attribuer des pouvoirs de redressement beaucoup plus vastes. Au fil du temps, la Commission a exercé ces pouvoirs et cela l'a amenée à élaborer et à peaufiner un large éventail de mesures de redressement visant à promouvoir les objectifs qui découlent de la loi. En misant sur ces mesures, la Commission a tenté à répétition (comme en conviennent les parties) de mettre au point ses propres recours pour soutenir le processus de négociation collective, plutôt que d'aller en courfootnote 536.

La CRTO ne rend pas d'ordonnances visant principalement à punir le malfaiteur, même si, comme le dit George Adams dans Radio Shack, « des recours efficaces auront probablement un effet dissuasiffootnote 537. »

Aux fins de l'examen de cette question, il importe aussi de noter que les ordonnances de la CRTO sont exécutoires en tant qu'ordonnances de la cour. Le paragraphe 96(6) prévoit ce qui suit :

 (6) Le syndicat, le conseil de syndicats, l’employeur, l’association patronale ou la personne intéressée par la décision peut déposer celle-ci sans les motifs selon la formule prescrite à la Cour supérieure de justice. Cette décision est consignée de la même façon qu’une ordonnance de la Cour et est exécutoire au même titre.

L'inobservation d'ordonnances de la CRTO déposées auprès de la Cour supérieure de justice peut mener à un constat d'outrage au tribunal qui entraînera l'imposition d'amendes ou de peines d'emprisonnement. Par exemple, participer à une grève illégale a toujours constitué l'une des activités illégales les plus graves et on considère que cela est encore le cas. Si les syndicats ou les employés participent à une grève illégale, surtout dans le cas de services essentiels comme les soins de santé, ou dans des domaines qui font réagir les gens, comme les transports ou l'éducation, les conséquences peuvent être très graves. Si la sécurité publique est menacée, les syndicats et leurs membres qui défieraient la loi ou les ordonnances de la cour interdisant une grève illégale ou obligeant les employés à retourner au travail pourraient s'exposer à des amendes ainsi qu'à des peines de prison, et de telles peines et amendes ont de fait déjà été imposées.

En revanche, la dissuasion exercée en imposant des sanctions pécuniaires ou en consentant à une poursuite est reconnue par la CRTO comme une réaction appropriée à des activités illégales lorsque la Commission est convaincue que « rien d'autre ne "fonctionnera" pour "régler" un "problème" lié aux relations de travailfootnote 538  » ou que la mesure de dissuasion est nécessaire en raison d'une violation flagrante des dispositions de la LRT. En pareil cas, il peut être nécessaire et indiqué de consentir à une poursuite pour réagir à un comportement illégal. Nous pensons que la CRTO est la mieux placée pour déterminer s'il y a lieu de consentir à une poursuite, et ce, selon chaque cas.

Tel que mentionné plus haut, une fois leur culpabilité reconnue, les particuliers peuvent recevoir une amende maximale de 2 000 $, et les entreprises et les syndicats peuvent se voir imposer une amende allant jusqu'à 25 000 $. Chaque jour durant lequel l'infraction se poursuit peut constituer une infraction distincte.

Ces montants maximums n'ont pas changé depuis 1990.

Il conviendrait, selon nous, d'augmenter l'amende maximale pouvant  être imposée par la Cour de justice de l’Ontario lorsque le consentement à une poursuite est accordé et qu'une condamnation est obtenue. Cette modification tient davantage compte tant de l'intérêt du public lorsque le consentement à une poursuite est accordé que de la gravité de la présumée inconduite. En outre, il est plus probable que l'augmentation des pénalités maximales aura un effet punitif et dissuasif et cela confirme aussi que le passage du temps affaiblit dans une forte mesure l'effet punitif des amendes maximales actuelles. 

Recommandation

  1. Nous recommandons que les dispositions de la Loi de 1995 sur les relations de travail concernant les poursuites et les infractions restent inchangées, à l'exception du paragraphe 104(1), dont nous recommandons d’augmenter le montant maximal des amendes de la façon suivante :
     

    Quiconque, et notamment un syndicat, un conseil de syndicats ou une association patronale, enfreint une disposition de la présente loi ou une décision, une ordonnance même provisoire, une déclaration, une directive ou un jugement rendus en vertu de la présente loi, est coupable d’une infraction et passible, sur déclaration de culpabilité :

    1. s’il s’agit d’une personne physique, d’une amende d’au plus 5 000 $;
    2. s’il s’agit d’une personne morale, d’un syndicat, d’un conseil de syndicats ou d’une association patronale, d’une amende d’au plus 100 000 $.

Notre recommandation devrait être lue à la lumière des autres recommandations de ce rapport et considérée comme faisant partie intégrante de celles-ci, plus précisément celles portant sur la compétence de la Commission des relations de travail de l’Ontario en matière de redressement, dont les recommandations concernant le pouvoir d’ordonner l’arbitrage des différends entourant les négociations collectives ainsi que celui de rendre des ordonnances provisoires de façon à protéger l’exercice par les employés de leurs droits conférés par la Loi de 1995 sur les relations de travail.

13.2 Droit des employés en grève de retourner au travail

Nous recommandons de modifier les droits dont les employés jouissent dans les cas suivants :

  1. lorsqu'un employé qui a participé à une grève licite présente une demande pour retourner au travail après l'expiration de la période de six mois suivant le début de la grève;
  2. lorsqu'une mesure disciplinaire est prise à l’encontre d’un employé par l’employeur pendant une grève licite ou un lock-out;
  3. lorsqu'une mesure disciplinaire est prise à l’encontre d’un employé subséquemment à l'expiration d'une convention collective.

13.2.1 Le droit de retourner au travail dans les six mois suivant le début d'une grève licite

Les dispositions actuelles de la LRT se rapportant au droit qu'a un employé de retourner au travail après le début d'une grève licite se lisent comme suit :

  • 80.(1) Si un employé en grève licite demande par écrit et sans réserve à son employeur de retourner au travail dans les six mois du début de cette grève, l’employeur, sous réserve du paragraphe (2), le réintègre dans son emploi antérieur aux conditions dont ils peuvent convenir. L’employeur, en posant des conditions d’emploi, n’exerce pas de discrimination due au fait que l’employé exerce ou a exercé un droit que lui confère la présente loi.
  • Exceptions
  • (2) L’employeur n’est pas tenu de réintégrer l’employé visé au paragraphe (1) dans l’un ou l’autre cas suivant :
    • a) il n’emploie plus de personnes qui exercent le même travail ou un travail de même nature que celui qu’accomplissait l’employé avant de cesser de travailler;
    • b) il a suspendu ou a interrompu ses activités ou une partie de celles-ci pour un motif déterminé. Toutefois, s’il reprend ses activités, il réintègre d’abord les employés qui lui ont fait la demande prévue au paragraphe (1).

Tel que le révèle l'examen de l'article 80, la LRT prévoit que, sous réserve de certaines dispositions, un employé en grève licite peut demander sans réserve de retourner au travail dans les six mois suivant le début de la grève. Si l'employé demande de retourner au travail, l'employeur doit le réintégrer dans son emploi antérieur aux conditions dont ils peuvent convenir et l'employeur, en posant des conditions d'emploi, n'exerce pas de discrimination due au fait que l'employé exerce ou a exercé un droit que lui confère la loi.

L'employeur n'est pas tenu de réintégrer un employé en grève s'il n'emploie plus de personnes qui exercent le même travail ou un travail de même nature que celui qu'accomplissait l'employé avant de cesser de travailler, ou s'il a suspendu ou a interrompu ses activités ou une partie de celles-ci pour un motif déterminé. Si l'employeur reprend ses activités, il est tenu de réintégrer les employés qui ont présenté une demande dans la période de six mois.

Autres provinces et territoires

Les lois sous la compétence fédérale, en Alberta, au Manitoba, en Ontario, à l'Île-du-Prince-Édouard, au Québec et en Saskatchewan comprennent des dispositions traitant de la réintégration des employés après un arrêt de travail.

Tout comme la LRT en Ontario, les lois en Alberta et à l'Île-du-Prince-Édouard prévoient que les employeurs ne sont pas tenus de réintégrer les employés dans leurs fonctions s'ils n'emploient plus de travailleurs accomplissant les mêmes tâches que les employés en cause exécutaient avant l'arrêt de travail, ou si leurs activités, ou une certaine partie d'entre elles, ont été suspendues ou abandonnées (mais si ces activités reprennent, l'employeur devra réintégrer dans leurs fonctions les employés qui veulent recommencer à travailler).

En vertu des lois au Manitoba et en Saskatchewan, l'ancienneté doit être prise en considération dans les protocoles de réintégration lorsqu'aucune entente relativement à la réintégration des employés n'a été conclue entre l'employeur et le syndicat.

Les lois fédérales et les lois au Québec et à l'Île-du-Prince-Édouard donnent aussi précisément aux employés en grève la priorité sur les travailleurs suppléants pendant la grève.

L'Ontario est le seul territoire qui rend obligatoire une période au cours de laquelle un employé en grève doit présenter une demande de retour au travail pendant une grève.

Le droit de retourner au travail devrait-il être limité aux employés en grève qui font une demande inconditionnelle de retour au travail dans les six mois suivant le début d'une grève?

Habituellement, les employés en grève qui demandent de retourner au travail le font lorsqu'ils concluent qu'il est peu probable que la grève à laquelle ils participent se règle ou lorsqu'ils n'en voient pas la fin ou encore parce qu'il y a un manque de ressources financières. Une telle situation survient souvent lorsqu'un employeur poursuit ses activités pendant une grève licite en ayant recours à des travailleurs suppléants.

Nous préconisons l'élimination de cette période de six mois pour plusieurs motifs.

  1. Son élimination préserverait la capacité qu'a un employé en grève de demander de retourner au travail en tout temps pendant une grève licite. Cela correspond à un objectif valable en matière de politique publique.
  2. L'élimination de la période de six mois impliquerait qu'une grève pourrait se poursuivre sans que les employés risquent de perdre leur emploi pour le seul motif qu'ils ont participé à une grève de cette durée-là. Protéger les emplois lorsque des employés participent à une grève licite est aussi un objectif valable en matière de politique publique.
  3. Une protection fondamentale bien établie pour les employés qui exercent leur droit constitutionnel de s'associer librement est prévue dans la LRT, comme suit :
    1. L’employeur, l’association patronale et une personne qui agit pour leur compte ne doivent pas, selon le cas :
      1. refuser d’employer ou de continuer d’employer une personne, ou pratiquer de la discrimination contre une personne en ce qui concerne l’emploi ou une condition d’emploi parce qu’elle était ou est membre d’un syndicat ou qu’elle exerçait ou exerce d’autres droits que lui confère la présente loi;
      2. imposer ou proposer d’imposer, dans un contrat de travail, une condition qui vise à restreindre le droit d’un employé ou de celui qui cherche un emploi de devenir membre d’un syndicat ou d’exercer d’autres droits que lui confère la présente loi;
      3. chercher, par la menace de congédiement ou autre, ou par l’imposition d’une peine pécuniaire ou autre, ou par un autre moyen quelconque à obliger un employé à devenir ou à ne pas devenir, à continuer ou à cesser d’être membre, dirigeant ou agent d’un syndicat ou à s’abstenir d’exercer d’autres droits que lui confère la présente loi.

    L'obligation légale qu'a un employé en grève de postuler son emploi dans les six mois suivant le début d'une grève, faute de quoi il pourrait le perdre, s'oppose foncièrement aux protections de base accordées en vertu de l'article 72 de la LRT. L'alinéa 72a) interdit aux employeurs de refuser d’employer ou de « continuer d’employer une personne, ou pratiquer de la discrimination contre une personne en ce qui concerne l’emploi ou une condition d’emploi parce qu’elle était ou est membre d’un syndicat ou qu’elle exerçait ou exerce d’autres droits que lui confère la [loi] ». Cela dit, les dispositions actuelles de la LRT habilitent un employeur à refuser de continuer à employer une personne qui exerce le droit de participer à une grève licite aux termes de la LRT.

    Le fait qu'un employé peut perdre son emploi s'il ne présente aucune demande de retour au travail durant la période de six mois prescrite est aussi contraire aux dispositions de l'alinéa 72c) de la LRT, lequel  interdit à un employeur de chercher, par la menace de congédiement, à s’abstenir « d’exercer d’autres droits que lui confère la [loi] ». Le fait qu'un employé qui participe à une grève est obligé de faire une demande de retour au travail dans les six mois suivant le début de cette grève implique que cet employé ne pourra peut-être pas exercer autrement un droit de réintégration dans ses fonctions. Il s'agit en fait d'une menace de congédiement. Évidemment, l'obligation de prévoir une période de six mois n'est pas imposée par les employeurs, mais plutôt par la LRT. Si cette obligation était décrétée unilatéralement par un employeur pendant un conflit de travail, sans la sanction de l'article 80 de la LRT, il y a peu de doute que cela serait considéré par la CRTO comme une pratique de travail déloyale. D'un point de vue stratégique, le gouvernement ne devrait pas légitimer les menaces de congédiement lorsque les employés en cause exercent leur droit légal de participer à une grève licite aux termes de la LRT.

  4. Dans l'arrêt Health Services and Support - Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, la Cour suprême déclare ce qui suit : « L’un des succès fondamentaux résultant de la négociation collective est de pallier l’inégalité qui a toujours existé entre employeur et employésfootnote 539 » et elle affirme par ailleurs ce qui suit dans l'arrêt Association de la police montée de l’Ontario c. Canada (Procureur général) : « [...] le mécanisme qui porte substantiellement atteinte à un processus véritable de négociation collective en réduisant le pouvoir de négociation des employés ne respecte pas la liberté d’association garantie par l’alinéa 2d)footnote 540. » Dans certains cas, la période de six mois peut, d'un point de vue pratique, miner l'efficacité d'une grève licite dans la mesure où elle peut dissuader les employés de poursuivre les objectifs liés à leurs négociations collectives en continuant de participer à cette grève, et cette période a aussi pour effet de réduire le pouvoir des agents de négociation dans un contexte défavorable où le résultat d'une longue grève serait incertain. Le gouvernement ne devrait pas avoir comme politique d'adopter des lois qui affaiblissent et minent les actions collectives en assujettissant à un délai l'exercice du droit qu'ont les employés en grève de faire une demande de retour au travail.
  5. Dans l'arrêt Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, la Cour suprême précise que le droit à la grève enchâssé à l'alinéa 2d) de la Charte protège aussi le droit à la négociation collective dont jouissent les travailleurs, et que « [l]’histoire, la jurisprudence et les obligations internationales du Canada confirment que, dans notre régime de relations de travail, le droit de grève constitue un élément essentiel d’un processus véritable de négociation collectivefootnote 541. » Le délai que doivent respecter les employés en grève pour présenter une demande de retour au travail restreint le droit de faire la grève, tel qu'il découle de la Constitution.
  6. Tel que mentionné ailleurs dans le présent rapport, l'article 1 de la Charte permet de comparer ce que d'autres gouvernements démocratiques font pour limiter la liberté d'association en prévoyant que les droits garantis « ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique. » Il est donc révélateur que l'Ontario soit le seul territoire qui rende obligatoire une période au cours de laquelle un employé en grève doit présenter une demande de retour au travail pendant une grève (voir « Autres provinces et territoires » plus loin).

Recommandation

  1. L’article 80 de la Loi de 1995 sur les relations de travail devrait être modifié de façon à éliminer la période de six mois exigée pour la demande de retour au travail des employés en grève. L’article devrait par ailleurs rester le même.

13.2.2 Les employés qui participent à une grève ou un lock-out licite et qui font l'objet de mesures disciplinaires ou qui sont congédiés à cause d'une inconduite liée à cette grève ou ce lock-out devraient-ils avoir droit à l'arbitrage?

Un problème très litigieux lié au règlement de certains conflits de travail peut survenir lorsque l'employeur refuse de réintégrer dans leurs fonctions des employés congédiés pendant une grève ou un lock-out, ou d'annuler des mesures disciplinaires moins sévères leur ayant été imposées. Souvent, les mesures disciplinaires imposées sont fondées sur une présumée inconduite sur la ligne de piquetage ou une autre inconduite de l'employé concernant le conflit de travail.

Puisqu'aucune convention collective ne s'applique lors d'une grève licite ou d'un lock-out, les employés que l'employeur souhaite congédier ou qui ont été congédiés à la suite d'une présumée inconduite pendant la grève ou le lock-out ne peuvent se prévaloir d'une procédure de grief et d'arbitrage. Lorsqu'un employeur refuse de réintégrer dans leurs fonctions des employés en raison d'une inconduite liée à une grève et qu'il refuse aussi de soumettre les différends en cause à l'arbitrage lorsqu'un motif valable ayant justifié la prise de mesures disciplinaires est contesté par le syndicat, cela entraîne souvent des problèmes très difficiles à résoudre qui nuisent au règlement du conflit de travail. Habituellement, les syndicats ne sont pas disposés à consentir au règlement d'un conflit de travail lorsque l'employeur refuse de réintégrer certains employés dans leurs fonctions pour cause d'inconduite et qu'un motif valable de congédiement ou des mesures disciplinaires moins sévères sont contestés. Un désaccord relatif à des employés à qui l'employeur a imposé des mesures disciplinaires pour un motif présumé peut prolonger un conflit de travail même si les parties se sont entendues sur toutes les modalités d'une convention collective ou du renouvellement d'une convention collective.

Autres provinces et territoires

Au Manitoba, la loi exige que l'employeur, à l'issue d'une grève ou d'un lock-out, réintègre les employés selon la convention conclue entre le syndicat et l'employeur ou, si aucune convention n'est intervenue, selon l'ancienneté de l'employé au début de la grève ou du lock-out. Le refus de réintégrer un employé dans ses fonctions est une pratique de travail déloyale, sauf si la commission du travail est convaincue que l'employeur a refusé de réintégrer l'employé en raison d'une conduite liée à une grève ou un lock-out qui a donné lieu à une déclaration de culpabilité à l'égard d'une infraction prévue par le Code criminel (Canada) et qui, de l'avis de la commission, serait considérée comme un motif valable de congédiement de l'employé même dans le cadre d'une grève ou d'un lock-out.

En Saskatchewan, la loi prévoit que les employés en grève ont le droit de remplacer les travailleurs suppléants à l'issue du conflit de travail et elle prévoit aussi un protocole de retour au travail dans le cas où le syndicat et l'employeur n'arrivent pas à s'entendre. La loi en Saskatchewan prévoit aussi l'arbitrage des mesures disciplinaires ou du congédiement imposés à tout employé en l'absence d'une convention collective en vigueur suivant l'accréditation du syndicat. Puisqu'un refus de réintégration équivaut à un congédiement, les employés à qui on ne permet pas de réintégrer leurs fonctions bénéficient d'une protection contre un congédiement injuste au moyen de l'arbitrage.

En Colombie-Britannique, les employés en grève ou en lock-out qui sont congédiés ou font l'objet de mesures disciplinaires imposées par l'employeur relativement à des activités ayant eu lieu pendant une grève ou un lock-out, peuvent avoir recours à l'arbitrage afin que l'on détermine si le congédiement ou les autres mesures disciplinaires sont justifiés.

Tel que le déclare la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Saskatchewan Federation of Labour, cité plus haut, une grève permet aux travailleurs de « [s'unir] pour participer directement au processus de détermination de leurs salaires, de leurs conditions de travail et des règles qui régiront leur vie professionnellefootnote 542. » Les grèves licites servent à garantir le droit des employés de s'associer de manière significative aux fins de la poursuite d'objectifs collectifs liés au milieu de travail. De même, un lock-out licite des employés peut être décrété par un employeur qui veut tenter d'obliger ou d'inciter des employés à cautionner des dispositions ou des modifications à des dispositions concernant des conditions d'emploi ou les droits, privilèges ou obligations de l'employeur, d'un regroupement d'employeurs, du syndicat ou des employés. En résumé, les grèves et lock-out décrétés aux termes de la LRT sont autorisés et reconnus comme des mesures visant à mettre de la pression sur l'autre partie pour qu'elle accepte les modalités d'une convention collective. En d'autres mots, les grèves et les lock-out servent à permettre aux parties associées au lieu de travail de favoriser l'atteinte de leurs objectifs en ce qui concerne les conditions de travail des employés.

Une personne ne perd pas son statut d'employé en raison d'une grève ou d'un lock-out, mais il peut arriver que des employés participant à une grève ou un lock-out licite affichent des comportements qui justifient leur congédiement ou la prise d'autres mesures disciplinaires par l'employeur pour un motif déterminé.

Quoi qu'il en soit, nous jugeons qu'il convient d'offrir la possibilité de recourir à un processus de règlement de différends indépendant, comme cela est prévu dans la législation de la Colombie-Britannique. Dans cette province, les employés en grève ou en lock-out qui sont congédiés ou font l'objet de mesures disciplinaires imposées par l'employeur relativement à des activités ayant eu lieu pendant une grève ou un lock-out peuvent avoir recours à l'arbitrage afin que l'on détermine si le congédiement ou les autres mesures disciplinaires sont justifiés.

Selon nous, si des dispositions semblables figuraient dans la LRT, cela favoriserait le règlement efficace des différends et constituerait une politique publique adéquate pour plusieurs raisons, dont certaines  sont exposées plus loin.

  1. Les grèves et les lock-out s'apparentent à des sanctions économiques autorisées qui servent à permettre aux parties associées au lieu de travail de favoriser l'atteinte de leurs objectifs en ce qui a trait aux conditions de travail des employés. Un différend lié au congédiement d'un employé ou à la prise de mesures disciplinaires contre lui pour un motif concernant une grève ou un lock-out ne constitue pas, à proprement parler, un différend relatif aux conditions d'emploi de tous les employés touchés par l'imposition de sanctions économiques. De fait, il arrive parfois que tous les différends relatifs à des conditions d'emploi aient été réglés par les parties et que le seul différend non résolu se rapporte au fait que ces mêmes parties n'ont pas réussi à s'entendre sur le bien-fondé d'un congédiement ou de mesures disciplinaires décrétés contre un employé pendant une grève ou un lock-out. Cela implique habituellement que des sanctions économiques seront maintenues, de sorte que tant les employés que l'entreprise de l'employeur continueront eux aussi de subir des préjudices économiques, parce qu'on n'arrive pas à régler une question qui n'est pas pertinente au regard des modalités d'une nouvelle convention collective établie pour tous les employés. Le fait de prévoir un système de règlement de différends pour les cas de congédiements ou de mesures disciplinaires liés à la conduite affichée par les employés concernés pendant une grève ou un lock-out n'entravera pas les négociations collectives, lesquelles portent essentiellement sur les conditions d'emploi de tous les employés qui font partie de l'unité de négociation. De telles dispositions devraient faciliter la résolution des conflits de travail plus pointus, puisque les questions litigieuses se rapportant à un  congédiement ou des mesures disciplinaires et qui ne sont pas pertinentes aux fins de la négociation des conditions de travail de tous les employés qui font partie de l'unité de négociation peuvent être réglées hors du cadre des négociations collectives.
  2. Le fait de prévoir un système de règlement de différends pour les cas de congédiements ou de mesures disciplinaires liés à la conduite affichée par les employés concernés pendant une grève ou un lock-out n'empêcherait pas les syndicats et les employeurs de s'entendre sur des mesures disciplinaires appropriées dans le cadre de négociations collectives, mais d'un point de vue pratique, cela impliquerait aussi que tout désaccord à propos de mesures disciplinaires prises contre un employé à cause de comportements qu'il aurait eus pendant une grève ou un lock-out, ne pourrait pas être laissé en suspens par l'une ou l'autre des parties. Comme les deux parties ont l'obligation de négocier de bonne foi et de faire des efforts raisonnables pour établir une convention collective, il serait indiqué, lorsque ces parties se retrouvent à la table de négociation, qu'elles s'entendent pour supprimer toute question qui n'aurait pas ou qui ne devrait pas avoir d'incidence sur le règlement des différends concernant les conditions d'emploi de tous les employés qui font partie de l'unité de négociation.
  3. En prévoyant l'arbitrage de ces cas, on devrait pouvoir réduire la longueur de certains conflits de travail lorsque des sanctions économiques ont été décrétées. Actuellement, il n'existe pas de processus de règlement de différends obligatoire pour de tels cas. Le fait que les parties peuvent maintenant volontairement soumettre des cas de mesures disciplinaires à l'arbitrage ne suffit pas. L'une ou l'autre des parties pourrait ne pas souhaiter que son cas soit soumis à l'arbitrage pour de nombreuses raisons, y compris parce qu'elle croit qu'il est peu probable qu'elle obtienne gain de cause. L'Ontario a vécu ces dernières années plusieurs longs conflits de travail qui ont été prolongés à cause de ces problèmes.
  4. Il y a souvent des faits contestés et des désaccords marqués quant à la question de savoir s'il existe ou non un motif de congédiement ou une autre mesure disciplinaire. D'un point de vue pratique, des dispositions permettant l'arbitrage inciteraient les employeurs et les syndicats à évaluer leurs interventions en fonction d'une norme de motif valable, y compris en évaluant soigneusement la fiabilité et le contenu de la preuve qui sera soumise à l'appui de leur position en arbitrage.
  5. De telles dispositions auraient aussi pour effet d'éliminer ou de réduire le risque éventuel qu'un employeur pénalise un employé ayant exercé un droit de grève sans justifier cette mesure ou dans un contexte où les mesures disciplinaires imposées sont trop sévères ou différentes de celles subies par d'autres employés qui, tel que l'employeur le sait, ont eu un comportement semblable.
  6. Bien que la plupart des employeurs agissent probablement en toute bonne foi, des dispositions de ce genre empêcheront les employeurs de profiter d'une grève ou d'un lock-out pour « faire le ménage » en refusant de réintégrer dans leurs fonctions des employés à propos desquels ils auraient unilatéralement décrété qu'ils ne devraient pas revenir dans le lieu de travail.
  7. À l'heure actuelle, un syndicat qui ne partage pas du tout le point de vue de l'employeur quant aux faits en cause ou qui juge que les mesures disciplinaires imposées sont excessives se retrouve dans une position difficile lors des négociations collectives. En plus d'être tenu de négocier de bonne foi, le syndicat a l'obligation permanente de représenter équitablement les employés « tant qu’il conserve la qualité de représenter les employés compris dans une unité de négociation », et il doit s'abstenir « de se comporte[r] de façon arbitraire ou discriminatoire [ou de faire] preuve de mauvaise foi dans la représentation d’un employé compris dans l’unité de négociation, qu’il soit membre ou non du syndicat ou d’un syndicat qui fait partie du conseil de syndicats » (article 74 de la LRT). En offrant à un employé un processus d'arbitrage qui lui permettra de contester des mesures disciplinaires imposées par un employeur pendant une grève ou un lock-out, on évitera au syndicat de se faire reprocher d'avoir manqué à son devoir de juste représentation en ne s'occupant pas du cas des grévistes congédiés ou punis. Il est injuste pour un syndicat de se retrouver en situation de conflit alors que son devoir de représenter un employé de façon juste a pour effet de prolonger un conflit de travail touchant tous les employés.
  8. Il est injuste pour un employeur qui congédie un employé ou prend des mesures disciplinaires contre lui pour un motif valable, de devoir ensuite régler ce problème dans le cadre de négociations collectives parce que le syndicat ne veut pas régler l'affaire en cause et qu'il refuse de la soumettre volontairement à l'arbitrage. Cela entraînera un conflit de travail prolongé s'accompagnant de sanctions économiques persistantes.
     

    Nous en arrivons à la conclusion que le fait de prévoir un processus d'arbitrage indépendant pour les différends relatifs à des mesures disciplinaires prises contre des employés pendant une grève ou un lock-out licite facilitera le règlement des conflits de travail et permettra du même coup de respecter les droits des employés et des employeurs quant au déclenchement d'une grève ou d'un lock-out dans le contexte d'un différend relatif à des conditions d'emploi. Si cette recommandation est mise en œuvre, cela devrait aider à faire en sorte que les négociations collectives portent principalement sur les conditions d'emploi de tous les employés, ce qui permettra du même coup de réduire la longueur des conflits de travail. Les deux parties pourront se prévaloir de recours judiciaires accrus s'il est possible d'obtenir une décision rendue par un arbitre neutre.

    Nous reconnaissons que dans certains cas, la prise de mesures disciplinaires contre un gréviste pourrait constituer une pratique de travail déloyale. Par exemple, si un employé est congédié par un employeur pour un motif valable présumé et que cela est lié au fait que cet employé a exercé des droits que lui confère la LRT, ce comportement de l'employeur serait considéré comme une pratique de travail déloyale. Certaines personnes ont soutenu que la CRTO est la mieux placée pour déterminer si un refus de réintégrer un employé dans ses fonctions en raison d'une présumée inconduite ayant eu lieu pendant le conflit de travail constitue une pratique de travail déloyale. En revanche, pour déterminer si un motif valable existe, un arbitre est obligé de tenir compte des principes juridiques pertinents et de les appliquer. Aucune raison impérieuse ne justifie d'obliger la CRTO à jouer le rôle d'un arbitre et nous n'avons pas non plus d'opinion arrêtée quant à l'instance à privilégier pour ce mode de règlement de différends.

Les employés qui font l'objet de mesures disciplinaires prises après l'expiration d'une convention collective devraient-ils avoir droit à l'arbitrage?

Lorsqu'un syndicat et un employeur négocient le renouvellement d'une convention collective, les employés ne peuvent pas se protéger en invoquant un motif valable après l'expiration de la période de « sursis » [paragraphe 79(2) de la LRT], même s'il n'y a pas de grève ou de lock-out. Durant la période de validité d'une convention collective, et avant l'expiration de la période de sursis légale, les dispositions d'une convention collective concernant le dépôt d'un grief et l'arbitrage demeurent en vigueur. Après l'expiration de la période de sursis et parallèlement à l'exercice du droit de grève des employés et du droit de l'employeur de décréter un lock-out, les employeurs sont légalement habilités à modifier unilatéralement les conditions d'emploi et à poursuivre leurs activités. Le droit de modifier des conditions d'emploi implique que les dispositions de la convention collective expirée se rapportant à l'arbitrage n'ont pas à être maintenues en vigueur par les parties avant que celles-ci renouvellent cette convention. Les employeurs (et les syndicats) ne sont pas tenus d'accepter les griefs relatifs à des mesures disciplinaires ni d'autoriser leur renvoi en arbitrage.

L'employeur ne doit pas profiter du fait que la période de sursis est expirée pour prendre des mesures disciplinaires non justifiées contre des employés. Le syndicat ne doit pas lui non plus profiter de la situation pour insister pour qu'un employé renvoyé pour un motif déterminé soit réintégré dans ses fonctions, et en faire une condition préalable au renouvellement d'une convention collective. Sans l'accès à l'arbitrage, les efforts consentis par les deux parties pour s'entendre en toute bonne foi sur les modalités de renouvellement d'une convention collective pourraient, en pratique, être compromis par des différends concernant la question de savoir s'il y avait un motif valable de prendre des mesures disciplinaires dans un cas précis. Comme nous l’avons mentionné plus haut, ces différends ne sont pas pertinents, à proprement parler, quand vient le moment de négocier le renouvellement d'une convention collective, mais ils peuvent être difficiles à régler dans le contexte de négociations collectives, et si aucun processus de règlement de différend obligatoire n'est disponible, ils peuvent entraîner de longs conflits de travail.

Recommandation

  1. La loi devrait être modifiée de façon à prévoir le recours à l’arbitrage, par la Commission des relations de travail de l’Ontario ou par un arbitre, en cas de :
    1. refus de réintégrer un employé à l’issue d’une grève ou d’un lock-out
    2. mesure disciplinaire à l’encontre d’un employé par l’employeur pendant une grève licite ou un lock-out;
    3. mesure disciplinaire à l’encontre d’un employé par l’employeur après l’expiration de la convention collective.

13.3 Protection contre les congédiements sans motif valable (de l'accréditation jusqu'à la date d'entrée en vigueur de la première convention collective)

La question soulevée lors de nos consultations et dans le rapport intérimaire est celle de savoir si l'on devrait assurer une protection contre le congédiement d'un employé sans motif valable entre le moment où le syndicat est accrédité ou volontairement reconnu et la date d'entrée en vigueur de la première convention collective. Dans le cadre des négociations de la première convention collective, cette protection s'appliquerait aussi aux employés qui font la grève ou qui sont en lock-out avant l'entrée en vigueur de la convention collective.

La clause de protection contre les congédiements sans « motif valable » protège généralement les employés d'un congédiement injustifié. Généralement, une telle protection réglementaire permet à un employé qui affirme avoir été congédié sans motif valable de déposer une plainte pour congédiement injustifié devant un arbitre indépendant ayant le pouvoir de trancher. Lors de telles procédures, l'obligation juridique de prouver le motif valable incombe à l'employeur, qui doit faire la preuve, selon la prépondérance des probabilités, que sa décision était justifiée. L'arbitre détient le pouvoir de décider si le motif valable existe et si le congédiement est acceptable ou, si la preuve n'est pas faite, d'ordonner un redressement approprié (incluant un dédommagement et la réintégration de l'employé) ou une pénalité moindre si l'employé a commis un écart de conduite, mais que les mesures disciplinaires imposées par l'employeur sont excessives.

L'objectif de cette clause de protection contre les congédiements sans motif valable est de veiller à ce que les employés ne soient pas traités injustement par la direction lors d'un congédiement.

Nous remarquons qu'un problème comparable se pose à l'expiration d'une convention collective, durant les négociations de renouvellement d'une convention collective, lorsque le syndicat peut légalement déclarer la grève et lorsque l'employé peut imposer un lock-out. Dans la LRT actuelle, les employés sont susceptibles de se faire congédier sans motif valable, sauf si ce congédiement est lié à une pratique de travail déloyale. Nous avons fait une recommandation en ce qui a trait au congédiement d'employés qui participent à une grève licite (article 13.3).

En termes pratiques, cela signifie que durant la période allant de l'accréditation à l'entrée en vigueur de la première convention collective, un employé n'est pas protégé contre un congédiement injustifié, sauf si le congédiement est motivé, en tout ou en partie, par le fait que l'employé a exercé les droits que lui confère la LRT.

De façon générale, les syndicats sont en faveur de l'adoption de dispositions qui prévoiraient une protection contre les congédiements sans motif valable durant la période de temps subséquente à l'accréditation syndicale et avant l'entrée en vigueur de la première convention collective, le tout afin de protéger les employés lorsqu'il n'y a aucun motif de congédiement. Les syndicats soutiennent que non seulement un congédiement peut miner la confiance que les employés ont envers leur agent de négociation nouvellement accrédité, mais il cause aussi généralement des problèmes qui sont très difficiles à régler par l'entremise de négociations collectives. L'accès à une protection contre les congédiements sans motif valable permettra d'assurer la stabilité des milieux de travail durant la période cruciale entre l'accréditation et l'entrée en vigueur de la première convention.

En règle générale, les employeurs n'ont pas commenté cette question touchant à LRT dans leurs observations.

Contexte

Les modifications apportées à la LRT en 1993 prévoyaient qu'une clause de protection contre les congédiements sans motif valable était réputée être en vigueur durant :

  1. l'intervalle entre l'accréditation ou la reconnaissance volontaire et avant l'entrée en vigueur d'une première convention collective;
  2. la période de validité de la convention collective;
  3. les grèves et lock-out;
  4. la période de flottement survenant avant l'entrée en vigueur d'une nouvelle convention collective ou jusqu'à ce que l'accréditation du syndicat soit révoquée.

Les modifications de 1993 permettaient aussi d'appliquer une norme moins sévère quant aux « motifs » durant la période de probation d'un employé. Ces dispositions ont été abrogées en 1995.

Autres provinces et territoires

Trois lois canadiennes de relations de travail contiennent des clauses de protection contre les congédiements sans motif valable couvrant les périodes durant lesquelles une convention collective n'est pas en vigueur. Le gouvernement fédéral offre une protection durant la période allant de la date d'accréditation à la date d'entrée en vigueur de la première convention collective. En Colombie-Britannique, la loi prévoit qu'un employeur ne peut congédier, suspendre, muter ou mettre à pied un employé ni lui imposer de mesures disciplinaires, sauf pour des raisons valables pendant qu'un syndicat mène une campagne d'accréditation. En Saskatchewan, la loi indique que si aucune convention collective n'est en vigueur ou si une commission a accrédité un syndicat ou encore si un employé s'est fait congédier ou suspendre pour un motif autre qu'une pénurie de travail, un arbitre peut déterminer s'il existe un motif de congédiement valable.

La protection contre les congédiements effectués sans « un motif valable » devrait-elle être accordée à tous les employés d'une unité de négociation, et ce, à partir de la date de l'accréditation syndicale jusqu'à la date d'entrée en vigueur de la première convention collective?

En vertu de la LRT, un employeur n'a pas le droit de congédier, de menacer de congédier ou de pénaliser un employé dans le but de le décourager d'adhérer à un syndicat ou d'exercer l'un ou l'autre de ses droits protégés par la loi. Ainsi, la CRTO détient la compétence pour protéger les employés contre des mesures disciplinaires ou un congédiement injustes seulement s’ils ont été congédiés ou ont fait l'objet de mesures disciplinaires parce qu'ils ont exercé des droits que leur confère la LRT (en adhérant à un syndicat, en prenant part à des activités légales liées à l'organisation ou à l'accréditation d'un syndicat, y compris la participation à des négociations collectives ou à une grève licite, etc.). Si la CRTO détermine qu'un employeur a congédié un employé ou lui a imposé des mesures disciplinaires parce qu'il avait exercé des droits que lui confère la LRT, elle a compétence pour accorder des dommages-intérêts et pour faire réintégrer l'employé dans ses fonctions s'il a été congédié. Dans de tels cas, le fardeau de prouver que l'employeur n'a pas agi à l'encontre de la LRT revient à l'employeur.

Après l'entrée en vigueur de la première convention collective, les employés sont protégés contre les congédiements ou les mesures disciplinaires non justifiés par des motifs valables, étant donné que presque toutes les conventions collectives prévoient une telle protection. Presque sans exception, les conventions collectives de l'Ontario contiennent des dispositions de grief et d'arbitrage concernant les cas de mesures disciplinaires prises contre les employés. Les arbitres peuvent établir si un employé a été congédié ou a fait l'objet de mesures disciplinaires pour un motif déterminé et opter pour une pénalité différente, qu'ils jugent juste et raisonnable.

Même après l'expiration d'une convention collective, les employés de l'unité de négociation seront protégés contre les congédiements ou les mesures disciplinaires sans motif valable, car les conditions d'emploi sont maintenues jusqu'à ce que le syndicat soit en mesure de légalement déclarer la grève ou que l'employeur soit en mesure d'imposer un lock-out.

Nous ne tendons pas à recommander qu'une quelconque protection générale contre les congédiements sans motif valable soit fournie aux employés aux termes de la LRT durant la période allant de la date de l'accréditation syndicale à la date d'entrée en vigueur de la première convention collective.

La LRT protège les employés contre un congédiement par leur employeur qui serait lié en tout ou en partie à l'exercice de droits prévus dans la LRT

L'objet de la LRT n'est pas de brimer le pouvoir qu'a l'employeur de congédier un employé sur préavis ou lorsqu'il existe un motif non lié à l'exercice de droits conférés à l'employé par la LRT. Si un préavis insuffisant est donné aux termes de la LNE ou de la common law, d'autres recours s'offrent à l'employé. De même, si le motif est contesté et qu'aucun préavis n'est donné en vertu de la LNE ou de la common law, l'employé peut se pourvoir d'autres recours.

Nous ne conseillons pas d'élargir les dispositions de la LRT de manière à protéger les employés contre des mesures de l'employeur qui ne seraient pas liées à l'exercice de droits conférés à l'employé par la LRT.

Recommandation :

  1. Nous recommandons que la protection contre le congédiement sans motif valable ne soit pas étendue à tous les employés d’une unité de négociation entre la date d’accréditation et la date de la conclusion d’une première convention collective.
     

    Cette recommandation devrait être lue à la lumière des autres recommandations de ce rapport et considérée comme faisant partie intégrante de celles-ci.

    Plus particulièrement, elle devrait être envisagée dans le contexte de notre recommandation concernant le droit de retourner au travail qui est accordé aux employés en grève (voir plus haut).

13.4 Succession aux qualités

La question qui se pose ici est celle de savoir s'il y a lieu de gérer la précarité avec laquelle les travailleurs vulnérables doivent composer lorsque des services tels que la sécurité, les services alimentaires, les services de nettoyage et autres sont sous-traités dans le cadre d'un nouvel appel d'offres; et comment le faire.

Quand un syndicat a des droits de négociation, les dispositions de la LRT concernant la succession aux qualités protègent les droits de négociation des employés et du syndicat lorsqu'il y a une vente d'entreprise. La loi prévoit que les droits de négociation de l'employeur initial et les obligations que lui confère la convention collective sont transférés à son successeur, soit l'entité à qui l'entreprise est vendue ou transférée. Même si le terme « vente » est défini et appliqué de façon très large, la sous-traitance de travaux et tout nouvel appel d'offres visant à attribuer des contrats ne sont généralement pas considérés comme des actions visées par ce terme, et par conséquent, le principe de la succession aux qualités n'a pas été appliqué à ces situations.

En pareil cas, les employés en cause perdent tout simplement les droits que leur confère leur convention collective, et leur syndicat perd quant à lui son droit de négocier en leur nom. On pourrait s'attendre à ce que la syndicalisation ait pour effet d'améliorer les conditions d'emploi au fil du temps, mais ce potentiel est affaibli par les nouveaux appels d'offres et la menace qu'ils représentent.

Pour saisir le contraste entre la protection offerte aux employés lorsque l'entreprise est vendue et qu'un nouvel appel d'offres est effectué pour attribuer des contrats et celle dont jouiraient des agents de sécurité, prenons le cas d'un fabricant dont l'effectif est syndiqué, mais qui sous-traite les services d'un fournisseur pour assurer la sécurité dans ses installations. Supposons que le syndicat qui représente les travailleurs de l'usine représente aussi les agents de sécurité du sous-traitant et que ceux-ci sont protégés par la convention collective de leur entreprise. Si l'entreprise est vendue, le nouvel acquéreur sera lié, en vertu des dispositions de la LRT se rapportant à la succession aux qualités, par la convention collective courante conclue avec le syndicat, et les travailleurs de l'usine continueront de jouir des mêmes protections. Ces travailleurs ne peuvent pas être congédiés ni remplacés, sauf en conformité avec les modalités de cette convention, et leurs conditions d'emploi négociées sont protégées et préservées. Évidemment, le nouvel acquéreur peut renégocier une convention collective lorsque la convention courante expire.

Mais la situation est très différente dans le cas des agents de sécurité syndiqués affectés à la même usine. Si l'on tient pour acquis que le nouveau propriétaire de l'entreprise de fabrication lancera un nouvel appel d'offres pour attribuer le contrat de services de sécurité et qu'une nouvelle entreprise de services de sécurité obtient ce contrat, la convention collective de l'ancien fournisseur de services de sécurité n'est plus applicable. Le syndicat ne jouit plus de droits de négociation à cette usine en ce qui concerne les agents de sécurité. La nouvelle entreprise de services de sécurité qui remporte l'appel d'offres n'est pas obligée d'offrir des emplois aux employés déjà en poste; elle peut congédier certains d'entre eux ou les congédier tous si elle le souhaite, et elle peut fixer unilatéralement les taux salariaux et les conditions de travail. Elle a par ailleurs intérêt à maintenir en poste les agents de sécurité étant donné que, dans la plupart des cas, elle est tenue de verser des indemnités de licenciement et de cessation d’emploi aux agents qu'elle congédie, mais elle n'est pas obligée de leur offrir un emploi ou de continuer à les engagerfootnote 543. De fait, le nouveau fournisseur de services de sécurité peut être sélectif quant aux employés qu'il souhaite maintenir en poste, pourvu qu'il se conforme à son obligation légale de ne pas faire de discrimination. Si un syndicat (habituellement, le même syndicat qui s'est déjà occupé de l'organisation et de la négociation pour le groupe d'agents de sécurité) s'occupe des employés du nouveau fournisseur de services de sécurité, il négociera une première convention collective. Le syndicat et les employés devront amorcer à nouveau le processus de négociation avec un nouvel employeur.

Ce traitement différent découle du fait qu'en général, lorsqu'on opte pour la sous-traitance, on ne considère pas que l'entreprise a été vendue. Peu importe si cette distinction n'est que technique ou qu'elle soit déterminante, il y a des raisons de faire en sorte que l'on puisse profiter des gains en efficacité découlant de la sous-traitance, et de ne pas se conformer à une règle d'application générale prévoyant qu'un nouvel entrepreneur est lié par une convention collective. Assurément, dans le cas d'un employeur qui est responsable de certains secteurs de son entreprise et qui fait de la sous-traitance, il pourrait avoir de bonnes raisons de gérer la situation différemment, au besoin, selon qu'il sous-traite des travaux ou qu'il procède à une vente permanente. Nous ne laissons pas entendre, dans le cadre du présent examen, que cette approche générale devrait changer.

Mais nous en arrivons à la conclusion que dans les secteurs où l'on retrouve surtout des employés vulnérables et peu qualifiés, lorsqu'on effectue constamment de nouveaux appels d'offres afin d'attribuer des contrats, on ne le fait pas, dans plusieurs cas, dans le but d'accroître l'efficacité de l'organisation en acquérant une plus grande expertise ou des méthodes de production différentes, mais plutôt afin de réduire les coûts en remplaçant une entreprise syndiquée par une qui ne l'est pas. Le coût social et les répercussions de cette « efficacité » sont assumés par ceux qui sont le moins en mesure de le faire, c'est-à-dire les travailleurs vulnérables du secteur qui occupent un emploi précaire. Si un syndicat négocie (dans le cadre de négociations collectives) l'amélioration des conditions de travail des personnes vulnérables et peu qualifiées qu'il représente, les gains qu'il obtiendra seront affaiblis par le lancement d'un nouvel appel d'offres. Les nouveaux appels d'offres effectués à répétition visent non seulement à maintenir les salaires à un faible niveau, mais aussi à éliminer les améliorations obtenues par l'entremise des négociations collectives.

Il importe de préciser, cela dit, que notre recommandation n'est pas une règle générale qui s'applique à tous les nouveaux appels d'offres ou à tous les processus de sous-traitance. Elle ne vise que quelques secteurs où les employés sont particulièrement vulnérables et pour lesquels nous recommandons que les droits de négociation et les conventions collectives soient maintenus pour le nouvel employeur, ou le « successeur », lorsque celui-ci recourt à la sous-traitance ou qu'il effectue de nouveaux appels d'offres. Évidemment, même si le nouvel entrepreneur est lié par l'ancienne convention collective, il peut négocier les modalités d'une nouvelle convention lorsque l'ancienne est sur le point d'expirer ou avant, si le syndicat y consent.

Ces processus de sous-traitance et ces nouveaux appels d'offres illustrent peut-être le mieux la désintégration du lieu de travail, et ils créent de la concurrence entre des fournisseurs de services bas de gamme qui voient à maintenir ce faible niveau de qualité pour s'assurer que les coûts liés aux salaires et aux avantages sociaux seront le moins élevés possible. À l'évidence, cela est un facteur déterminant qui explique pourquoi on retrouve continuellement des travailleurs vulnérables occupant un emploi précaire dans certains secteurs. Il n'est pas possible de garantir la sécurité d'emploi et l'avancement des employés par l'entremise de négociations collectives significatives lorsque les travailleurs sont peu qualifiés et que l'employeur principal peut réduire les coûts afin de les maintenir à un très bas niveau en effectuant continuellement de nouveaux appels d'offres.

Tel qu'indiqué plus haut, on ne serait pas justifié ni bien avisé de s'immiscer dans le processus de sous-traitance de manière à assujettir tout processus de sous-traitance ou tout nouvel appel d'offres à la règle de la succession aux qualités. Mais il serait important, dans quelques secteurs, de prendre des  mesures qui profiteraient à la société et qui aideraient à réduire la précarité de certains emplois en préservant les améliorations obtenues par l'entremise de négociations collectives ainsi que la sécurité  d'emploi.

À l'heure actuelle, il est entendu dans la LNE que les travailleurs du secteur des services de construction sont particulièrement vulnérables dans la mesure où cette loi prévoit que le nouvel employeur devra, dans la plupart des cas, assumer le paiement des indemnités de licenciement et de cessation d’emploi s'il ne maintient pas en poste les  employés de l'ancienne entreprisefootnote 544. De plus, lorsqu'un nouvel entrepreneur obtient un contrat, la LNE préserve les années d'ancienneté accumulées chez l'ancien entrepreneur en obligeant le nouvel entrepreneur à en tenir compte lorsqu'il détermine les droits et avantages sociaux établis en fonction de la période de temps pendant laquelle l'employé a travaillé pour ce nouvel entrepreneur (indemnités de licenciement et de cessation d’emploi, droit à des vacances, etc.)footnote 545. Ces protections sont importantes pour les travailleurs, mais la succession aux qualités a plus de valeur pour les employés syndiqués, étant donné qu'elle préserverait leur sécurité d'emploi ainsi que l'ensemble de la rémunération, des avantages sociaux et des autres droits découlant de la convention collective dont ils bénéficiaient jusqu'à ce que la prochaine convention soit négociée.

Actuellement, la loi protège les droits de négociation des syndicats ainsi que les conditions d'emploi des employés lorsque l'entreprise est vendue. Dans le secteur des services de construction, la sous-traitance et l'émission de nouveaux appels d'offres équivalent à une vente et devraient être gérées en conséquence. Par conséquent, nous recommandons – dans le but de préserver les gains et la sécurité d'emploi négociés pour les employés – que le principe de la succession aux qualités s'applique au secteur des services de construction.footnote 546 La question de savoir si cette recommandation devrait s'appliquer à d'autres secteurs est traitée plus loin.

Dans quels secteurs de l'économie la succession aux qualités devrait-elle être imposée à un nouvel employeur lorsqu'un nouvel appel d'offres est effectué ou que l'on opte pour la sous-traitance? Il va de soi que le principe de la succession aux qualités devrait s'appliquer aux services de construction lorsque des contrats de services de nettoyage, de services alimentaires et de services de sécurité sont couramment exécutés par des tiers. Ajoutons à cela les soins à domicile financés par le gouvernement, un secteur au sein duquel on retrouve 25 000 employés syndiqués. Actuellement, environ 30 % des employés de ce secteur sont syndiqués. Même si les salaires offerts dans ce secteur ont considérablement augmenté lors des trois dernières années, l'embauche y demeure précaire. Dans le secteur des soins à domicile, les employés ont droit à des pensions et des avantages sociaux modestes, le travail par quarts engendre souvent des difficultés et la majorité des employés sont des femmes. Il s'agit d'un secteur de soins de santé important et en croissance, qui est financé à l'aide de fonds publics. Durant les années qui viennent, le gouvernement effectuera peu de nouveaux appels d'offres pour sous-traiter des travaux, mais il est probable qu'il sera éventuellement autorisé à utiliser à nouveau cette approche. Quoi qu'il en soit, les conditions d'emploi obtenues dans la foulée d'un nouvel appel d'offres devraient encore être négociées par un syndicat dans le secteur des soins à domicile et le principe de la succession aux qualités devrait s'appliquer à ce secteur.

Il y a probablement des travailleurs vulnérables et peu qualifiés qui occupent un emploi précaire dans d'autres secteurs. Par exemple, les conducteurs d'autobus scolaires qui travaillent pour des conseils scolaires évoluent dans un secteur où l'on procède constamment à de nouveaux appels d'offres, de sorte que les salaires sont rendus si bas que l'année dernière, les employeurs ont apparemment eu de la difficulté à trouver assez d'employés pour accomplir ce travail.   Nous recommandons qu'un examen plus approfondi soit effectué afin de déterminer si l'approche préconisée pour les services de construction et les soins à domicile devrait être mise en œuvre dans d'autres secteurs.

Il y a probablement d'autres secteurs de l'économie au sein desquels on retrouve des travailleurs vulnérables et peu qualifiés occupant un emploi précaire, et auxquels le principe de la succession aux qualités devrait s'appliquer pour préserver les conventions collectives existantes lorsqu'un nouvel appel d'offres est effectué, que ce soit maintenant ou dans le futur. Nous recommandons que la loi procure au gouvernement la marge de manœuvre nécessaire pour appliquer ces mêmes dispositions par l'entremise d'un règlement, au besoin.

Nous recommandons ce qui suit :

Recommandations

  1. La succession aux qualités devrait être appliquée aux industries de service d’entretien des immeubles (la sécurité, les services alimentaires et les services ménagers) et des soins à domicile financés par l’État.
  2. Un pouvoir de réglementation devrait être ajouté à la Loi de 1995 sur les relations de travail afin de permettre ultérieurement d’étendre la portée des dispositions à ce sujet à d’autres services ou secteurs.

13.5 Capacité des arbitres à proroger le délai d'arbitrage dans le cadre de la procédure correspondante

La question en litige

Avant 1992, la loi qui habilitait les arbitres à proroger des délais était très semblable à celle qui est en vigueur de nos jours, puisqu'elle autorisait de telles prorogations pour les procédures de grief, et que l'on n'y retrouvait pas l'expression « procédure d'arbitrage ». Quoi qu'il en soit, certains arbitres ont accordé des prorogations alors que des recours en arbitrage n'avaient pas été exercés, qu'il existait des motifs raisonnables d'accorder la prorogation en cause et que celle-ci n'occasionnait pas de préjudice important à la partie adversefootnote 547. En 1992, le projet de loi 40 prévoyait explicitement qu'un arbitre « peut proroger le délai prévu dans une convention collective pour n’importe quelle étape de la procédure de grief ou d’arbitrage » s'il estime qu'il existe des motifs raisonnables de le faire et que cela n'occasionnera pas de préjudice important à la partie adverse (Nous soulignons). Dans le cadre des modifications apportées à la LRT en 1995 aux termes du projet de loi 7, l'expression « procédure d'arbitrage » y a été supprimée. Par conséquent, les tribunaux ont soutenu que les arbitres n'avaient plus le pouvoir de proroger des délais non respectés lorsqu'ils renvoyaient un cas à une instance d'arbitragefootnote 548. Certaines parties intéressées affirment qu'en raison de cette situation, des griefs potentiellement fondés pourraient être rejetés pour des motifs d'ordre technique.

Analyse

L'objet de cet article de la LRT est d'offrir un recours contre les délais non respectés, lorsque cela est indiqué. Pendant très longtemps, on s'est souvent opposé, dans le cadre de procédures d'arbitrage de différends liés au travail, à ce que des cas soient renvoyés en arbitrage parce que des délais n'avaient pas été respectés. Lorsque de telles objections ont été accueillies, il n'a pas été possible d'entendre les affaires en cause sur le fond étant donné qu'un délai n'avait pas été respecté. L'article qui habilite les arbitres à proroger un délai a été adopté au départ parce que l'on craignait que des objections de nature technique empêchent l'arbitre d'examiner des questions litigieuses sur le fond même s'il existait des motifs raisonnables d'accorder une prorogation et que cela n'occasionnait pas de préjudice important à la partie qui s'y opposait.

La plupart des systèmes judiciaires comportent un régime qui permet de proroger un délai lorsque cela sert l'intérêt de la justice. En ce qui concerne les procédures d'arbitrage de différends liés au travail, il est maintenant universellement accepté que les arbitres devraient avoir la capacité de proroger les délais rattachés à une procédure de grief s'ils estiment qu'il existe des motifs raisonnables de le faire et que cela n'occasionne pas de préjudice important à la partie adverse.  Tel qu'indiqué plus haut, avant 1992, certains arbitres appliquaient les dispositions existantes pour proroger le délai en cause lorsqu'il était trop tard pour renvoyer un grief en arbitrage. 

Selon nous, rien ne justifie, en principe, que l'on établisse une distinction entre un délai non respecté dans le cas du renvoi d'un grief en arbitrage et un délai non respecté dans le cas de la procédure de grief elle-même. L'arbitrage de griefs est un processus obligatoire prévu par la loi et qui vise à favoriser le règlement rapide et efficace des différends qui surviennent pendant qu'une convention collective est en vigueur. Si un arbitre peut, dans le cadre d'une procédure de grief, déterminer s'il existe des motifs raisonnables d'accorder une prorogation et si cela va occasionner un préjudice important à la partie adverse, rien ne justifie qu'il ne jouisse pas du même pouvoir dans le cadre d'une procédure d'arbitrage, qui représente l'élément fondamental du processus de règlement de différends. Le fait de permettre à une partie de présenter une objection de nature technique pour faire obstacle au règlement d'un différend alors qu'il serait indiqué d'accorder une prorogation ne sert à rien, en principe, et cela discrédite le système des relations de travail de la province.

Recommandation

  1. Nous recommandons que le paragraphe 4 (16) de la Loi de 1995 sur les relations de travail soit modifié pour intégrer la procédure d’arbitrage, en plus de la procédure de grief, de façon à accorder le pouvoir aux arbitres de proroger un délai s’ils sont convaincus qu’il existe des motifs raisonnables qui justifient la prorogation et que la partie adverse ne subit pas de préjudice important de ce fait.

13.6 Commissions de conciliation

En vertu de la LRT, les parties doivent se soumettre au processus de conciliation avant de pouvoir décréter légalement une grève ou un lock-out. Si le conciliateur ne parvient pas à conclure une convention collective, le ministre peut soit constituer une commission de conciliation, soit émettre un avis par écrit afin d'informer chacune des parties qu'il ne juge pas opportun de constituer une telle commission. Cette communication constitue un « rapport recommandant de ne pas instituer de commission de conciliation ». En pratique, les commissions de conciliation ne sont jamais créées et cela est le cas depuis des décennies. On ne saurait dire si cette mesure est devenue désuète de façon générale. Du point de vue des praticiens du domaine des relations de travail, il ne sert à rien de prévoir des procédures détaillées dans la loi alors qu'elles ne sont tout simplement pas appliquées en pratique. La communauté des relations de travail ne s'oppose pas à ce qu'on supprime dans la loi ce qui, en fait, n'est plus appliqué.

Recommandation

  1. Nous recommandons que la Loi de 1995 sur les relations de travail soit modifiée afin d’en retirer les dispositions concernant les commissions de conciliation.

Notes en bas de page

  • note de bas de page[523] Retour au paragraphe St. Anne Nackawic Pulp & Paper Co. c. Section locale 219 du Syndicat canadien des travailleurs du papier (1986) 1 RCS 704, paragr. 727; Fraternité des préposés à l'entretien des voies – Fédération du réseau Canadien Pacifique c. Canadien Pacifique Ltée (1996) 2 RCS 495, paragr. 5.
  • note de bas de page[524] Retour au paragraphe L.R.O.1990, chap. S.22.
  • note de bas de page[525] Retour au paragraphe [1979] 2 RCS 227, p. 235 et 236.
  • note de bas de page[526] Retour au paragraphe Sara Slinn, « Collective Bargaining » (Toronto, ministère du Travail de l'Ontario 2015), préparé pour le ministère du Travail de l'Ontario afin d'appuyer les conclusions de l’Examen portant sur l’évolution des milieux de travail, p. 59, citation tirée de Mary Cornish, Simond Harriet et Sheilagh Turkington, « Ontario's Interim Order Power - How a Procedural Reform Brought Substantive Change », Canadian Labour & Employment Law Journal, 4 (1996).
  • note de bas de page[527] Retour au paragraphe B.C.G.E.U. c. British Columbia (Procureur général), [1988] 2 RCS 214, juge Dickson, paragr. 27.
  • note de bas de page[528] Retour au paragraphe Ontario Hospital Assn. c. Ontario Public Service Employees’ Union, (2004) CanLII 14343, CRTO.
  • note de bas de page[529] Retour au paragraphe Selon le territoire, le consentement doit être demandé à la commission des relations de travail, au ministre du Travail (ou l'équivalent) ou au procureur général. À l'Île-du-Prince-Édouard, en Nouvelle-Écosse et au Manitoba, il n'est pas nécessaire d'obtenir le consentement si les poursuites sont intentées par le ministre ou le procureur général. Au Nouveau-Brunswick, le consentement n'est pas requis si les poursuites sont intentées par le procureur général. Les procédures de poursuite privée varient également selon le territoire.
  • note de bas de page[530] Retour au paragraphe Pour les particuliers, l'amende minimale est de 100 $, tandis que pour les employeurs, les syndicats et les associations d'employeurs, elle s'élève à 500 $.
  • note de bas de page[531] Retour au paragraphe Leeke c. Timmerman, (1981) 454 US 83.
  • note de bas de page[532] Retour au paragraphe (1979) CanLII 817 (ON LRB), paragr. 94.
  • note de bas de page[533] Retour au paragraphe Op. cit., paragr. 39 et 40.
  • note de bas de page[534] Retour au paragraphe United Food and Commercial Workers International Union (UFCW Canada) Local 102 c. Quality Hotel and Conference Centre Niagara Falls, Ontario, (2013) 14707 (ON LRB), paragr. 25.
  • note de bas de page[535] Retour au paragraphe Ontario Hospital Assn. c. Ontario Public Service Employees’ Union, op. cit., paragr. 40.
  • note de bas de page[536] Retour au paragraphe Op. cit., paragr. 38.
  • note de bas de page[537] Retour au paragraphe Op. cit., paragr. 94.
  • note de bas de page[538] Retour au paragraphe Ontario Hospital Assn. c. Ontario Public Service Employees’ Union, op. cit., paragr. 40.
  • note de bas de page[539] Retour au paragraphe 2007 CSC 27, paragr. 84.
  • note de bas de page[540] Retour au paragraphe 2015 CSC 1, paragr. 71.
  • note de bas de page[541] Retour au paragraphe 2015 CSC 4, paragr. 3.
  • note de bas de page[542] Retour au paragraphe Op. cit., paragr. 54.
  • note de bas de page[543] Retour au paragraphe Article 75 de la LNE et Règl. de l'Ont. 287/01.
  • note de bas de page[544] Retour au paragraphe Articles 75 et 76 de la LNE et Règl. de l'Ont. 287/01.
  • note de bas de page[545] Retour au paragraphe Article 10 de la LNE.
  • note de bas de page[546] Retour au paragraphe En 1993, la Loi modifiant certaines lois en ce qui a trait à la négociation collective et à l'emploi (projet de loi 40) a eu pour effet de promulguer l'article 64.2 de la LRT, qui prévoit que la succession aux qualités est accordée pour ce qui est des services de construction (y compris les services de nettoyage, les services alimentaires et les services de sécurité) lorsqu'on considère que le transfert d'un contrat de services de construction implique qu'il y a eu vente d'entreprise.
  • note de bas de page[547] Retour au paragraphe S.E.I.U., Local 204 c. Leisureworld Nursing Homes Ltd., [1997] O.J. No 1469, 70 A.C.W.S. (3d) 281, 99 O.A.C. 196.
  • note de bas de page[548] Retour au paragraphe Ibid.
Mis à jour : 26 mai 2022
Date de publication : 10 mai 2017